王璇

（中国城市规划设计研究院）

1 引言

全球化背景下，随着商品、资本、技术及人才等要素的全球化流动进一步加剧，城市之间的联系越来越频繁，城镇体系也由原来的封闭系统走向开放系统[1]，呈现出多极化、扁平化的趋势。基于距离特征的等级体系正在逐步弱化，越来越多的城市成为全球化网络中的重要节点，全球城市网络的空间结构走向多中心-网络化。以首都为核心的京津冀世界级城镇群正朝着这一阶段发展。

京津冀协同发展战略实施以来，京津冀格局发生了众多变化：北京非首都功能疏解、雄安新区设立、大兴国际机场及机场临空区的建设等，区域发展格局深刻重塑，众多的机遇与挑战深刻影响着环京县市级城镇的发展。

2 环京县市级城镇发展现状和相关研究

京津冀协同发展提出以来，环京中小城市发展速度显著高于其他县市。根据2016 年河北省城镇化发展报告，在环京津核心功能区中，县级层面的香河、三河、大厂城镇化率超过60%，其次是涿州、霸州和固安，城镇化率超过50%，其余21 个县城镇化率未达50%，这些紧邻京津的县（市、区）城镇化率最高[2]。随着北京疏解非首都功能，京津冀交界地区作为河北省接受北京功能外溢和产业协作最活跃的地区，产业与人口快速集聚，用地快速扩张，与北京的联系日益加强，不少县市出现了“贴边”发展的情况。

2017 年，河北省政府印发《关于加强京冀交界地区规划建设管理的实施方案》。按照管控要求，交界地区要严格控制城镇开发强度，严控开发边界，防止“摊大饼”式扩张，尤其控制在环京地区围城式发展。同时，要加强生态建设，提高城市安全保障水平，落实与北京统一的产业限制和禁止目录，提高产业准入门槛。针对大量的房地产开发现象，要严控开发总量，提高公共服务设施建设标准，健全公共服务设施网络[3]。

随着环京交界地区的管控日趋严格，在京津冀交界地区城镇的协同发展问题上，很多学者都曾提出过相关建议。冯晶曾梳理以大厂为代表的环京小城镇主要发展阶段特征，提出从2011 年开始已经进入到功能优化阶段，环京小城镇无论在城镇发展的功能选择、发展目标、定位层面上更强调与北京交界地区的错位和互补发展[4]。王垚和年猛以涿州为例，提出要突破行政边界和制度障碍，将京保廊三地发展纳入统一规划，实现同城化发展[5]。王亮、伍毅敏等提出构建跨界城镇组团，并将增强制度设计、共建生态网络、加强交通引导、统筹规划等作为协同治理的抓手[6]。李国平和宋昌耀指出在京津冀交界地区应该统一规划、统一政策、统一管控，从人口规模、土地规模、公共服务质量、生态环境、产业结构等多方面着手[7]。

综合现有研究，国内学者在协同方向和路径上做了较多研究，但较少讨论将相关发展战略落地的进一步举措。鉴于此，本文以涿州为例，结合具体分析，对上述问题做进一步研究。

3 协同发展过程中涿州面临的主要问题

涿州是保定的县级市，紧邻北京市房山区，距离北京60km，是京广线的出京第一站。作为紧邻北京的城镇，在京津冀协同发展战略实施以来，涿州作为北京非首都核心功能疏解的重要承载地正经历着飞速发展。然而，近些年在融入京津冀，特别是加强对接北京的发展过程中，仍然面临着许多问题。

3.1 产业结构与发展趋势的不适应

表面上，涿州产业比重为7.6:37.0:55.4，属于后工业化时期。实际上，三产数据不反映涿州真实的现代服务业水平。三产业态中以科学研究和技术服务业及房地产业为主，占三产的比例分别为79%和7%。科学研究和技术服务业的贡献均来源于物探局。然而，物探局虽然总部位于涿州，但从事的各类业务对涿州的经济贡献、就业贡献和本地其他产业的影响不大。剔除这一因素，涿州的产业比重为8.5:54.7:36.8，再通过城镇化率、GDP 等综合判断，涿州市大致处于工业化中期的前半阶段。

图1 涿州的地理区位

从二产来看，汽车产业主导，一枝独秀。汽车制造业主要以汽车零部件及配件加工制造为主，主要产业环节为加工制造，产品附加值较低、技术含量较低。汽车产业整体面临着转型升级的问题。

涿州的企业呈现典型的央企驱动特征。这些央企以区域总部、分公司为主，多为生产制造基地、区域总部办公基地等类型，研发创新基地、销售基地、集团总部等多位于北京、上海等地，呈现“两头在外，中间在涿州”的飞地经济形态。央企高端工作人员多为北京调入人员，本地招工只招低等技术工种，对本地创新、本地企业和本地就业带动有限。

3.2 生态环境建设水平与区域要求的不适应

涿州境内的胡良河上游位于北京房山，但上下游的河道标准不统一，有防洪隐患。上游北京段的南北泉水河整治工程已完成实施，整治后标准高、断面尺寸大，下游涿州段河道宽度较小，未形成有效顺接。涿州境内的拒马河水生态环境持续恶化，与下游雄安新区生态要求不相符。涿州境内多数河道常年断流，拒马河河道西段存在河道采砂现象，极大破坏了河道生态环境。而全市境内地表水多为V 类或劣V 类水，河道水环境难以达到水功能区要求。

图2 涿州2016 年分行业工业总产值（万元）

3.3 历史文化高地与现今文化特征的不匹配

涿州是历史上的“天下第一州”，具有2300 多年历史，文化资源丰富，素有“天下第一州”美誉。涿州也是距离北京最近的省级历史文化名城，市县级以上文保单位69 处，多于环京的涞水、永清、固安、三河等区县。

但如今文化特色不显。涿州的文化资源虽然丰富，但缺乏凝练，没有突出的文化名片。虽然名流辈出，文化影响深远，拥有三国文化、卢氏文化、郦学文化、易学文化、禅宗文化等众多文化属性，但尚未拥有特别突出的文化名片。

城区历史风貌缺失。涿州虽然是千年古县，省级历史文化名城，但是古城年久失修，风貌不再，文化大多缺乏物质空间载体，城市风貌特色不突出。另一方面，对历史文化遗产的保护不足，历史环境消失殆尽，城区内历史文保单位周边多分布有小饭店、商店等低端经营性场所，历史风貌环境不协调不统一。

3.4 服务能力与外部需求的不匹配

1）外来人口集聚趋势与城市服务供给能力不匹配

涿州是北京人口外溢的承接地之一，受北京影响显著，外来人口集聚特征明显。大量的人口涌入，对涿州的公共服务能力提出了更高的要求。然而，公共服务设施和商业商务设施覆盖范围不够，供给不均衡。公共服务集中在老城布局，城市东边，特别是高速以东片区公共服务设施覆盖严重不足。

2）与北京的通勤需求与枢纽服务能力不匹配

借助OD 调查，通过对工作日和节假日两个不同时间段的数据分析，可以判断涿州与北京中心城区存在工作通勤现象。通勤人口大多经过京广高铁和京广线到达北京西站，工作日出行人数多于周末。然而，作为主要支撑通勤的枢纽站点与其他区域联系不便。以中关村合谷创新产业园为例，园区员工普遍反映，园区虽然离高铁站仅3km，但没有直达道路，也没有直达的公共交通，通勤北京极为不便。

3）都市休闲与消费外溢需求与服务水平不匹配

旅游休闲需求凸显，消费时代到来。车程在120km 以内的京郊短途自驾游受到青睐，出行的人群倾向于山水、田园、文化体验与创意场所等。与上海周边的莫干山相比，北京周边地区严重缺乏类似高质量旅游产品。涿州虽然有丰富的历史文化资源和良好的生态田园条件，但旅游服务水平较低，中高档酒店仅3 家。

4 协同发展背景下涿州的发展路径

在京津冀协同发展的大格局下，涿州要着眼于区域视角，紧扣京津冀协调发展的大基调，积极融入区域，拉长板、补短板，从生态、创新、文化、服务等方面向高质量发展靠近，为京津冀世界级城市群参与全球竞争提供特色节点支撑。

4.1 坚持生态优先，积极构建区域生态格局

在生态上坚持协同共建，针对上下游河道问题和生态环境问题，进一步加大白洋淀上游流域生态环境的综合整治和生态修复力度，改善入淀流域生态环境质量，恢复涿州市水系生态廊道。在空间上落实协同发展提出的“京南生态绿楔－拒马河－白洋淀”生态廊道、“永定河-小清河绿楔”，建设森林湿地公园，完善环首都森林湿地公园环，扩大生态空间，整体构建环首都生态圈。

具体在生态廊道建设上，以中心城区周边为重点，利用现有、新建环路（线），城区进出道路林带、构建交通廊道、水系廊道等，形成全域生态绿带空间，建设近自然的环城生态防护林带、公园、绿廊等。

图3 产业环节示意

4.2 借势区域创新和产业发展机遇，聚焦创新孵化环节，做好产业集群

世界级城市群大多呈现圈层化布局的趋势。其中，15km～50km是中间圈层，作为配套协作区，承接部分核心功能转移[8]。涿州作为首都地区的配套协作圈层，应重点加强与北京及周边跨界地区的产业协作。京津冀城市群西部区域正在建设科技创新走廊，整个地区以中关村为龙头，积极推进区域创新。涿州作为西部先进制造产业带南下第一站和产业溢出的转换枢纽，位于中关村海淀园、西城园、丰台园、房山园的延伸带上，应该积极承接西线产业外溢，关注创新环节，主动加强研发等创新孵化方面的协作，支撑跨区域的科技成果转化。对接北京、雄安新区，重点聚焦成果转化、小试中试、测试生产等创新孵化环节。

涿州处于京津冀协同发展核心区和京保石产业发展轴前沿的现代产业聚集区上，且交通区位条件好，在物流、先进制造、健康养老等产业方面具有天然的承接优势。因此，涿州应该把握雄安近期基础设施一体化建设机遇及北京十大高精尖产业构筑机遇，以产业协同、产业配套为切入点构筑区域产业结构。做好产业集群，引导先进制造业的发展，以高度产业化集群、高附加值产品生产为主，创新培育智能制造、健康服务、科技农业等区域创新型产业集群，组建特色凸显的创新型产业体系，实现区域产业升级转型。

4.3 重塑文化形象，在三个层面做好文化文章

在国际层面，打造三国文化圣地这张世界的文化名片。在涿州众多的文化资源中，三国文化的世界影响力最大，空间载体相对完整，文化IP 的应用最广。涿州可以通过建设三国文化园、三国影视城等文化空间载体，策划大话三国、忠义文化会等文化活动，打造三国文化圣地这张名片。

在区域层面，打造区域的文旅节点。涿州处在东西向（大兴国际机场-房山国际交往游憩带）和南北向（山前古都文化带）两条区域文化交往走廊的交点处，可以依托百尺竿镇，以北方的鱼米之乡作为切入点，用文旅产业为主题的特色小镇的形式整合邵村花田、拒马河水岸、邵子文化、京都高尔夫等资源，与北京共建稻田湿地，发展体育休闲产业，打造一处面向区域服务的文化游憩区。

在城区层面，加强历史文化名城保护，塑造城区风貌特色。在历史城区内，加强对历史文化景观的修复和保护，严格控制新建建筑高度和风貌，加强对古城街巷的风貌整治和城市道路立面的升级改造。在城市重要地区，增加标志性建筑的塑造和城市广告标识系统的创意设计与精致设计。

图4 以田园风光为主的新涿州八景

4.4 根据不同的服务对象，提高多元服务水平

1）提升休闲服务水平

涿州是环京地区既能看到鱼米之乡、又能感受到沃野千里的地方。因此，涿州应该对接京津冀范围内在文旅方面的强大消费需求，打造田园风光为主题的新涿州八景，关注休闲体验要素，面向体验经济，重塑休闲空间载体，将涿州打造为环京地区的田园休闲旅游目的地。

2）提升枢纽服务水平

针对大量的通勤需求，围绕枢纽站点布局与枢纽紧密结合的高品质生活服务功能，推进站城一体化建设，构建综合服务中心，满足对通勤人口的服务，实现从单一功能向综合功能的转型。

3）提升城市服务水平

针对服务能力供给不足的问题，一是重点增加社区级文教体卫设施，构建多层次的社区服务体系，覆盖不同人群需求，完善近距离的社区服务。二是建设儿童友好型社区，在往来北京的通勤人口中，绝大部分为中青年，年轻化的社区和人群必将有着大量幼儿保育及儿童教育等需求。在社区提供幼儿保育如日托中心、幼儿园、学前班或者家庭式幼儿园，为儿童规划安全空间，提供健康、教育和社会服务基础设施是涿州提升城市生活品质的一个重要抓手。

5 结语

环京的中小城市作为京津冀世界级城市群的组成部分，在谋划未来发展的同时，要紧密关注区域协同过程中的方向和路径。要站在世界的视角关注自身未来的成长方向，站在区域协同的高度看待自身的发展机遇和挑战，站在自身的视角发扬特色弥补不足。在发展战略的选择上，突出协同，主动融入到京津冀协同发展大格局中。同时，除了明确协同发展方向，更要结合自身的发展特点，探索适合自身的发展战略。