罗必良 张露

关键词城市化 疫情风险 风险规避 农村城镇化

一、城市化、全球化与经济增长

《中國统计年鉴》的数据显示，以1995年为拐点，乡村人口出现下降趋势。1949—1995年，乡村人口的年均增长率为1.26%，而1995—2019年乡村人口以年均1.83%的速度下降。与之对应的是，城市人口表现出持续的增长态势，1949—2019年城镇人口的年均增长率为3.92%。其中，1978年的城市化率约为17.8%，1995年提高到29.04%，2019年则达到60.6%;1978—1995年平均每年提高0.66个百分点;1995—2019年则年均上升1.32个百分点。中国不仅历史性地结束了数千年以农业为主的传统社会，而且快速步入到城市导向的发展轨道。

工业化与城市化是所有发达国家都经历过的标志性历程。按照经济学家钱纳里的工业化阶段理论，一个国家或地区的经济增长通常表达为工业化进程，而工业化与城市化具有相互关联性。所以，经济增长不仅表现为工业化的高级化，而且还表现为城市化水平的不断提升。① 城市地理学家纳瑟姆则基于发达国家的发展经验提出了“诺瑟姆曲线”。他把一个国家和地区的城市化过程描述为一条被拉长的S型曲线，并由此将其划分为三个基本的阶段性进程。在初始阶段，城市化水平达到10%就表明城市化进程开始启动，但却发展缓慢，区域依然处于传统农业社会状态;在成熟阶段，即城市化水平超过70%以后，经济体进入工业化高级阶段或后工业化时代，城市化对经济增长的推动力将会明显减弱。最为重要的是第二个阶段即加速发展阶段，一旦城市化水平越过30%的门槛，农村人口将迅速且大量进入城市，工业化进程加快，经济增长进入快速扩张时期。①

城市化最突出的特征是农业人口转化为非农业人口尤其是城市人口的过程。其伴生现象一方面表现为人口向城市的集聚，另一方面表现为由第一产业向第二、第三产业的职业转换。从要素流动来说，职业转换与地域上的集中能够有效促进经济增长。人口流动的内生根源在于城乡工资率的差异，城市的高工资能够不断吸引收益率相对较低的农业剩余劳动力，从而形成要素流动的动力源。索洛的新古典增长模型表明，经济增长取决于资本和劳动力的有机结合，并且跟技术水平成正比。由此，剩余的劳动力会吸引资本并与之相结合而创造经济增长。②问题是，农业与农村中业已存在的剩余劳动力为什么没有能够吸引追求高收益的资本进入呢？或者说，如果资本与劳动力结合可以促进经济增长，为什么资本没有流向劳动力资源更加丰富且成本更低的欠发达区域？这一质疑被称为“卢卡斯悖论”。卢卡斯基于对美国与印度的研究发现，1988年印度的资本边际报酬率是美国的58倍，如此大的报酬差异却没有导致美国的资本流向印度，从而揭示了制度环境、经济结构、金融体系与人力资本在要素流动及经济增长中的作用。③ 从城乡关系来说，经济增长的根本原因则在于城市经济所具有的规模经济与分工网络。经济规模所决定的市场容量会诱导分工的深化，而分工的深化不仅有助于就业空间的拓展，会诱导技术进步，而且还会带来资本的集聚与投资的报酬递增。

正是因为城市所蕴含的集聚效应、规模经济与分工效应，所以一个基本的共识是，推动一国的经济增长，必须在工业化的同时推进城市化。其中，发展大城市尤其受到众多发展中国家的重视。王小鲁基于中国城市化发展进程的阶段性分析与经验教训的总结，认为中国的大城市尤其是100万人口以上的城市不是太多，而是太少。他主张中国应该改变限制大城市而重点鼓励小城镇发展的政策，优化城市规模，由此改善资源配置效率，加速经济增长。④ 陆铭等人也主张，中国经济的发展不应牺牲大城市的集聚和扩散效应，城市体系的调整应该向大城市尤其是东部大城市进一步集聚。⑤ 不仅如此，城市化还被视为改善国民福利的重要方式。段巍等人基于2000—2017年中国271个地级市数据的研究表明，城市化的福利效应在此期间使中国城镇居民的福利水平增长了370.92%。⑥

经济全球化更是凸显了城市在跨国经济网络中的重要性。从世界经济体系层面来说，经济全球化在本质上将全球视为统一的市场，突破疆域界限而在全球范围内实现资源优化配置。从空间区域角度而言，经济全球化则意味着一个国家的经济发展将超越国界，与国际经济的联系尤其是国际分工不断扩展和深化，进而达到相互融合而形成分工网络经济。其中，城市因其中枢地位、影响力与连接性而在全球化进程中扮演着支撑性作用。那些在全球经济网络具有节点性质的城市甚至被称为“全球城市”。⑦ 全球化背景下的国际分工、经济结构转型尤其是经济重心向以金融业等为代表的高端服务业转移，赋予了作为服务创新核心载体的大规模城市以全新重要性。

可以认为，无论是工业化的发展历程，还是全球化的已有进展，都充分证明了城市在要素聚集、信息流动、产业转型与分工深化等多方面的引领性作用。以集聚性、规模性、连通性为表征的城市化，成为所有国家与地区谋求经济增长与国民福利的战略性选择。

二、新的挑战：疫情风险、阻隔效应与城市脆弱性

已有研究强调，收入增长、城市化和全球化作为三个相互关联的世界趋势，可能正在加剧新出现的人畜共患病风险。收入增长会使得发展中国家动物蛋白的消耗量增加，进而增加人畜共患病的可能性;城市化意味着人们更加集中和联系更加紧密，从而加快了新感染传播的速度;全球化通过贸易和旅行的增长促进了病原体在各国之间的传播。从黑死病、禽流感到SARS，尤其是COVID-19等新兴传染病的频繁爆发，均表明由城市集聚而相互连接的人类社会，正面临着前所未有的新威胁与新挑战。①

1.从环境问题到病毒传播

尽管中国的城市化取得了卓越的成就，但关于中国到底应该选择什么样的城市化道路却并没有因为城市化的快速推进而达成共识。应该说，是优先发展大城市还是中小城镇，一直是存在着众多的争议。单从要素的流动性、聚集的规模性与分工网络的连通性来说，大城市往往更能够满足新古典意义上的经济增长所需要的条件。经验事实也证明，现代经济增长总是与城市化的快速推进相伴随，大城市的崛起常常被视为成功的经济增长的标志性事件。经济增长在大多数经济学家的头脑里被视为人类进步的同义词，城市导向的经济模式因带来了显著的经济增长而一直备受赞誉。

虽然以交通堵塞、环境污染、居住拥挤、节奏紧张等为代表的城市病已经受到人们的广泛关注，但由于追求经济增长与经济福利被赋予人类选择的最高优先级，城市化的负面效应在政策实施层面长期被忽视。大量的研究已经对此提出了挑战。如前所述，尽管2000—2017年中国城市化的福利效应有了显著改善，但福利水平的改善却明显低于经济收入的增长，显示出城市病引发的福利损失已经发生。同样令人瞩目的还有城市发展引发的资源过度消耗和环境污染问题，例如能源的过度消耗和污染物排放增加。邵帅等的分析显示，城市化水平与雾霾污染的严重程度呈现显著的正向单调线性关系，即城市化水平越高，雾霾污染越严重。② 大量的事实表明，人类在享受城市化成果的同时也正面临着日益恶化的生态环境问题。

或许传染病的爆发才真正对城市导向的经济模式构成了最为急迫的底线挑战。被世界卫生组织定义为全球大流行病的新型冠状病毒肺炎（COVID-19）的广泛蔓延，正在深化人们对“城市脆弱”概念的理解。截至2021年1月31日，全球已经确诊超过1.02亿例，死亡破222万例。③ 更为糟糕的是，权威期刊SCIEBCE发文对大流行后的COVID-19病毒传播进行预测，认为后续暴发强度在不同季节虽有差异，但依然可能在任何时期扩散，悲观情形是抗体的免疫力只可维持40周，疫情每年均会爆发并将迫使人类习以为常。④

如果将自然灾害比作爆米花式的局部炸裂，那么传染病就可视为多米诺式的放大扩散。即使在人类流动和交往范围极其有限的中世纪，一场黑死病也依然杀死了超过40%的欧洲人口，并夺去了中国和印度约2500万人的性命。⑤ 在今天越发“平坦”的“地球村”，人口流动更加密集，传染病的传播更为迅猛，通常在几周甚至几天之内就可以跨越疆域到达不同的大陆。“一片树叶”确有可能摇动世界。2015年爆发的埃博拉病毒，仅仅一周时间便由塞拉利昂扩散到了欧洲和北美的城市。2019年美国爆发的流感，在数月中感染了2600万人，导致至少14万人死亡。⑥ 最近100年来，人类已经遭遇了若干次全球性瘟疫，尽管人们对病毒的了解逐渐加深，但仍然无法阻止和战胜它。据统计，自20世纪70年代开始，全球每年死亡人口中有25%死于传染病，在非洲这一比例更是高达60%。⑦

2.传染病风险与城市脆弱性

传染病能否蔓延取决于两个关键性因素，即传播速度与传播范围。两类理论或许有助于增进我们对疫病传播性质的理解：一是社会学中的“六度分离”理论，认为任何两个陌生人要建立某种联系，只需要跨越六度分离即可，也就是说，最多通过五个人你就能够认识任何一个陌生人，从而揭示了现代社会网络的连通性特征;①二是病毒传染的“门槛效应”理论，即必须达到一定的人口密集规模，疫病才会蔓延。已有研究表明，麻疹通常在不少于50万人规模的稠密人群中才会暴发。② 显然，快速推进的人口城市化以及遍布全球的百万千万级人口的大城市，不仅大大压缩了人际的分离程度，而且轻松跨越了门槛约束，高密度的人口聚集为传染病泛滥提供了天然温床。连通性与聚集性使病毒的传染力呈现出多米诺式的放大效应，病毒可以在极短时间内跨越广泛的疆域而传播到世界的任何角落。虽然COVID-19病死率低于SARS，但其表现出更强的易感性、更快的传播速度和更广的传播范围，这让我们不能不对城市化的人口高密度聚集与全球化的连通性进行重新审视。

病毒之所以令人谈之色变，至少缘于几个方面的原因：第一，人类一直没有找到有效杀死病毒的药物;第二，病毒的进化与变异加大了人类在流行病学上的“无知性”;第三，高传播性和高致病性所造成的生命威胁;第四，由全球化、城市化及便利的交通所带来的人口集聚性与流动性，大大加剧了传染病在空间和时间尺度上的蔓延。

显然，城市化是一把双刃剑。一方面，它压缩了时空距离，强化了人际网络的连通性，降低了经济社会运行的交易成本，并通过聚集效应与规模经济普遍改善了社会总福利。另一方面，随着人口密度与连通性的不断提高，疫病传染将比以往任何时候都更具扩散性与规模性。对塞拉利昂所爆发的一次埃博拉病的研究表明，有超过一半的病例可能是由其中仅占3%的感染者所传播的。③ 人们通常担心传染性疫病在农村的蔓延，但事实证明，疫病的大爆发往往是在人口集中、连通性强的城市。对黄河中游地区近2000年所发生的140多次瘟疫的分析表明，人口集中的城市是瘟疫的高发区。④ 在欧洲，鼠疫造成的死亡率与城市规模紧密关联。对1720—1722年法国鼠疫数据的分析表明，在1万人以上的城市中，发病率为60%，死亡率为47%;在人口数小于1万人的城镇中，发病率和死亡率则分别下降为36%和27%。⑤ 不仅如此，城市规模还决定着疫情的持续时间。在中世纪的欧洲，一个城市爆发黑死病的持续时间大约在3个月以上，但城市人口每增加1万人，则疫情持续的时间将增加1.3个月。⑥ 一些城市的死亡率甚至高达70%，大大超过了25%的平均水平。⑦ 现代流行病学的研究表明，当人口密度增加，疫病基本传染系数（RO）必然指数型增加，城市将由此遭受更大的打击。近10年来，全球性重大疫情往往爆发于城市化进程最快的地区，就COVID-19疫情而言，全球约1500个的城市区域集中了世界上95%以上的病毒感染病例。⑧ 截至2020年6月15日，在COVID-19疫情中，中国最严峻的是千万级人口的城市武汉，确诊人数占中国确诊总人数的59.38%，死亡率为769%（武汉以外地区的死亡率为2.25%）;美国疫情最为严峻的则是国际大都市纽约，感染人数约占美国感染总人数的18.71%，死亡率為7.64%（纽约以外地区的死亡率为4.95%）。⑨ 城市中社交的网络性更密、交通的便捷性更优、人群的聚集性更高且人口的流动性更强，不仅给病毒的阻断带来挑战，也给病毒的危害带来放大效应。

必须承认，病毒及疫病风险将构成城镇化乃至人类的长期挑战：其一，城市间的社会经济交往限制可能长期存在，特别是针对高风险地区以及高风险对象（如农产品交易市场及其产品）;其二，交往活动的限制必然影响经济运行效率，或者迫于支付能力下降限制，或者出于风险防范需求增加，城市居民消费可能趋于保守;其三，高发的疫情严重考验原本就脆弱的城市医疗服务系统，而医疗系统的构建涉及医护人员的培养、基础设施的改进和制度流程的重塑，是一个长期的过程。病毒的易感性（感染病毒的概率）和严重性（遭受伤害的程度），不仅使城市面临着前所未有的挑战，人类也正面临着一个前所未有的不确定性未来。

3.阻隔效应及其冲击

（1）物理隔离与心理隔离。由于人类对病毒认知的有限，目前所能够采取的应对措施往往是以被动隔离的阻断策略为主。疫情的爆发以及由此引发的隔离或将成为常态。① 其中，有形层面的物理隔离与无形层面的心理隔离有着不同的社会经济效应。

一是物理隔离及其效应。旨在降低人口流动性与人群聚集度的物理隔离，主要采用公共场所流量控制以及聚集规模管制等。物理隔离所产生的影响在于：其一，农业和工业的生产进度迟滞，例如COVID-19疫情造成春耕延误，威胁农业安全，而其造成的复工时间延迟、生产资料短缺以及劳动力匮乏，使得制造企业成本骤增和生产效率陡降;同时，服务业的客流量锐减，直接导致实体服务组织大面积倒闭。其二，传统的劳动密集型农业生产模式与工业制造模式，可能加速转型为高度机械化、自动化与智能化的现代生产经营模式;而吸纳大量劳动力就业的高接触度服务，由于其供应链与服务传递过程包含组织和顾客间的大量物理性接触和互动，也可能加速转型为低接触度服务甚至是自助式服务。② 无论是产业经营绩效衰减，还是产业发展模式转型，均会造成劳动力需求的萎缩，特别是减少对农民工的需求而使其丧失就业机会。

二是心理隔离及其效应。心理隔离来源于两个方面。一方面是由物理隔离造成的社交频率降低而引致。根据社会网络理论，个体总是处于既定的社会网络关系结构之中，并与结构中的其他个体互动以形成关系纽带。也即个體并非是单一、孤立的存在，个体的心理体验和行为表现均受到网络环境影响。城市快节奏、高压力的环境已然使得其居民的心理普遍处于亚健康状态，疫情可能催生出更为严重的心理障碍，威胁个人乃至公共安全。另一方面则是由病毒携带信息的隐蔽性造成的心理距离增加而产生心理恐慌。例如COVID-19疫情中，存在大量的无症状感染者，加之试剂盒等检疫技术存在稳定性障碍，致使疫情下的社交恐惧心理膨胀，疫区人员和产品均遭到不同程度的排斥，地域歧视现象随之频繁显现。由于湖北是中国COVID-19疫情最为严重的区域，在疫情得到有效遏制之后，湖北籍外出务工人员乃至湖北籍游客，在全国多地均需隔离甚或被歧视，地域矛盾存在激化风险;湖北出产的各类商品，特别是食品，也被视为疫区产品而出现大面积滞销局面。③

（2）人口流动与就业冲击。高疫情风险及其隔离阻断策略造成明显的就业危机。改革开放以来，伴随服务业在国内生产总值中所占据的份额持续上升，其成为吸纳劳动力（特别是农村剩余劳动力）就业的中坚产业，就业人数占总就业人口比例从1978年的12.18%增至2018年的46.32%。④ 面对疫情风险，服务业的易损性首当其冲。首先，服务的生产过程与消费过程难以分离，消费者需要将自身或者所有物作为服务要素投入服务生产过程，这与疫情的隔离防控策略完全相悖。其次，服务的无形性以及易逝性特征，造成服务质量监督困难，即便是能够将服务由线下渠道转移至线上渠道的服务部门，其质量监督也面临高昂的交易成本障碍。再次，线上服务的排他性被削弱，核心服务要素的知识产权难以得到充分的维护，疫情引发的线上服务竞争激化，甚至可能加剧盗版、仿制等问题的严重性，从而引发服务组织核心竞争力弱化的风险。①

在服务业从业者中，农民工的易损性最强，应对能力也更低。从现状来看，高接触度服务部门（如餐饮业、旅游业、工程服务业、环境服务业和销售服务业等）是吸纳农民工就业的重要部门，因为其对从业者的知识和技能门槛要求相对较低，且疫情爆发前市场需求旺盛。然而，疫情引发的物理隔离致使高接触度服务受损最为严重。从趋势来看，无法准确预计爆发周期与时长的疫情，造成物理隔离的时间与空间均存在强不确定性，于是低接触度服务成为未来服务业发展的重要方向。可是，传统低接触度服务（如在线的教育服务、金融服务和健康服务等）对从业者的专业素养要求较高，而转型为低接触度服务的部门（如网络直播销售服务）对农民工的需求也极大缩减。对农民而言，务工收入已经成为其增加家庭收入的主要渠道。《中国统计年鉴》的数据表明，2013—2019年，农民人均可支配收入年均增长9.2%，来自农业经营收入的增长率仅为6.6%，而工资性收入的增长率则高达10.3%。这意味着，外出务工对于农户家庭来说具有不可替代的重要性。疫情引发的服务业发展颓势，造成严重的农民工就业危机。农业农村部根据全国农村固定观察点的调查表明，农民工在2020年春节后返岗时间延迟一个月以上的，达到3000万人;节后返岗的农民工比例，比上年同期减少19.1%。总体估计，中国约有80%的农民工受到疫情冲击，其中失业率增加了30%，工资水平下降了6% ～8%。②

三、城市化道路的选择基准：效率最大化抑或风险最小化

1.从效率导向到情境依赖

事实上，在全球性公共安全事件进入高频爆发期之前，关于城市化及其策略选择问题的争论由来已久。争论的焦点之一在于究竟应该着力发展新农村还是推进城市化。考虑到我国极为有限的人均资源禀赋条件，特别是高度紧张的人地矛盾，部分学者主张工业化与城市化是发展的必然出路;但另外一些学者则认为基数庞大的小农以及发展尚不完全的第二和第三产业并不足以支撑中国广泛的城市化，且城市化并无法显著促进农业的规模化发展及生产效率改进。③ 争论的焦点之二在于究竟应该如何推进城市化。一方面是规模之争，即究竟应该走小型、中型还是大型城市发展道路;另一方面是主体之争，即究竟应该是政府主导发展还是市场主导发展。④ 不过，上述争论锁定的目标函数依然是经济增长的效率改进。

目标模式与路径选择，必须考虑到情境依赖性。中国走怎样的城市化道路，必须充分考虑中国国情的特殊性。吴景超将世界各国划分为人多地少、人少地多，以及这两种情形下农业人口占比较高的四大类型。⑤ 由于各国的土地面积、人口规模和产业结构存在差异，其人口城乡分布与城镇化道路也明显不同，既有大集中小分散模式，如日本东京地区，也有大分散小集中模式，如德国有11个都市圈，但人口超百万的柏林、汉堡和慕尼黑三个城市合计人口只占德国总人口的7.5%。⑥ 国家统计局的数据显示，中国是世界上人口最多的国家，2019年末人口已高达14亿。从城乡结构来看，城镇人口（8.48亿）远高于乡村人口（5.52亿），且城镇居民年收入（4.24万元）也高于农村居民年收入（1.60万元），城乡发育不均衡问题显著。从产业结构来看，2019年第一、第二和第三产业增加值占国内生产总值的比重分别为7.1%、39.0%和53.9%，产业发展不均衡问题突出。人口众多、城乡发展和产业发展不平衡使得中国发展面临极大的特殊性，解决我国的发展问题难以照搬别国经验与实践，需要依托中国情境探索因地制宜的城市化发展道路。不仅如此，病毒大流行与隔离的常态化，意味着风险规避将成为考量城市化模式的重要情境。

2.新的选择基准：效率与风险的权衡

人口集聚与要素配置所决定的规模经济性，使得城市在获取经济增长与效率方面具有不容置疑的比较优势。但随之而来的各类风险所引发的社会安全问题也决定着城市扩展同样具有不容置疑的比较劣势。

第一，中国的经济增长在本质上是由地方政府主导的区际竞赛和“为增长而竞争”的模式。这一模式源于1994年分税制改革并导致地方政府进一步寻求两个方面的行为努力，即努力追求预算内财政收入和预算外与非预算资金收入的增加。前者刺激了以“工业园区”为标志的中国工业化的迅速推进，后者导致了以“城市经营”为特征的中国城市化的急剧扩张。由此，中国的城市化道路在相当程度上是一种以大城市为导向的城市化。① “城市偏好”的增长模式，不仅引发了城市等级结构体系的扭曲，如特大城市、大城市的发展速度大大超过了中小城市、小城镇的发展水平，特大城市、大城市的人口增量、人口净流入量都远高于中小城市，而且引发了交通拥堵、住房紧张、政府债务、环境恶化、通勤时间长等因城市化水平过快增长而出现的多重社会安全问题。

第二，如果说疫病风险引发的物理隔离损伤的是产业供应链与流动性就业，那么心理隔离损伤的则是城市乃至社会安定之根本。从个体心理角度来说，疫情一方面造成隔离期内城市居民的社交心理需求无法得到滿足，另一方面造成隔离期后的社交心理障碍。于是，焦虑症和抑郁症等心理健康问题呈高发趋势。世界卫生组织的调查显示，COVID-19疫情中心理压力增加的人群比例中国为35%，而美国则为45%。② 由此，沉溺酒精、毒品、烟草和在线游戏的人口比例激增，自杀率和犯罪率呈上升趋势。从社会心理角度来说，病毒的隐蔽性也导致了针对人和针对产品的地域歧视现象。例如中国COVID-19疫情爆发时，多国采取对华旅行限制政策和贸易限制政策。而随后各国也开始采取对其他国家的旅行限制和医疗物资的出口限制，其中不乏贸易伙伴国甚至是同盟国。联合国曾预警，由于COVID-19疫情引发的经济衰退，以及不断蔓延的粮食禁运，全球濒临近50年来最严重的粮食危机。③ 事实上，疫情正在深刻影响各国安全观、发展观、国际观、政治观，也将促使国际地缘政治格局发生重大调整。④

第三，2010年至2019年，按照常住人口统计的城镇化率（城镇人口占总人口比重表征）仍在不断上升，年均增长率约为2.18%;但外出农民工的增速却已明显放缓，年均增长率仅为1.43%。⑤ 这表现出中国农业转移人口的城镇化进程的复杂性。从微观层面来看，农村人口向城镇迁移的意愿并不强烈，并且有相当比例的农民工并不愿意在城镇落户。⑥ 在经济从高速增长转向常规增长、从数量增长转型高质量发展的背景下，农民工进城务工的机会和收入均呈缩减态势。那么，城市表现出的高疫病风险和长心理距离，是不是意味着即将迎来农民工的返乡潮，以谋求村庄范围内的自给自足？答案应该是否定的，三方面的原因可能阻碍农民工选择回乡务农：一是城市半融入状态阻碍，表现为相当比例的农民工已经在县城购房，或者子女已在县城入学，考虑房屋贷款压力和子女教育资源保障，短时期难以脱离城市;二是乡村务农收入阻碍，受到农村土地家庭承包均分制的影响，小农户的农地经营规模有限且细碎化问题严重，引致高生产成本，使得务农收入不具有吸引力;三是乡村生活环境阻碍，新生代农民工以及久居城市的农民工的生活习惯均已发生变化。⑦ 可见，农民工直接返乡就业尚不具备充分的可行性。

第四，城市化发展进程中引发的各类公平性问题也已然引发广泛关注与讨论。一是收入公平问题。2019年城镇居民人均可支配收入是农村居民人均可支配收入的2.64倍，①由此造成两类群体消费支付能力的显著不同。二是幸福感问题。研究发现，尽管乡城迁移提高了城镇移民的收入但却以幸福损失为代价。由期望水平调整所引致的收入对幸福感的边际效应降低，是城镇移民幸福损失的一个主要来源，而自评社会阶层、社会公平感、社交活动和休息放松等幸福感决定因素的绝对下降，是导致城镇移民幸福损失的另一重要原因。② 三是教育公平问题，无论是城乡居民的受教育机会，还是教育投入、办学条件、课程设置等均存在较大差距，农村地区的教育教学质量明显落后从而阻滞其家庭生计可持续的改善。四是健康公平问题，农业活动要求农户暴露于化学品的潜在健康威胁之中，且受限于基础设施条件，部分农村地区生活用水质量等也难以得到有效保障，加之较之于城市相对匮乏的医疗资源，无论是在疾病的防御层面还是在疾病的治疗层面，农村地区居民均表现出更高的脆弱性。③

由此，对于中国这样的人口大国来说，一个合理的城市化道路模式的选择基准，应该是谋求增长效率与风险规避的双重目标，达成效率与安全的均衡而寻求社会福利最大化（见图1）。

效率并非是城市发展的唯一目标函数，城市化发展可以兼顾效率与公平目标，而联通城乡的基础设施改进和就业机会创造是重要路径。④ 城市化的确有助于效率提升，但在全球性公共安全事件进入高频爆发期之后，城市所隐含的高社会成本和高安定风险，使其在疫情中具有极强的脆弱性。所以在经济效率之外，还需要将安全纳入城市发展的目标函数，即降低在面临疫病侵袭时城市居民的脆弱性。如图1所示，伴随城市规模的扩大和人口密度的增加，城市经济效率持续改进，而安全效率显著下降。以疫病传播风险为例，李武等的研究表明，道路密度、公交线网密度、CBD邻近度、建筑密度、人口密度等因素与社区CIVID-19传播风险显著正相关。⑤恰当兼顾经济效率与安全效率，有助于实现社会福利最大化。必须承认，病毒风险将构成长期挑战，任何一种传染病的爆发都可能给人类带来灾难性后果。考虑到城市在高疫病风险中的脆弱性和易损性，现在更有必要改变过去单纯地由经济效率思维所决定的大城市化模式，而选择适度规避风险、有利于应急治理的城镇化路径。适当放弃过密城市化所牺牲的经济效率代价，远不及疫病爆发所带来的伤亡、心理恐慌、财产损失以及秩序混乱所导致的社会成本。

四、推进农村城镇化：比较优势及其政策选择

1.农村城镇化的比较优势

大城市的扩展与小城镇及偏远地区的衰落，是众多国家城市化进程面临的两难困境。在我国也同样已经出现了大城市的城市病凸显而中小城镇发展动力不足的问题，既损伤了经济发展的有效性，也加剧了区域发展的不平衡性。⑥ 特别是在疫病常态化背景下，促进中小城市与农村城镇化，应该成为重要的阶段性策略选择。推进农村城镇化，有助于增强农业吸引力，促进乡村振兴，推进城乡融合。其中，县城及中心镇是县域经济发展的增长极。着力发展县城与县域经济、实现城乡融合发展，其优势表现为四个方面：

第一，提高农地利用效率，推进农业规模经营。较之于大城市，县城的准入门槛（如房价与生活成本）较低，是农村人口城镇化的核心目标地。同时，县城与田野乡村紧密相连，因而不仅可以避免远距离迁徙的社会文化风险，如语言距离形成的交易约束，而且能够在农忙时期兼顾务农与务工两类活动，从而有效降低农地被弃耕和抛荒的可能性，提高耕地资源的利用效率。更为重要的是，近距离转移的农户具有农业社会化服务质量监督的便捷性，所以更倾向于雇佣机械等农业服务，而服务均有土地经营规模门槛要求，所以会激励其开展土地流转或者连片经营，从而推动农地规模经营或者服务规模经营的发展。

第二，促进宅基地的整合，改善建设用地绩效。农民在城镇化转移后，其乡村的宅基地多处于低利用率甚至是完全闲置状态，“空心村”现象普遍存在，造成严重的土地资源浪费和乡村安全隐患。囿于城—乡之间的空间距离和交通条件等制约，长期的城镇化发展趋势未能生成充分的宅基地置换和整合动力。然而依托于县—乡之间地理位置邻近优势，以及本地投资的低交易成本和交易风险，县域经济的发展，特别是县城工业与非农产业的发展，可以扩大建设用地需求，从而加速宅基地的置换和整合。这不仅有利于改善农村建设用地的利用效率，而且也有利于农民获得财产性收入。

第三，吸引优质的劳动力，发挥其企业家能力。县域经济的发展能够创造出充分的就业岗位，吸纳农业剩余劳动力就近工作，避免优质劳动力资源的外流。对具有务工偏好的劳动力而言，在县城工作既可以获得更高的经济收入，享受城镇生活的便捷性与舒适感，而且可以兼顾家庭责任，如赡养父母和教育子女，因而具有较强的吸引力。县域发展在保障农民生计可持续、维护社会安定的同时，还可能激励具有企业家能力的主体发现县乡两级潜在的投资机会，继而有效组织各类资源促进农业服务业以及农村三次产业的融合发展，推动农业在产品或者要素供给功能之外，促进人文、生态和康养等多元价值的开发及其产业化，有利于农民获得功能性增收。

第四，应对疫情的高风险，构建稳固的防御力。相较于大城市，县城以及乡村的疫病传播风险、防控难度以及物资保障压力均相对较低。从疫病传播角度来看，由于县城及乡村人口规模相对较小、人口密度及其流动性相对较低，所以其易感性和严重性均显著低于城市。无论是SARS还是COVID-19，都表明县城及乡村地区的疫病风险更低。① 从疫情阻断角度来看，县城及乡村具有明显的熟人社会特征，并且基层管理者的居民管理幅度较低，从而极大地降低了疫情期间管控措施贯彻执行的难度，对疫情的阻断更为有效。从疫情期间物资保障角度来看，县城及乡村对本地农产品具有更强的偏好，同时有着邻近产地的天然优势，可以有效避免疫情引致的交通封闭对物资运输和配送造成的阻碍，从而降低交易费用与风险成本。

2.政策选择的条件与重点

（1）政策选择的条件

中国也是世界上农业人口最多的国家，农业人口转移与城镇率仍有大幅的提升空间。第一，2019年我国的户籍人口城镇化率为44.38%，大大低于60.6%的常住人口城镇化率。② 如何让农村外出务工人员融入城镇安居乐业，是我国城镇化道路模式选择不可忽视的重大问题。第二，如果按照改革开放以来年均1%的增长速度来看，中国城镇化水平大约会在2035年到达75%，因而还有庞大的农村人口需要向城镇转移。③ 这意味着农村城镇化大有可为。

农村城镇化的条件正逐步走向成熟，具体表现为三个方面的进步。其一，思想进步：从追求高速发展转向追求高质量发展。经济发展的总体思路已经发生重大转型，过去重视增长速度、忽视增长质量的粗放型经济发展模式逐步退出，取而代之的是重视结构协同、布局合理和稳步增长的高质量发展模式。而新时期农村的城镇化进程也必然顺应新的科学发展思路，兼顾经济与环境、效率与公平。其二，经济进步：兼业收入提升农户个体经济投资能力。个体经济的充分发展是城镇化的重要载体。过去由于务农收入极为有限，农户投资发展个体经济的能力明显不足。然而目前，农户普遍基于家庭代际分工发展兼业，青壮年劳动力的务工收入极大弥补了农户家庭收入不足的缺陷，繼而提升其投资发展个体经济的能力。其三，服务进步：专业化的农业服务主体改进务农效率。传统的疑虑在于农村的城镇化发展会造成大面积抛荒的局面，从而影响粮食安全和食品供给。伴随现代农业服务业的广泛发展，即便在不变更农地制度的前提下，通过农户的连片种植，也可以推进农业的机械化等现代化发展进程，提高农业经营的效率。

（2）政策选择的重点

应该对未来格局做出清醒的判断：一方面，新兴传染病的突发性、频发性与外部性，与城市的集聚性和连通性相契合，必然导致并加剧疫病传染的规模性与广泛性;另一方面，病毒的进化与变异性，传染病爆发的不确定性，尤其是病毒防控的艰巨性，必将令业已被贸易保护主义所逆转的全球化趋势进一步式微。疫病的常态化与全球化也必将超越经济全球化。由COVID-19疫情所凸显的“城市脆弱”，为我国城市化道路模式的选择提供了新的契机。这意味着，第一，必须改变过去以“投资—贸易—外需”为主线的增长导向型的外延发展方式，转向以“投资—民生—内需”为主线的安全导向型的内生发展模式;第二，必须发挥农村与小城镇的比较优势。推进农村城镇化，强化县城与中心镇的增长极作用，不仅有助于激发农村活力，而且能够强化其生态安全与社会安全的“稳定器”功能。政策实施的重点在于：

第一，科学布局，功能化发展。系统把握区域资源禀赋特征，考虑具有比较优势的资源及其分布，扬长避短地确立科学的县域发展目标定位与规划方案，形成特色鲜明的功能分区，包括特色工业园区和生产基地区域，劳动力休闲和生活区域等，以提高各类资源的利用效率，兼顾生态与经济可持续。

第二，三产融合，立体化发展。由于城市景区和热门旅游风景区可能引致高密度人流，县乡的疫病风险较低，且乡村旅游和休闲农业更可能避开人流高峰，成为疫情多发期城市居民放松身心的重要选择。鼓励农业种养—特色农产品加工—旅游服务的产业链条生成，纵深挖掘农业的多维价值功能，可提升农业附加价值，实现从业者增收。

第三，优化结构，自给化发展。考虑疫情高发期存在的贸易封锁及由此产生的食品供应风险，需要协调县乡两级农业资源，根据人体营养需求，改善农产品种养品种结构，确保疫情隔离期居民的饮食需求能够实现高度的本地化自给。同时，积极培育本地食品消费市场，倡导居民形成消费本地食品的偏好。

第四，人才保障，平台化发展。一方面，搭建良好的人才引进平台，吸引具有农业生产能力或者工商经营能力的人才从大城市返回县域及中心城镇，鼓励其创业并带动区域经济进步;另一方面，搭建良好的人才培育平台，注重发展职业教育，着力提升劳动力素质，并为基层工作设置良好的职业发展通道。

第五，服务升级，信息化发展。完善的公共服务制度和流程建立对县域及中心城镇发展至关重要。所以首先需要设计有吸引力的县城及中心城镇公共服务制度，运用高效的信息化手段，设置便捷的公共服务平台，协助县域和中心城镇居民实现户籍的迁移、教育资源的获取以及医疗资源的共享。

需要强调的是，以县城及中心城镇为导向的农村城镇化策略选择，并非是独立事件。在风险规避情境下强调县城与中心城镇的重要性，并非否认大中城市的引领性作用。为此，应该在鼓励城市的自由迁徙和开放就业与居住机会的同时，做强做优中小城镇。一方面，应该将城市群中的中小城镇融入都市圈经济体系，促进县域经济、区域经济与城市经济的协同发展;另一方面，依靠区域性中心城市的带动辐射作用，建立符合市场化机制的有机联系体系，从而促进小城镇的发育并释放其活力。