廉 洁

(丹东市水利勘测设计研究院，辽宁 丹东 118000)

水库工程的特殊性决定了非自愿水库移民的复杂性，较其他工程水库移民的配套政策、后期扶持、安置途径及其方式有所不同。近50 a来，为满足水利工程建设需求我国移民搬迁了1 200多万人，水利工程为促进城市化、工业化和国民经济发展提供了重要保障，对保护区域防洪安全、工农业供水等发挥着不可替代的作用。同时，水库移民安置作为一类社会、经济和政治问题越来越引起各级政府的重点关注[1-3]。实践表明，水库移民安置系包含移民生活重建与人口搬迁两个紧密相连且相互区别的社会过程，该过程受经济条件、扶持政策、自然环境、人口规模等多种因素的综合影响，存在较大的社会风险。因此，对移民安置风险的科学评价与准确识别，最大程度的降低贫困风险已成为水库移民安置的基本条件。本文以丹东市为例，全面识别和科学评价了其移民安置的社会风险[4,5]。

1 丹东市水库移民特征

丹东市地处长白山南麓、中朝边境南部，下辖2市、1县、5区，总面积1.52万 km2。该地区属温暖带亚湿润季风气候，气候环境因地貌形态差异存在明显变化，年降水量881.3～1 087.5 mm，暴雨主要集中于7月至8月，夏季降水约占全年的60%。丹东地区江河水系密布，主要有大洋河、鸭绿江和沿河水系，大江大河有大洋河、鸭绿江、叆河、浑江4条，长度超过2 km以上的河流有944条。据统计，该地区水资源丰富，降雨量较多，多年平均水资源总量84.88亿 m3，平均径流深81 mm，产水模数57.48万 m3/km2。丹东地区移民安置存在经济条件差、生产技能低、移民文化素质不高、土地资源匮乏、涉及区域广、安置进度不一、移民数量多、规模大、各地区经济条件差异大等特点。此外，丹东市水库移民还存在多宗教信仰以及少数民族众多的特征。境内居住有满、回、蒙古、锡伯等29个少数民族，其中水库移民牵涉到多个少数民族，多宗教信仰与多民族决定了丹东市特殊的移民安置问题。

2 水库移民安置社会风险识别

生活恢复重建和水库移民搬迁过程中，文化、政策、人口及环境等因素相互作用，从而使得移民的生活及其社会生产可能存在相应的风险损失。随着人类文化学、社会学、更多的交叉学科对水库移民研究的不断深入，诸多学者认为移民面临的贫困风险应作为移民安置的首要风险。其中，生活重建与贫困风险模型(IRR)是最常用的分析方法，该模型主要有研究功能、解决问题功能、诊断和预测功能4个模块，以移民的贫困风险为中心明确水库移民的8种风险类型，即没有食物保障、失业、边缘化、失去土地、失去家园、失去享有公共财产的权益、死亡率与发病率不断增长、社会组织结构解体。根据丹东市水库移民特征，从以下几方面深入探析了其移民安置的社会风险[6]。

(1)缺乏生活保障：与外迁前相比外迁后的人均耕地明显减少，即使取得相同或者更多的土地，但整体质量较差，水库移民因小规模的粮食产量和大规模的移民搬迁容易失去基本生活保障——食物。此外，由于劳累可能在搬迁过程中发生重大疾病或事故，因水土不服也可能会导致发病，以上因素均会对移民身体健康带来潜在威胁。丹东市基础设施条件差，其原本就存在着贫困问题，所以必须利用好水电开发机会，通过提高公共产品投入、加强公共医疗建设和基础设施建设，才能为水库移民提供医疗和生活保障[7]。

(2)失业：农村移民失去土地也就丧失了在淹没区就业或者耕作原有土地的机会，并且被雇佣的农村和无土地城镇居民也失去了在自己承租的或别人拥有的土地上、城镇范围内的工作机会；此外，迁移后的手工作坊、食品店、工程等小型私人企业和淹没区社区服务设施无法重建，从而引起移民失业；受淹没影响工矿企业关闭破产或迁出库区，企业员工存在着失业的风险。对丹东市而言，农村劳动力因移民地少人多会出现剩余，而剩余劳动力向第二、三产业或城镇转化将存在较大的难度，所以必须高度重视移民失业风险。

(3)边缘化：社会地位受经济收入的减少向更低阶层的变动，该现象就是“边缘化”。生产方式的改变使得许多移民，在新的安置区无法利用以前的专业技能，人力资源变的无用、消极或者基本丧失，从而出现经济边缘化的现象。经济边缘化的出现势必会导致心理和社会边缘化，这体现为缺乏适应新的社会环境的能力，导致心理极端脆弱、不公平感加剧、意志消沉、对社会丧失信心等。丹东市水库移民中贫困县多(经济条件差)、以传统的农牧业为主(生产技能落后)、文盲半文盲人口占50%(文化素质不高)、以少数民族为主(脆弱群体较大)，这些因素决定了移民更易发生心理、社会和经济边缘化的风险。因此，要对移民加强教育和正确的引导，帮助其提高对未来的信息，消除搬迁中的焦虑感和不安。为了有效降低边缘化风险，可以定期的开展生产技能培训等[8]。

(4)失去土地：移民的生产生活资料因水库建设征用土地而被剥夺，移民失去构建生产生活和经济社会体系的基础，若安置区无法合理的补偿这种基础，则移民不可避免的存在着失地风险。丹东市土地资源较少，而“以土为本”、“市内安置”的方式进一步加剧了人、地紧张矛盾，所以农村移民面临着降低土地肥力和减少土地的风险。

(5)宗教文化冲突：相对于其他地区，丹东市水库移民宗教信仰多、少数民族多的特征使得其文化冲突更加严重。在宗教信仰上族与族之间、村与村之间存在明显差异，伊斯兰教、藏传佛教、祖先崇拜等根深蒂固的宗教信仰，使得各民族居民排斥异族文化，这大大增大了安置区整合文化的难度。如何充分发挥宗族首领、宗教领袖的积极作用，如何尊重少数民族文化信仰是移民过程中不可忽视的关键环节。

(6)失去享有公共产品服务的权利：对于没有资产、土地的人们或者贫困者而言，无法使用水域、森林、牧场、采石场以及墓地等公共财产，极易引起生活水平与经济收入的明显恶化。丹东市许多移民区的公共产品非常有限，经济条件比较落后，若这些地区的规划管理和资金投入未能引起政府的高度重视，将可能造成对公共资源恶意开发、无序利用或者使移民丧失享有公共产品服务的权利。所以，为保障移民享用公共产品服务的权利，必须加强对移民环境容量的测算，充分利用各种经济手段积极扩大资源容量。

(7)社区服务不健全：丹东市水库移民多采用移民自建房屋、政府统一规划的方式，其安置手段以农业为主。农村较差的移民素质、较低的生活水平和经济发展现状，加之有限的公共产品投入极易导致生活不经济、不方便的问题，移民安置点社会服务不健全会使移民对安置工作失望，产生一定的落差感。

(8)社会关系网破坏：社会关系网包括邻里、朋友、同事、亲属之间和宗教团体等多重网络关系，其形成过程漫长且非常复杂。移民原有社会结构被非自愿移民所打乱，由此导致亲属关系淡化、人际关系与社会组织被破坏、社区裂化或分解等。丹东市水库移民原有社会关系网也面临着被破坏的风险，特别是少数民族拥有其固有的团体、宗教信仰，比较重视的宗教血缘关系。一旦冲击破坏这些核心，移民要建立新的社会关系网络及重新适应新的社区，该过程存在极大的风险。实践表明，移民满意度评价的重要参数还包括社会关系网络。

这8类社会风险因素普遍存在于水库移民安置中，各因素相互作用且彼此独立，不仅对移民本身造成一定威胁，而且对安置区社会稳定和经济发展产生不利影响，针对以上可能导致移民贫困的风险因素丹东市相关部门应给予高度重视[9,10]。

3 丹东市水库移民安置社会风险评价

本研究以丹东市为例，通过全面分析各风险因素综合评价了水库移民面临的社会风险。为更好的量化分析，采用可操作的变量指标衡量以上8类风险因素。根据安置区的实地调研结果、水库移民情况及移民专家意见，在综合评估各种风险因素的基础上做出合理性评价，如表1。

表1 丹东市水库移民风险评价

以0.1～1.0作为各风险因素权值的取值区间，其中1.0、0.1代表最大和最小权重；然后按照1.0、0.8、0.6、0.4、0.2五个等级划分风险等级值，将等级值与各风险因素权值相乘获取该风险因子的分值；最后，采用求和的方法对各因素分值进行处理，确定反映风险程度的综合分值，其值越大则风险越高。设定高、中、低风险的取值区间为0.71～1.00、0.41～0.70、0.20～0.40。从表1可知，丹东市水库移民总体达到中等偏高风险水平，风险度为0.632。

4 结语

通过识别与评价丹东市水库移民可能出现的8类风险因素，最终认为丹东市水库移民总体达到中等偏高风险水平，得出的主要结论为：

(1)水库工程的特殊性决定了非自愿水库移民的复杂性，移民安置过程中社会风险较高，必须坚持因地制宜、统筹考虑、以人为本的原则制定有效的政策措施。考虑到资源约束条件，应根据缓急程度综合利用社会政策配套、各种经济手段等，对不同程度的风险因素分阶段、分步骤地处理和化解。

(2)为了能够提前消化一定的移民安置风险，应加强各级民间组织及政府对移民的正确引导、教育和说服，增强移民对移民安置的主动性、参与度和认知度。对于不同宗教、民族的移民文化整合要引起高度的重视，通过加强社会文化层面在移民规划中的内容、充分尊重少数民族文化习俗等，最大限度的消除出文化宗教可能引发的风险及移民安置中文化的负面冲突。