摘 要 闲置宅基地盘活利用对我国实现“农业强、农村美、农民富”的目标有重要的推动作用，各地实践表明闲置宅基地盘活利用在拓宽乡村振兴发展用地来源、繁荣农村经济、壮大村集体经济、增加农民收入等方面已取得了良好的成效，但目前闲置宅基地盘活利用仍存在规模不大、数量不足、效率不高及管理机制不完善等突出问题，因此为加大宅基地盘活力度，采取完善闲置宅基地盘活利用相关规划、加强闲置宅基地盘活利用管理等措施，是优化闲置宅基地盘活利用的主要路径。

关键词 闲置宅基地;盘活利用;优化路径;乡村振兴

中图分类号：F321.1 文献标志码：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2021.35.042

乡村振兴中闲置宅基地的盘活利用是闲置宅基地参与各种要素重新配置与利用的过程，是闲置宅基地体现利用价值并实现增值的过程，在此过程中伴随着闲置宅基地的资产化甚至资本化。闲置宅基地的盘活利用既是繁荣农村经济、壮大集体经济、增加农民收入、提高农民福利水平的重要方式，也是推动乡村振兴、促进城乡要素流动、推动城乡协调发展的重要引擎。在我国大力实施乡村振兴战略的背景下，更有效地盘活利用闲置宅基地，助推乡村振兴，让闲置宅基地充分发挥要素、资源、资产等功能是当下需加快研究的重要问题。基于调研事实，分析我国闲置宅基地盘活利用所取得的成效，指出闲置宅基地盘活利用仍存在的突出问题，并探讨优化闲置宅基地盘活利用的主要路径。

1 成效

近年来，我国各地积极开展闲置宅基地盘活利用实践并取得了积极的成效，其具体表现在以下5个方面。

1）增加了乡村振兴用地来源，提高了闲置宅基地的利用率和综合效益。从我国2017年提出乡村振兴战略以来，农村发展速度明显加快，用地需求也大量增加，盘活闲置宅基地成为乡村振兴用地的主要供地方式之一，是协调乡村振兴发展用地与耕地保护矛盾的重要方式。例如，2021年以来，安徽省来安县水口镇油坊村古安健康家庭农场一直计划扩大生产规模，扩建生产基地，在急需建设办公经营场所的情况下，该农场通过租用油坊村古安组约1.33 hm2闲置宅基地解決了紧急用地难题[1]。又如，来安县水口镇拥巷村2021年争取了用于兴建现代化养殖厂房的400万元乡村振兴资金，为解决该项目的用地难题，村集体经济组织通过租用了王老郢组约0.67 hm2闲置宅基地解决了项目的落地问题[1]。与此同时，闲置宅基地盘活利用直接提高了闲置宅基地特别是废弃宅基地、空心村的利用率，改变了闲置宅基地的用途、空间结构、利用形态等，改善了农民的居住环境，闲置宅基地利用的综合效益得到了提高，助推了“平安农村”“美丽乡村”“生态宜居”等目标的实现，其具体表现有2个方面。

①一些村的卫生死角、安全隐患等得到了整治;②村的道路、广场、绿化带、绿道、公园等基础设施得到了更好的建设。据调查，上海市奉贤区通过宅基房屋的成套改造，特别是对邻近宅基房屋进行了小组团的布局调整，形成了江南水乡民居的风貌特色，解决了农民房屋年久失修的问题，消除了原来农村出租房存在的私接电线、厨卧不分等居住安全隐患，降低了农村社会管理成本与治安风险，农民居住条件得到明显改善[2]。

2）助推了乡村产业发展，繁荣了农村经济。在我国实行严格的耕地保护政策框架下，闲置宅基地是农村电商、休闲旅游、物流、仓储、电子商务、文创及养老康养等新兴产业的主要供地来源之一，也是促进农村一二三产业融合发展、繁荣农村经济的基本载体之一。例如，截至2021年6月，浙江省象山县已盘活和利用宅基地面积3.15 hm2，这些被盘活的闲置宅基地被开发成乡村旅游、健康养老等产业用地，撬动了6.2亿元的总投资[3]。

3）增加了耕地来源，有助于耕地占补平衡。我国人多地少，目前我国耕地面积仅为1.28亿公顷，人均耕面积仅906.67 m2[4]，故我国实施严格的耕地占补平衡政策。通过闲置宅基地盘活利用将一些具有耕地复垦条件的闲置宅基地复垦为耕地可以增加耕地面积，是我国各地特别是经济发达地区完成耕地保护任务的路径之一。而耕地资源相对丰富的地区还可利用闲置宅基地复垦的耕地指标置换建设用地指标来获取收益，耕地指标换进地区则可解决建设用地与耕地保护难两全的问题。

4）增加了农民的收入，拓宽了农民的就业渠道。各地实践表明，通过出租、入股、联合经营、有偿转让、有偿退回及自主经营等形式盘活闲置宅基地，能为农民带来租金、分红、经营利润等形式的收益，直接增加了农民的收入。据统计，截至2021年4月，安徽省18个县（市、区）共盘活利用闲置宅基地420.3 hm2，

让21 026户农民增加财产性收入6 735.75万元[5]。另外，闲置宅基地盘活利用通常伴随着建设项目的引进和开发，农民作为宅基地的主要权利主体，在参与盘活闲置宅基地时，一般可按条件优先获得适合的就业岗位，因此在闲置宅基地盘活过程中，农民除了获得租金、分红等形式的收益之外，还能获得就业的工资性收入，有助于实现“农民富”的目标。据统计，2018年至2021年9月底，浙江省诸暨市通过盘活利用闲置宅基地带动了4 755户农户就业，增加农户收入1.12亿元[6]。另据2018年原北京市农委的调查，北京市延庆、门头沟、房山、大兴、密云、平谷及怀柔7个区通过盘活利用闲置宅基地带动本地劳动力354人就业，人均月工资在2 000～3 000元不等[7]。

5）壮大了村集体经济，增加了村集体经济组织的收入。盘活利用闲置宅基地是村集体招商引资、撬动村集体经济发展、助推产业振兴的主要方式。许多地区实践表明，闲置宅基地盘活利用特别是成片式、项目式、有规划的闲置宅基地盘活利用通常为村集体带来了新项目、新产业，助推了村集体经济的发展，直接增加了村集体经济组织的收入;在闲置宅基地盘活利用过程中产生的新项目、新产业会进一步带动本村或周边地区发展相配套的上、下游产业及相关服务业等产业，促进乡村产业振兴。据统计，2018年至2021年9月底，浙江省诸暨市共盘活利用闲置宅基地78.47 hm2，吸纳社会资本13.8亿元，村集体增收逾6 500万元[6]。另据调查，浙江省象山县沙塘湾村的闲置破旧老屋先后被开发成高端民宿，该村的乡村旅游、健康养老等产业得到了较好的发展，传统渔业村正在成为业态丰富的旅游村[3]。

2 存在的问题

虽然我国近年来闲置宅基地盘活利用取得了良好的成效，但由于相关制度不完善等原因，闲置宅基地盘活利用仍存在一些问题。

1）已盘活利用的闲置宅基地数量不足、规模不大，宅基地闲置与建设占用耕地问题并存。我国推进宅基地改革试点和实施乡村振兴战略以来，虽然许多地区都开展了闲置宅基地的盘活利用，但闲置宅基地盘活利用速度偏慢，数量偏少，目前我国仍存在大量闲置宅基地。《农村绿皮书：中国农村经济形势分析与预测（2018—2019）》的数据显示，2018年我国农村宅基地空置率达到了10.7%，样本村庄房屋空置率最高达71.5%。另据不完全统计，我国每年废弃空置宅基地近760万公顷[8]，大面积宅基地闲置表明我国农村宅基地利用率偏低，这些闲置宅基地亟待盘活利用。

2）闲置宅基地利用存在低效问题。目前，我国成片式、项目式、有规划的闲置宅基地盘活利用行为较少，已发生的闲置宅基地盘活利用普遍缺乏科学规划和总体统筹，这导致了闲置宅基地盘活利用存在碎片化特征突出、节约集约利用水平低等问题，直接降低了闲置宅基地盘活利用的综合效益。根据《第三次全国国土调查主要数据公报》，目前我国村庄用地规模仍达0.22亿公顷，许多地区新建宅基地仍普遍缺乏统筹规划，违法违规占用农田建设宅基地的现象频繁出现。许多违法占地建房行为不仅会挤占乡村建设发展用地，还会增加未来可能发生的闲置宅基地盘活利用的难度。根据自然资源部通报数据，2020年7月至2021年8月的1年间，全国有20个省（区）报送了地方主动发现的49宗新增违法占用耕地建房的典型案例[9]，估计基层有更多的违法建房案例未被发现。

3）闲置宅基地盘活利用管理机制不完善，管理不到位的情况普遍存在。由于缺乏相应的管理机制，目前我国闲置宅基地盘活利用远未实现规范化和制度化，存在主体性、个体性、随意性强的特征，出现了盘活主体范围过大、利益补偿分配不合理、盘活方式不科学等问题，甚至出现扩占耕地、土地污染、区域生态环境造破坏等问题，降低了闲置宅基地盘活利用的效率。

3 路径

3.1 加大闲置宅基地盘活利用力度，增加乡村振兴用地的存量供给

随着我国乡村振兴战略的推进，乡村振兴用地需求会不断增加，为了拓宽乡村振兴用地的来源，更好地缓解农村建设用地与耕地保护的矛盾，在乡村振兴中需加大力度推动闲置宅基地盘活利用。

1）厘清可盘活利用闲置宅基地的基本信息。充分发挥地方政府推动闲置宅基地盘活利用的主动性，积极组织相关部门定期清查和更新可盘活利用的宅基地的规模、位置等信息，为盘活利用闲置宅基地创造好必要的前提条件，也为相关规划的制订提供必要的基础数据。

2）强化闲置宅基地的整理工作，改善闲置宅基地的盘活利用条件。闲置宅基地整理是一项复杂的工程，顺利完成这项复杂的工程需要村民、村集体经济组织、政府、项目主体、投资主体等相关主体的共同努力。①通过宣传教育提高村民、村集体经济组织开展闲置宅基地整理的主观能动性。②根据乡村上一层次的规划，结合区域土地利用结构，考虑闲置宅基地盘活后的利用方式，按利用要求特别是产业用地要求整理闲置宅基地，避免整理后的閑置宅基地利用条件与产业发展要求不一致的问题。③合理构建闲置宅基地盘活整理资金的分担机制，鼓励村民、村集体经济组织、投资主体、政府等主体加大闲置宅基地整理资金的投入，同时拓宽闲置宅基地整理资金的筹措渠道，引进各种社会资本参与闲置宅基地的整理工作，解决闲置宅基地整理的资金投入难题。④在闲置宅基地整理中注重建设完善闲置宅基地周边区域内交通设施、道路、互联网、医疗、银行及电信等基础设施条件，改善闲置宅基地的盘活利用条件，让闲置宅基地适用于更多的项目用地需求，从而增加闲置宅基地盘活利用的数量，扩大闲置宅基地盘活利用的规模。

3）搭建和运用相关信息平台，解决闲置宅基地盘活利用信息不对称的问题，增加闲置宅基地盘活利用的机会和数量。①村集体经济组织、村民等盘活主体可通过宣传栏、网络、微信公众号、报纸及电台等信息平台定时发布可供盘活利用的宅基地的信息，让闲置宅基地盘活利用需求主体可及时了解能盘活利用的宅基地的供给情况;也可利用政府搭建的信息服务平台、业务咨询平台、资产交易平台等平台积极开展招商引资。②政府、对口帮扶部门、企事业单位等可通过政府搭建的信息发布平台发布闲置宅基地盘活利用的需求信息、项目投资信息、乡村振兴项目引进计划等相关信息，同时努力畅通村集体经济组织、村民等盘活主体获取这些信息的渠道，让其能及时发现可通过盘活闲置宅基地引进的项目，降低盘活主体的搜寻成本。

4）注重发挥闲置宅基地盘活利用成功案例的示范效应。及时发布和宣传乡村振兴中成功以盘活利用闲置宅基地解决用地和供地难题的成功典范，利用典范的力量来增强闲置宅基地盘活利用主体的信心，让乡村振兴中更多的用地需求主体能通过盘活闲置宅基地获取土地资源，在减少乡村振兴发展用地外源扩张的同时扩大闲置宅基地盘活利用的规模，增加乡村振兴发展用地的存量供给。

3.2 完善闲置宅基地盘活利用的相关规划

结合乡村振兴中“美丽乡村”的建设需要和“生态宜居”的振兴目标，鼓励各地乡村积极开展必要的用地规划，做到“乡村用地、规划先行”。

1）加快推动各地编制村庄用地规划。引导各地乡村特别是有条件的乡村加快编制村庄用地详细规划，明确可新建的宅基地的位置、面积等内容，从而减少宅基地违法乱建的行为，改善村庄建设散乱、宅基地利用布局混乱的情况，进而降低未来可能发生的闲置宅基地盘活利用的难度。

2）在村庄用地规划中详细编制关于闲置宅基地盘活利用的相关信息内容。建议将闲置宅基地的改造、盘活利用纳入村庄用地规划，明确可盘活利用的闲置宅基地的位置、数量、能转换的用途等具体内容，使能盘活利用的闲置宅基地相关信息较为清晰，以优化闲置宅基地在乡村振兴发展用地中的总体布局与规划。

3）结合产业振兴需要，编制闲置宅基地盘活利用专项规划。根据可盘活利用的宅基地的数量、位置、规模等信息，结合闲置宅基地周边土地利用状况和乡村振兴用地需求特别是产业用地需求，编制成片式、项目式的闲置宅基地盘活利用规划，重点规划闲置宅基地盘活利用的规模、公共设施配套、产业发展后备用地等内容，以提高闲置宅基地盘活利用的统筹性，解决闲置宅基地盘活利用零星化、碎片化、空间布局混乱、景观形态差、节约集约利用水平低等问题，提高乡村振兴中闲置宅基地盤活利用的效率。

3.3 加强闲置宅基地利用管理，促进闲置宅基地盘活利用走上规范化

针对目前闲置宅基地盘活利用管理机制不完善的问题，需采取以下3项措施强化闲置宅基地盘活利用的管理。

1）完善闲置宅基地盘活利用的相关制度。通过制订闲置宅基地盘活利用的操作规程对闲置宅基地盘活利用的条件、用途、主体范围、盘活方式、经营使用年限、利益补偿分配办法、权益纠纷解决途径及盘活程序等进行详细的规定，让闲置宅基地盘活利用有法可依。

2）引导闲置宅基地盘活主体科学地选择闲置宅基地盘活利用项目。闲置宅基地盘活主体在盘活闲置宅基地时，可从以下4个方面出发科学地选择项目可提高闲置宅基地盘活利用的效率。①充分考虑土地资源的稀缺性，总结和推广已成形的宅基地复垦耕地的先进经验，结合我国耕地保护需要，对能复垦为耕地的闲置宅基地首选将其复垦为耕地，为实现“农业强”的目标创造更多的耕地资源，耕地复垦主体也能通过指标对换来获取耕地复垦收益。②充分考虑土地资源的不可再生性，确保引进的项目符合环保准入标准，保障土地资源的可持续利用，维护村集体经济组织内部土地资源利用的代际公平。③充分考虑本村或周边区域的产业资源禀赋、产业基础、产业优势、产业后续发展条件和上下游产业的配套发展情况，根据发展壮大集体经济的需要，结合乡村产业振兴方向，先选好具有竞争力和发展潜力的产业、行业，再努力引进项目自身和集体经济能同步发展壮大的项目，以达成闲置宅基地盘活利用主体双方双赢的局面。④充分考虑村民的利益，在尊重村民意愿的基础上，抓住国家推动乡村振兴发展的战略机遇期，选择具有稳健性、成长性、综合效益好的项目，让闲置宅基地盘活利用能给村民带来另一份长久、稳定的保障，能更好地发挥闲置宅基地盘活利用对农民和乡村振兴的正效用。比如，能对乡村公共福利带来更大改善的项目、能让村民获得更稳定租金或分红收益的项目、能解决更多村民就业的项目等都是可优先选择的项目。

3）加强闲置宅基地盘活利用过程的监督。构建闲置宅基地盘活利用情况的跟踪、监督体系，让农村土地管理部门、村集体经济组织、村民等相关主体能随时了解闲置宅基地盘活利用的信息，包括土地开发利用的合法性、土地开发利用强度、项目的建设进展情况、土地资源的保护状况、土地的产出水平等信息，以及时评估闲置宅基地盘活利用的成效，防止已盘活的宅基地再次闲置，提高闲置宅基地盘活利用的成功率。

参考文献：

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[6] 江南.浙江诸暨唤醒“沉睡”的农房资源，农户增收1亿多元：闲置农房这样被盘活[N].人民日报，2020-11-06（13）.

[7] 韩振华.闲置农宅盘活利用的北京探索[J].农村经营管理，2020（4）：24-25.

[8] 殷谦芊.当前我国农村闲置土地研究综述[J].农村经济与科技，2018（11）：31-33.

[9] 中华人民共和国自然资源部.自然资源部通报49宗农村乱占耕地建房典型案例[EB/OL].（2021-09-17）[2021-10-20].http：//www.gov.cn/xinwen/2021-09/17/content_5637962.

收稿日期：2021-11-15

作者简介：杨秀琴（1977—），女，广东饶平人，博士，副研究员，研究方向为土地资源管理、农村经济、区域经济与可持续发展等。E-mail：littlegirlyang@163.com。