陈冬怡 陈惠珊 陈少婷 谭晓蓉

摘 要：近年来，我国扎实推进乡村振兴工作，对农业农村和农民扶持的涉农资金支出不断增加，以精准扶贫实现全面脱贫，进入巩固脱贫成果的防返贫阶段，由于各种体制、机制的不健全，涉农资金的效益暂未达到预计的效果。为此，财政部门提出了统筹涉农资金的政策，不断优化涉农资金的使用方向和结构。本文以广东省佛山市禅城区为例，分析禅城区涉农资金的使用状况，针对涉农资金的分配及项目落实情况所存在的问题，提出构建多元资金投入格局、健全资金管理体制、严格监督问责及集中资金分配等建议，助力巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。

关键词：涉农资金;统筹整合;乡村振兴;财政

一、引言

（一）研究背景

农业发展问题一直是我国政策的焦点之一，“三农”工作一直都是中央大力支持的重点对象。近几年来，党的十九大报告提出了乡村振兴战略，在2018年中央一号文件中发布了关于实施乡村振兴战略的意见，全面谋划新时代乡村振兴的目标“确定了到2020年，乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成”的政策目标，实施乡村振兴战略，是在党的十九大做出的重大决策。地方各级政府的涉农资金支出在逐年增加，相关的政策不断根据实际情况完善及落实，但是对资金使用的效益仍然不是很理想。2021年是巩固脱贫攻坚成果与全面推进乡村振兴的开局之年，本文针对我国财政涉农资金支出管理中现有的问题进行探究，并提出相应对策，助力脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接。

（二）研究意义

当前，我国“三农”工作重心已经从脱贫攻坚历史性地转移到全面推进乡村振兴，该过程需要通过解决“如何赚钱”、“如何花钱”和“如何管钱”这三方面的问题，进而实现乡村振兴。直到现今，“三农”一直是社会的焦点，例如关于资金的来源以及资金的使用公开透明度。党中央出台关于统筹整合涉农资金的使用政策具有重大的意义，就现在状况而言，能够对进一步财政涉农资金的使用进一步优化，使其用在对的地方，对使用的方向、结构使用效率等都能产生重大深远影响。希望开展此次研究，分析涉农资金工作中的存在的问题可以改变原来在财政上扶贫涉农资金上的做法，进一步提高精准扶贫的效率，充分发挥涉农资金方面的制度保障。

（三）国内外研究现状

1.国外研究现状

国外对于财政涉农资金的研究的相关理论相对丰富，很多发达国家以及发展中国家都非常重视财政支出对农业上发展，但是由于世界各国之间的社会的自然历史条件，经济发展水平以及政治体制之间的都存在的差异，而且各国政府间的利益着重点不同，所以各国政府在财政上对农业发展工作制定政策和资金投放上都各有不同。

欧盟开展统筹整合资金工作方面在于财政支持的分工和一体化的整合，欧盟中央财政收入主要用于农业的发展，根据其各成员国的经济社会发展情况，合理分配涉农资金结构，发展欧盟中各成员国的农业经济，这着重体现了欧盟共同农业财政政策资金政策优越性，让有限的资源集中在一起发展农业。

美国在财政支农资金整合方面，根据本国法律政策，采用大农业部制的管理方式，同时利用政策性公司来进行具体操作，有效的提高对农业活动的管理效益。根据形势，为适应农业的发展，不断的对财政支农资金统筹及整合方案和制度进行调整和优化，并且加强对支农资金支出的监督和管理。

日本在整合支农资金时，把农业立法和规划发展制度作为了重点的工作对象。通过制定严谨的制度，有效的促进相关部门的协调，使其分工明确，并形成了综合性较强的监督体系;通过发布相关的法律法规来推进农业的发展;通过给予产业及个人一定的税收优惠，吸引了社会资本对农业的投入。

2.国内研究现状

“三农”工作一直是中央大力支持的重点工作，在过去的十几年里，各地区有关部门一直在积极贯彻落实中央在“三农”工作上的决策部署，并持续加大投入力度在涉农资金上。但总体来看，由于我国制度及机制等其他因素的制约，在涉农资金的管理过程中诸多问题，例如：条块分割、交叉重复、上下权责不匹配等，在一定程度上影响了涉农资金使用效率和效果。

（四）研究内容

为有针对性地研究禅城区的财政涉农资金的统筹整合情况，本文通过多方面搜集相关文献以及国家和地方的相关政策，同时对禅城区2018至2021年公示的资金使用情况数据进行整合，并提取其中有用数据进行对比分析，深入探索禅城区涉农资金来源、分配概况和项目落实及实施情况，并分析在不断完善的政策下，涉农资金统筹整合范围、流程及监督机制能否更进一步完善，针对所存在的问题，进行建言献策，旨在进一步提高涉农资金的使用效率与透明度，助力全面推进乡村振兴。

二、禅城区涉农资金统筹整合实施概况

推进涉农资金统筹整合，是我国党中央、国务院部署实施的重大改革任务，是全面深化农村改革和财税体制改革的重要内容，是广东省“三农”优先发展、乡村振兴的重要保障。广东省坚持科学统筹、精准发力，大力推动涉农资金统筹整合改革，在省、市、县等多个层级有力地创新了涉农资金管理体制机制，提升了涉农资金管理使用成效，为中央研究探索建立涉农资金统筹整合长效机制积累了丰富经验。广东省从2018年以来开始实施涉农资金整合改革，并逐步完善涉农资金的管理机制，大大提高了涉农资金的使用成效。

（一）涉农资金统筹整合范围及流程

为深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，落实广东省所下达的涉农资金统筹任务，佛山市禅城区政府在根据上级要求将涉农资金分為约束性任务和指导性任务。在进行约束性任务时，严格按照上级要求按期完成任务，其中，涉农资金主要包括农业产业发展、农村人居环境整治、精准扶贫精准脱贫、生态林业建设、动植物疫病防控和屠宰管理建设、农业农村基础设施建设、“四好农村路”建设和农业对外合作建设等方面。

其次，为了更加明确申报流程及更好地统筹整合涉农资金，广东省范围内以以下流程规范涉农资金的统筹整合及使用：第一步是区财政局（区涉农资金统筹整合领导小组办公室）收到市财政局下达我区的涉农资金文件后发送至相关区级业务主管部门;第二步是区级业务主管部门收到区财政部门的文件后，结合区实际情况，拟订部门资金分配方案，并发函报送相应的牵头部门;第三步是区级牵头部门将相关部门提交的资金分配方案汇总，审核无误后发函报送至区财政局;第四步是区财政局汇总审核六大类资金分配方案，形成总体资金分配方案，并报告区涉农资金统筹整合领导小组审批后下达至项目实施业务主管部门;第五步是区涉农办根据上级下达涉农资金，统筹区本级财力制定年度涉农资金统筹整合方案报领导小组审批后报市涉农办备案。

（二）禅城区涉农资金来源及分配概况

禪城区政府积极响应国家的号召，定期根据实情，预先拟定资金分配方案，为来年的涉农资金统筹整合做好铺垫工作。

据资料显示在2019年禅城区的涉农资金来源及分配情况如下，广东省、市下达到禅城区的涉农转移支付资金共约247.81万元，其中包含了约束性资金214.61万元，指导性资金43.20万元。涉农转移支付资金分别用于奖励2018年认定的农业重点项目补助金额约30.00万元;用于动植物疫病防控和屠宰管理项目约55.20万元;用于2019年南庄镇高标准农田建设项目与基本农田保护任务补助金额共约159.61万元;用于水产品质量防控体系建设完善补助金额约3.00万元;其次，在创建“粤字号”农业知名品牌与交流对外的交流与合作中补助金额约10.00万元。

在2020年中市下达禅城区涉农资金共计1443.61万元，为尽快实现乡村振兴战略，提高农民生活水平，让农产品走出农村，农业产业发展类补助资金约118.40万元，农村人居环境整治类1325.21万元。其中用于农产品质量安全补助资金约35.98万元;用于农村合作经济项目补助资金约30.00万元;用于其他农业农村支出中的补助金额为49.42万元;此外，在农村基本设施建设上支出补助资金约1325.21万元。

（三）项目落实及实施情况

根据市级所下发的实施方案，禅城区政府各部门与项目实施单位的配合下，涉农资金整合项目被有序的推进着。涉农资金的统筹推动了两地农业企业建立产销对接关系，使禅城区的农业产业对外合作加深、农产品对外的销售渠道也逐渐拓宽，落实了习近平总书记扶贫开发战略思想，增强佛山农业产业合作，离实现精准脱贫更近一步。对动植物疫病防控和屠宰管理方面予与补助，有效的提高了牲畜养殖户的积极性，提高了对病害牲畜的处理率，有效的保障上市牲畜产品的质量安全，更好的保护了消费者利益。对于农村人居环境整治方面的补助，有效的改善了禅城区居民的生活环境，并推动了该地区的经济发展。

自2018年实施涉农资金改革以来，广东省各政府在管理上从“自上而下”下达资金的模式转变为预算编制整合资金，有效的提升了各区的资金统筹能力;禅城区政府在改革实施以来，积极落实涉农资金的统筹整合，有力的支持了广东省的乡村振兴，并携手其他县区使得广东省在这三年中的涉农资金统筹改革取得明显成效。

三、乡村振兴背景下涉农资金统筹整合存在的问题

从当前禅城区涉农财政资金的管理情况可知，当前涉农资金管理及使用存在的问题主要体现以下几个方面：

（一）地方财政支农支出比例高，资金使用透明度有待提高

在进行收集数据分析时发现，项目进度以及资金使用情况的透明度不够，各类公示文件显示的数据多为初期的计划实施，中期及后期的数据相对较少，且不同文件的项目数据对比较形成一定的吻合度进行比较，且没有较为具体的数据以及进度公示，很难真正起到大众监督作用，关于各个项目的进度以及资金使用情况的透明度仍有较大的可提升空间。

财政支农资金的来源渠道有国家预算资金与地方预算外资金。基于中央财政负责调节地区差异，地方各自进行实际行动的原则下，地方财政支农支出相对中央财政支农支出高，在资金划分上存在不合理的分配情况，进而导致财政支农规模产生较大差异。根据《2020年省级涉农资金统筹整合项目实施计划》中关于广东省佛山市禅城区的资金投入，省级资金404.00万元;市级资金1009.43万元;区镇投入资金2049.02万元;根据《2020年市级涉农资金项目任务完成情况、资金使用情况及存在问题等有关情况公示》显示，市级补助金额1443.61万元，超过四成的市级计划资金。

（二）相关部门间协调能力薄弱

涉农资金的统筹与整合是系统性工作，当前禅城区的涉农资金由财政部统筹拨款监督，农业农村局、交通运输局、自然资源局等进行专款专用，但是部门间难以灵活使用资金，容易导致资金不足或者过剩的情况，在资金层层转移的过程中，层次过多、重复使用，会造成资金分散，因此对支农效果产生一定的影响。此外，由于资金下拨后，财政部难以达到全面监督的效果，审计部门的监督具有事后性，无法事前和事中控制，审计周期较长长、效率有待提高，资金使用风险在一定程度上难以避免。

（三）约束性任务尚需进一步调整

针对三农发展过程中的国计民生和重大规划等农业生产任务，可以纳入约束性任务，剩下的农业任务就是指导性任务。依当前项目比重看，约束性任务存在比重较高的问题。禅城区的约束性任务所使用资金量较大，已明确到项目和主管部门，只是划入统筹整合的范围。根据《2020年省级涉农资金统筹整合项目实施计划》中可知“四好农村路”的使用资金2537.20万元，约占禅城区项目实施计划总资金的73.28%，因此，含有比重大的约束性任务，资金难以实施整合，只可对其进行统筹，非约束性资金统筹安排使用的范围将缩减或资金分散及量少，难以达到预期的效果。另外，当前区（县）的财力状况相对薄弱，约束性任务比重大，不能真正做到集中力量办大事，且广大人民群众获益效果难以在短时间内较快提高，对于乡村振兴之路行走也较为艰难。

（四）项目进展需要加快

从近几年公示项目进展情况来看，项目进度几乎显示为年初开始，年末之日验收时完成，难以发现有真正做到事前有审核，事中有监督，事后有评价。相关部门对于财政涉农资金使用的监督主要是在于资金使用是否合规合法，其次，2020年数据显示几乎各项目拨款金额使用得恰好一致，相关部门可能对资金使用效益审查较少，考核标准有待完善，绩效管理应该进行日常监督，将监督与评价贯穿项目的全过程，进一步提升缓慢项目的进展和资金的有效使用。

四、财政涉农资金统筹整合的建议与对策

（一）构建多元资金投入格局，助力乡村振兴

一方面，坚持政府投入资金的主导，通过界定各级政府事权、财权在农业投入上的关系，建立与分税制财政体制相适应的新管理体制;另一方面，从中央到地方，充分、合理地利用政府财政支农资金，不断加强各级政府投资力度，持续增加政府投资总量，切实保障政府资金投入，落实资金投入方向，让资金“流入最后一公里”。进而将格局形成多元投入的形式，即社会积极参与、金融重点倾斜、财政有限保障等。

其次，将中央下拨的涉农资金、社会资本与金融更大程度地流向农村。通过市场力量，引进符合要求的农业生产组织和金融机构，创新融资渠道和融资手段，加大资本市场的直接融资功能， 以拓宽农业项目资金的来源和农业投资的渠道;注入社会资本，鼓励社会资本投入重点产业和领域，盘活农村集体资源;及时为广大人民群众提供项目进度、资金使用情况等信息，将工作更大程度透明化，在农业投资形成良性循环。

（二）健全资金管理体制，严格监督问责

为了尽快解决项目进度缓慢、资金使用透明度不够的局面，必须加强涉农资金的监督工作，健全资金管理体制，强化各级财政与各类项目的负责部门对衔接资金的监督，各级政府以及相关部门需严格按照涉农资金管理体制的要求进行统筹整合及监督，厘清责任，严格监督问责，保证资金有效使用。

由领导小组同意领导，市委农工办全面牵头负责组织与协调、相关政策与制度的研究和管理考核等工作;财政部门负责涉农资金的统筹整合，相关项目的评审等工作;审计部门负责对项目进行监督、方案编制等工作。对项目进行日常监督，定期调研，加快项目进度。对挪用、骗取、冒领涉农资金等行為进行严肃问责。针对实际情况进行修改完善涉农资金管理规定，对存在的障碍进行清理，保证监督与落实好每一步，使项目和资金使用与实际相符，保证涉农资金使用达到最大有效化，保证项目进度，进而保障乡村振兴的实施。

（三）优化涉农资金使用效率与结构，集中资金分配

当前存在涉农资金分配紧张的局面，并伴随着涉农资金投入规模不断加大，为了确保涉农资金统筹整合达到实际效果，需将资金进行集中分配，优先办好重难点项目，其次在重难点项目中优先考虑其设置，并优化涉农资金使用效率与结构。

为了涉农资金能够做到精准化支配，需要相关部分发挥调节作用，在合法合规情况下，灵活使用资金，并对使用中的资金进行跟踪管理，优化资金效率。其次，可成立相关的涉农资金金融机构，对政府、相关部门以及广大人民群众负责，确保涉农资金的使用效率，做到相关部门与人民群众共同监督，避免资金浪费，合理调动资金使用方向;由相关的涉农资金金融机构承担风险，在一定程度上优化资金的投入方式，同时扩大涉农资金的可使用方向。另外，在加大支农力度的同时，遵循“在发展中保护，在保护中发展”的原则，实现资金有效利用，增强其使用的科学性。

五、结语

进一步推进涉农资金统筹整合是我国十九大党中央的重要改革举措，禅城区根据实情不断完善相关政策，并按规定将整合资金用于农业产业发展、畜牧业发展和生态环境整治等，调整约束性资金支出比例，增加涉农资金分配透明度，坚持努力做这一系列工作。本文针对禅城区涉农资金存在的问题建言献策，希望能够进一步提高涉农资金使用效率，助力其巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。

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