黄河中游地区生态保护和高质量发展战略研究

2021-03-15任保平杜宇翔

人民黄河 2021年2期

任保平杜宇翔

摘要：黄河中游地区是我国重要的农牧业和能源生产基地，也是文化资源丰富地区。黄河流经中游地区的黄土高原核心区域，该区域水土流失严重、生态环境脆弱，是生态保护和高质量发展进程中需要解决的难题。分析了黄河中游地区的地貌特征、气候环境特点、水土环境和经济发展基本状态，以及存在的水资源供需矛盾、水土流失、环境污染、管理机制矛盾和公众参与治理不足问题等。从推进绿色发展、注重协同发展、促进产业发展、加强共建共享、弘扬黄河文化和加快城市群建设六个层面做出了战略设计。提出黄河中游地区生态保护和高质量发展新格局的实现路径，即加强顶层设计、完善生态保护治理机制、创新管理体制、构建新发展格局和深化市场化改革等。

关键词：绿色发展;生态保护;高质量发展;新格局;黄河中游

Abstract：The Middle Yellow River is an important agricultural and energy production area in China and it also has rich culture. However， the Yellow River flows through the Loess Plateau， where has serious soil erosion and fragile ecology. It poses a serious challenge to the high-quality development of the Middle Yellow River. This paper briefly described the geographical feature， climate environment characteristics， soil and water environment and economic status of the Middle Yellow River. As well as， this paper described the existing problems of the contradiction between water supply and demand， soil erosion， pollution， management mechanism and imperfect public participation. Then， the strategy design was made from six aspects including promoting green development， constructing coordination development， promoting industrial development， strengthening construction and sharing， promoting the Yellow River culture and speeding up the construction of city groups. Finally， a bracing system including strengthening top-level design， improving water control mechanisms， innovating governance， constructing new development pattern and promoting market-oriented reforms was established for ecological protection and high-quality development in the Middle Yellow River. It was expected that this paper could lay a certain scientific decision-making foundation for ecological protection and high-quality development in the Middle Yellow River.

Key words： green development; ecological protection; high-quality development; new pattern; Middle Yellow River

黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略，为我国中西部发展描绘了发展路线。“共同抓好大保護，协同推进大治理”的战略思路，体现了新型区域发展理念，即绿色发展和协调发展理念。目前黄河流域生态脆弱、环境污染严重，这要求必须摆脱传统的粗放式经济增长模式，以绿色发展和生态文明建设为抓手，落实黄河流域生态保护和高质量发展战略。本研究中“黄河中游地区”指内蒙古、陕西、山西、河南4个省（区），黄土高原的核心区位于其中，该核心区是黄河流域生态保护的重点区域。

1 黄河中游地区生态保护和高质量发展的基本状态

黄河中游是从内蒙古托克托县河口镇至河南省郑州市桃花峪的河段，该河段长1 206 km，流域面积34.4万 km2，约占全流域面积的45.7%。该地区是我国重要的农牧业和能源生产基地，也是文化资源丰富地区，但存在水土流失严重、生态脆弱等问题。

1.1 主体功能区划分和地貌特征

黄河是我国主体功能区战略落实的重要载体，根据全国主体功能区规划以及中游的区位特征、生态特征和环境承载能力，对黄河中游地区大致进行如下划分：黄河中游的黄土高原大部分区域属于限制开发区域，陕西渭河谷地和陕南汉中地区属于重点开发区域，黄河中游的副省级中心城市和发展已经较成熟的地市级中心城市属于优化开发区域（包括西安、太原、郑州等中心城市）[1]。黄河中游地貌特征空间差异大且支流众多，水土流失严重导致大多地区表现为地形破碎的侵蚀地貌，流域内有平原区、高原区、丘陵区以及沟壑区等[2]。

1.2 气候环境特点

黄河中游地区属于中温带和暖温带半干旱区，该地区的气候环境特点是：降水从西北向东南逐渐增加，降水主要集中在夏季，并以暴雨的形式为主。黄河中游地区冬春干旱，夏秋多雨，其中6—9月的降水量约占全年降水量的70%，7—8月的降水最盛，可占全年降水总量的40%以上;冬冷夏热，四季分明，全年日照百分率在50%～75%。据统计，陕北地区多年平均大风日数在30 d以上，沙暴日数和扬沙日数较多，近年来随着生态的恢复扬沙和沙暴天气日数有所减少。可以说，气候环境条件是导致黄河中游地区水资源匮乏和生态脆弱的重要因素。

1.3 水土环境情况

黄土高原是世界上土壤侵蚀最严重的地区之一，其中黄土丘陵溝壑区和黄土高塬沟壑区面积约为25万 km2，又是黄土高原地区水土流失最为严重的地区。易蚀松散的黄土物质、植被覆盖率低和不合理的土地利用是造成黄土高原严重土壤侵蚀的重要原因[2]。早在20世纪50年代，我国就开始对黄土高原进行生态治理，水土保持理论研究和治理实践也取得一定成效。20世纪60年代以来旱作梯田、林草种植和淤地坝建设等大规模生态工程实施，1999年以来退耕还林还草的开展，以及自然因素如气温升高、降水减少等，使得黄河中游地区的水土环境发生了巨大变化。目前，黄河中游地区尤其是黄土高原水土流失仍然严重，生态环境脆弱。

1.4 经济发展基本状态

黄河中游地区是我国重要的经济区域之一，该区地域辽阔、物产丰富，是我国重要的能源生产基地，也是农牧业经济生产的重点区域，盛产小麦、谷物、棉花、畜牧产品等。畜牧业主要分布在内蒙古中西部和陕北地区，农产品生产主要在中游南部的汾渭盆地和关中平原。黄河中游地区的矿产资源丰富、品种齐全，煤炭、石油、天然碱等的储量在全国占有举足轻重的地位，特别是煤炭资源尤为丰富，原煤产量多年来占全国总产量的40%以上，是我国重要的煤炭生产基地和以煤炭为原料的电力、化工工业的重要生产基地。2019年，黄河中游经济区的GDP约为11.43万亿元，约占全国GDP的11.5%。

2 黄河中游地区生态保护和高质量发展面临的问题

黄河中游地区的经济发展主要依靠农牧业生产和能源开发，长期以来的粗放式经济增长模式对生态环境产生不利影响。水资源短缺、水土流失严重、生态脆弱、环境污染等成为黄河中游地区潜在生态风险。

2.1 水资源供需矛盾的限制

黄河的水资源总量有限且人均占有量低，水资源总量不到长江的7%，人均占有量仅为全国平均水平的27%，但流域水资源开发利用率却高达80%，远远超出了国际上公认的40%的警戒线[3]。随着太原城市群、中原城市群、关中平原城市群等城镇化进程加快和工业化发展提速，黄河中游地区的用水需求还会继续增长，未来发展进程中所面临的水资源短缺的压力会持续增大。水资源节约集约利用是黄河中游地区高质量发展中需要解决的突出问题。与此同时，黄河中游地区还存在水资源利用粗放、工农业用水效率低等问题。黄河水资源总量供需矛盾明显，据2019年《黄河水资源公报》，该年黄河流域的用水中农田灌溉用水总量占比高达67.8%，工业生产用水总量占比9.3%，生活用水总量占比6.0%，而生态用水总量占比仅仅为10.1%。可见，黄河流域农业用水量较大、生态用水量较小，导致流域内生态修复能力较弱。

2.2 水土流失的制约

黄河多年平均年输沙量达16亿 t，而平均年径流量较小，水沙关系不协调[4]。截至2018年年底，黄河流域累计治理水土流失面积27.5万 km2，水土流失问题得到了改善。根据2019年全国水土流失动态监测结果，黄河流域水土流失面积占流域土地面积比例最大，为33.25%;中度及以上水土流失面积占水土流失总面积的比例最大，为37.39%。黄土高原地区植被建设、生态工程建设等体制机制仍需进一步完善[5]。习近平总书记提出的“能不能种树，种什么树合适”，哪些地方“要大力建设旱作梯田、淤地坝”，哪些地方“要以自然恢复为主”等问题尚未得到解决[3]。随着黄河中游地区城镇化进程的加快等，人为水土流失防治任务更加艰巨。

2.3 环境污染的制约

传统粗放式的经济增长方式给黄河中游地区带来了严重的生态环境污染，并且该区域植被覆盖率低、环境承载力弱，导致生态治理难度增大[6]。如陕北重工业区域污染物的扩散转移给周边区域乃至中下游，造成严重的生态环境污染溢出效应[7]。同时，较低水平的环境规制会导致资源开采与土地财政扩张，也会加剧环境污染效应[8]。《2019中国生态环境状况公报》显示，在黄河流域监测的137个水质断面中，Ⅰ～Ⅲ类水质断面占73.0%，比2018年上升6.6个百分点;劣Ⅴ类占8.8%，比2018年下降3.6个百分点，但仍在全国平均水平之上。其中，黄河干流水质为优，主要支流为轻度污染，主要污染指标为氨氮、化学需氧量和总磷，黄河流域整体仍属于轻度污染。

2.4 “九龙治水”乱象难以在短时间内彻底消除

我国对水资源实行的流域管理和行政区域管理相结合的管理体制在理论上能够实现资源的高效管理，但在实际工作中会出现条块分割的问题和“九龙治水”乱象，管理主体权责不清，导致管理效果不佳。胡鞍钢等[9]在黄河水利委员会的调查表明，在流域治理中干部评价最大的矛盾是部门冲突，其次为沿黄省（区）间的矛盾。2020年年初，水利部成立了推进黄河流域生态保护和高质量发展工作领导小组，有效建立了中央统筹的工作机制，但其在实际运行中和地方的配合情况还有待观察。当前存在的“九龙治水”乱象在很大程度上导致了黄河流域整体的治理能力不强。

2.5 公众参与治理不足

公众参与公共资源治理，既是公民应有的权利，也是实现环境治理的重要途径[10]。我国自2019年起开始实行生态环境部发布的《环境影响评价公众参与办法》，体现了政府对公众参与环境治理的重视。但是，参与机制不完善、公众缺乏经验，导致实行过程中出现许多问题。社会公众参与的不足与流域管理机构是一个封闭系统有关，流域管理机构关注自身与社会的联系较少，造成了政府对流域的垄断管理。这也与地方政府在流域治理中未做好保障公众的知情权、参与权等有关。在这种情况下，公众参与的范围和深度都会受到限制，导致政府和公众之间协同乏力。同时，公众参与治理不足也与民众对政府的依赖有关，部分民众缺乏主动向政府部门反映环境污染问题的意识。

3 黄河中游地区生态保护和高质量发展新格局的战略设计

结合黄河中游地区生态保护和高质量发展的基本状态和存在问题，发现该地区生态保护和高质量发展具有一定的特殊性和复杂性。因此，需要从流域治理的整体层面入手，统筹经济增长和生态保护的协调发展。从“共同抓好大保护、协同推进大治理”的战略思路出发，以绿色发展开辟黄河中游地区生态保护和高质量发展的战略新格局。

3.1 推进绿色发展

绿色发展是开辟黄河中游地区发展新格局的必然要求，也是该地区生态保护和高质量发展的导向：一是构建生态保护机制。首先，要求政府完善生态保护相关法律法规，设立地方政府生态保护和经济社会发展的考核标准，根据区位及自然禀赋特征等建立差别化的考核机制;其次，要加强社会宣传教育，转变人的发展意识，从之前的“先污染、后治理”转变为“生态优先”;最后，倡导绿色消费，改变消费主体的消费理念，形成良性互动的绿色消费机制。二是建立生态优先型经济发展方式。在加快生态修复的同时，要持续优化能源结构、用水结构、用地结构等，打造生态优先型经济发展方式，引导煤炭生产等能源行业以技术、绿色、智能化为发展方向，把发展生态优先型经济作为调整经济结构、转变发展模式、开辟新发展格局的重要抓手。三是培育绿色产业。首先，要提高煤炭等传统工业对资源的循环高效利用，加强资源节约技术的引进和研发，提升行业可持续发展能力，同时要加快资源的回收体系建设以实现资源的循环利用;其次，要加快形成新型能源节约型产业，加快新旧动能转换，培育新型产业主体，为绿色产业发展奠定基础;最后，要完善现代化产业体系，优化市场环境，推广能源管理新机制，创造公平竞争的市场环境，为推动绿色产业发展提供重要支撑。

3.2 注重协同发展

协同发展是实现我国经济社会可持续发展的重要基础。促进黄河中游地区高质量发展，要注重问题导向，坚持生态和经济协同发展，主要包括以下三点：一是目标协同，即协同推进生态保护和高质量发展。实施重大国家战略要科学设计，不但要解决黄河中游地区的生态问题，而且要解决经济社会发展不平衡、不充分的问题。统筹协调好生态保护与经济发展之间的关系，制定生态、经济、社会互相协同的发展目标，坚持生态保护、经济发展、社会进步齐头并进。二是机制协同。应打破现行区域管理机制，在保证流域发展整体性和协调性的基础上，坚持中央统筹、省（区）负总责、市县落实的组织机制，建立跨区域协调机制，落实各省（区）和有关部门主体责任，强化流域内水环境保护修复联防联控机制，促进流域内经济社会发展与水资源开发利用的平衡[11]。三是河江联动。与长江经济带相比，目前黄河流域在整体实力、城市群发展、中心城市实力等方面仍存在一定差距。在实现黄河流域生态保护和高质量发展的起步阶段，应鼓励黄河流域向长江流域学习先进经验并加强合作，在产业转移、产业分工等方面形成紧密联系，打造河江联动的良好局面，增强长江流域对黄河流域经济社会发展的引导和带动作用。

3.3 促进产业发展

创新是产业发展的永续动力，也是推动经济社会发展的主导因素。目前，全球范围内的数据革命、产业革命正在加速演进，“创造性破坏”现象正在不断涌现。黄河中游地区的产业发展根据现阶段基本状况应进行如下战略设计：一是科技创新。《2019年中国、美国、欧洲、日本、韩国五局发明专利统计分析报告》显示，2019年西安市、太原市、郑州市获得的国家发明专利数量分别为9 023、1 732、2 866项，西安市的数量远远大于郑州市和太原市的，但其与我国东南沿海的重要中心城市相比，仍有较大差距。推动科技创新需要做好中长期规划，还应将科技创新成果运用于流域发展，建立生态化、系统化、多维度创新体系[12]，进一步以科技创新推动产业创新。二是产业结构优化升级。要以产业结构优化升级作为支撑，实现技术升级、能源结构改善，通过新技术提高能源的利用效率和产业的生态效率。推动工业产业的建设升级，加快煤炭等能源型行业的环境保护能力建设，实现资源型产品的循环利用。大力发展节水产业和节水技术，实现经济的可持续发展[13]。加快现代服务业发展，大力发展商业饮食业、物流业等。三是培育新兴产业。培育以信息、大数据、人工智能等为核心要素的信息服务产业，构建黄河中游地区信息服务产业体系和人工智能产业体系，加快建设新经济产业园，吸引资金、技术和人才流入。

3.4 加强共建共享

加强共建共享，要做到共建与共享的辩证统一，既追求共同享有，也要求共同参与：一是构建多元化的财政转移支付体系。要为流域公共产品供给建立多元化、多途径的财政转移支付体系，同时建立横向利益分享机制。二是强化企业主体在生态保护中的作用。政府要引导企业主体制定绿色发展战略，以有效应对外部市场环境的变化，并使企业间的竞争处于良性的动态平衡，还应引导企业建立管理新机制。同时，政府要引导社会资金进入生态保护产业，如可适度将重大生态建设工程承包给企业等。三是完善公众参与制度。目前，公众参与制度在信息公开等方面存在缺陷，只有加以改正，公众才能有效参与政策实施等[14]。要将公众参与的范围扩大并进行分类管理，落实信息公开与公民参与的便利化等。总之，要让公众参与成为黄河中游生态保护和高质量发展的重要驱动力。

3.5 促进生态、经济、文化协同发展

黄河流域有历史悠久且丰富的文化，是我国早期文明的主要诞生地。在开辟黄河中游地区生态保护和高质量发展新格局中要彰显黄河文化魅力、突出黄河文化的地位和作用：一是要加强物质文化遗产保护、传承非物质文化遗产，延续历史文脉。二是要深入挖掘黄河文化的时代价值。发展区域文化产业、打造文化企业品牌、實施文化建设工程等;同时，要推动文化弘扬和生态旅游开发深度融合，以文化促进旅游产业发展。三是打造新型文化产品。打造“互联网+文化遗产”“智能+文化遗产”的融合型文化产品，建设文化剧场、文化商场等多种体验式消费场所。

3.6 加快城市群建设

当前，中心城市及城市群是推动区域高质量发展的增长极，黄河中游地区包含以郑州、西安和太原为中心的中原城市群、关中平原城市群和太原城市群。中原城市群是制造业和现代服务业基地，关中平原城市群是引领西部高质量发展的增长极，太原城市群是我国重要的能源、原材料和煤化工基地。这几大城市群具有人口优势、能源资源优势、工业发展优势以及空间优势，随着当前国内大循环的展开，要做好承接部分产业向内陆地区转移的准备，积极建立内陆型核心城市群。要利用好丝绸之路经济带建设和黄河流域生态保护和高质量发展的政策红利叠加效应，推动这些城市群以新经济和现代产业为载体实现高质量发展。

4 黄河中游地区生态保护和高质量发展新格局的实现路径与政策

黄河中游地区生态保护和高质量发展的目的是在兼顾生态保护的同时，实现经济社会可持续发展，并解决发展不平衡、不充分的问题。该地区生态脆弱，在选择高质量发展的方向与道路时，应结合自身基本状态和限制条件制定发展路径与政策。

（1）做好顶层设计。将黄河中游地区作为一个有机整体，建立生态保护和高质量发展的长效机制，促进生态良性恢复，构建黄河中游人与自然和谐共生的良性机制。在经济建设中要立足区域一体化发展，强化基础设施建设，推动现代服务业发展，同时要实现资源要素的优势互补，建立科学合理的产业分工体系。

（2）完善生态保护治理机制。加强水土保持生态工程建设，持续推进退耕还林还草、旱作梯田、淤地坝生态工程建设等。同时，要因地制宜、分类施策、尊重规律，结合不同区域的特点采取差别化的生态恢复措施：在黄土高原核心区域要以保护土壤、增加植被覆盖、拦沙减沙等为主要任务，以植树造林、退耕还林还草，以及旱作梯田、淤地坝生态工程建设等为重点，提高生态环境承载能力，减少入黄泥沙;在关中平原以及中原地区，以城市群建设和生态恢复等为基础，增强现代产业生产能力等。同时，要着眼于减少水旱灾害，完善防灾减灾机制，增强应对灾害能力，保障黄河长久安澜。

（3）创新管理体制。推动中央统筹、省（区）负总责、市县落实的工作机制，通过流域管理部门和区域行政部门的协作管理努力建设幸福河。一是要建立党政负责、公众参与的工作机制，落实各省（区）和有关部门主体责任，建立新型治理及考核机制。二是要充分发挥河长制、湖长制的统筹协调作用，明确治水职责，整合流域资源，在综合治理的过程中形成强大工作合力，消除“九龙治水”乱象。

（4）在开放合作中构建国内国际双循环相互促进的新发展格局。开放合作是实现黄河中游地区高质量发展的内在要求，是促进黄河中游地区高质量发展的重要途径，是破解发展进程中难题的动力。首先，要积极参与共建丝绸之路经济带。如陕西是丝绸之路经济带建设中的重要省份，要以丝绸之路经济带建设为契机，拓宽对外开放的道路。其次，将“走出去”和“引进来”相结合。让黄河中游地区的资源优势和市场规模优势成为高质量发展过程中的主要优势。一方面在与世界的交流互鉴中展示黄河魅力、弘扬黄河文化，打造文化产品，实现产业转移，提高市场开放度;另一方面加强与其他国家和地区的合作交流，大力引进高新产业、技术、资金、人才以及先进的管理经验等，让合作共赢成为黄河中游地区高质量发展的动力。另外，应重视内陆型自由贸易试验区的作用。陕西自由贸易试验区和河南自由贸易试验区是我国内陆对外开放发展的标志性成果，在高质量发展进程中要强化自贸区先行先试、扩大开放的重要作用，优化属地经济结构，构建与其他国家和地区合作发展的新平台，培育黄河中游地区新的竞争优势。

（5）深化市场化改革。首先，要充分发挥政府引导资金投向的积极作用。其次，要实现水资源的节约集约利用，加快动态水权管理、水资源利用的市场化改革，在水资源利用中坚持“有多少汤泡多少馍”的思想，把水资源作为黄河中游地区高质量发展进程中最大的刚性约束，以节水定额标准体系为基础，建立反映水资源供求与供水成本的动态水价调整机制。再次，支持企业对黄河中游地区进行保护性开发，建立生态-经济融合的新发展模式，鼓励地方政府适当将流域开发经营的权力下放给企业，企业在进行生态保护的同时发展生态旅游等特色项目，更好地实现生态效益和经济效益的结合，从而建立生态-经济融合的长效发展机制。最后，在黄河中游地区创新发展的过程中，推动流域管理体制市场化改革，开拓符合中国特色社会主义市场经济规律的体制创新道路，通过制度红利促进发展，进而推动黄河中游地区生态保护和高质量发展。在体制改革中，需要黄河中游各省（区）坚持深化市场化改革方向，加快推动资源的自由流动以提高资源配置效率，同时要转变政府职能，通过简政放权营造良好的营商环境。

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