李世东 张炜

工程档案：

1988年，国家计划委员会批复林业部组织编制的《全国沿海防护林体系建设工程总体规划》，启动一期工程，工程北起辽宁鸭绿江口，南至广西北仑河口，全长1.8万公里，涉及沿海11个省（区、市）的195个县（市、区），规划造林249.1万公顷。2001年启动了二期工程，后经修编扩大到沿海11省（区、市）的261个县（市、区）。2016年又启动实施了三期工程，范围扩大到沿海11个省（区、市）的344个县（市、区）。三期合计营造林总任务为808.39万公顷。截至2020年，工程实施30多年来，累计完成营造林831.52万公顷。

中国“沿海防护林体系建设工程”（简称“海防林”）是全球第一个以防止台风、海啸灾害为主要目的的世界著名生态工程，是做好国土保安、改善生态环境、发挥沿海地理优势的需要，也是改善沿海群众生产生活条件、确保沿海人民安居乐业、实现全面小康和现代化的需要，更是改善投资环境、发展外向型经济、充分发挥沿海地区对外开放窗口桥梁作用的需要，同时对充分利用沿海旅游资源、加强海峡两岸交流、实现“一国两制”等都有重大的作用和意义。

启动背景

中国海岸线北起辽宁鸭绿江口，南至广西北仑河口，涉及辽宁等11个省（区、市）和5个计划单列市（不含港澳台），大陆海岸线超1.83万公里，岛屿海岸线近1.16万公里。

沿海地区经济社会相对发达、城市化水平高、人口密度大，分布有100多个中心城市和600多个港口，13%的国土面积上集中了中国70%以上的大城市，是中国内引外联、改革开放的前沿阵地，被誉为“黄金海岸”，地位和作用的重要性不言而喻。

但是，由于这里地处海陆交替、气候突变地带，受地理位置和自然条件等因素影响较大，同时，这里又是自然灾害多发区域，台风、风暴潮、暴雨、洪涝、干旱、风沙等自然灾害频发，严重威胁着沿海地区的经济发展和人民群众生命财产安全。

自新中国成立以来，沿海人民与自然灾害作不懈的斗争，大力营造沿海防护林，取得了不少成绩。但到20世纪80年代，沿海地区水土流失面积仍有379万公顷，占全区总面积的15.8%，平均侵蚀模数为3000吨/平方公里·年;年均遭受9次台风袭击，每年经济损失达29亿元。

党和国家十分关心沿海地区的防灾减灾和人民生命财产安全。在改革开放初期，邓小平、万里等同志先后就沿海地区防护林建设做出过重要指示。1983年，邓小平同志在视察大连时多次指示：要加快沿海的绿化速度;1987年，万里副总理在约见林业部领导时指出：“沿海防护林很重要，要用建设三北防护林的办法，营造起沿海绿色万里长城，这要当作一件大事去抓。”

为提高抵御各种自然灾害的能力，彻底改善生态环境和投资环境，促进对外开放，中国政府决定开展沿海防护林体系建设。1987年2月，林业部在广东湛江召开了首次全国沿海防护林建设经验交流会，当年7月，林业部组织编制了《全国沿海防护林体系建设工程总体规划》。1988年7月，国家计划委员会以计农经〔1988〕174号文批复了该规划，标志着海防林工程正式启动。

工程规划

海防林的基本思路是结合沿海地区外向型经济的特点，应用生态经济观点，在沿海地区建立起一个宏大的、以人工森林植被为主体的多林种、多树种、多功能、多效益的综合防护林体系，提高抵御各种自然灾害的能力，改善生态环境，为发展沿海地区经济和提高人民生活质量服務，最大限度地发挥防护林体系的综合效益。

海防林一期工程（1988—2000年）规划范围包括辽宁、河北、天津、山东、江苏、上海、浙江、福建、广东、海南、广西这11个省（区、市）有海岸线的县（市、区）195个，其中岛屿县12个。体系建设的总体布局是以海岸为主线，以县级行政区为单元，以增加森林植被为中心，区别不同的海岸地貌类型，建立一个多林种、多树种、多功能的防护林体系。一期工程规划造林249.1万公顷，其中人工造林162.4万公顷，封山育林60万公顷，飞播造林26.7万公顷，森林覆盖率由24.9%增加到34.8%。

海防林二期工程（2001—2010年）涉及沿海11个省（区、市）的221个县（市、区），土地总面积25.98万平方公里，规划造林136.0万公顷，其中人工造林68.27万公顷，封山育林61.4万公顷，飞播造林6.33万公顷;低效防护林改造97.93万公顷。后又修编形成的《全国沿海防护林体系建设工程规划（2006—2015年）》，范围扩大到沿海11省（区、市）直接受海洋性灾害危害严重的261个县（市、区），规划土地总面积为44.71万平方公里，规划造林141.65万公顷，其中人工造林96.45万公顷、封山育林45.2万公顷，低效林改造36.11万公顷。

海防林三期工程（2016—2025年）规划范围包括沿海11省（区、市）和大连、青岛、宁波、深圳、厦门5个计划单列市的344个县（市、区），大陆海岸线长度超1.83万公里，其中沙质海岸线长度超1.14万公里、泥质海岸线长度3844公里、岩质海岸线长度3086公里。三期工程规划营造林147.6万公顷，其中营造基干林带58.8万公顷（人工造林34.45万公顷，灾毁林带修复16.18万公顷，老化林带更新8.17万公顷）、营造纵深防护林带88.8万公顷（人工造林41.13万公顷，封山育林19.04万公顷，低效防护林改造28.63万公顷）。

以上合计，海防林工程营造林总任务为808.39万公顷。

建设进展

1988年，全国海防林一期工程启动。1991年5月，林业部在福州召开了全国沿海防护林体系建设工作会议，海防林进入了加快实施、全面推进的新阶段，会后林业部分别制定了工程管理办法、建设标准、检查验收办法和沿海国家特殊保护林带管理规定等，工程建设走上了规范化制度化的轨道。整个工程分为沙质海岸为主的丘陵区、淤泥质海岸为主的平原区、基岩海岸为主的山地丘陵区三个类型区。经过10多年的建设，一期工程取得了巨大成就，累计完成造林323.68万公顷，其中人工造林246.44万公顷、封山育林71.98万公顷、飞播造林5.26万公顷。通过一期工程建设，全国超1.83万公里的大陆海岸线，已有1.7万公里的海岸基干林带已基本合龙。

2000年，国家林业局又统一部署沿海防护林体系二期工程建设规划编制工作，2001年启动了二期工程建设。2004年印度洋海啸发生后，国家高度重视沿海防护林体系建设，2005年国家林业局及时组织对原规划进行了修编，2007年国务院批复了《全国沿海防护林体系建设工程规划（2006—2015年）》，工程建设按照修订后的规划进行实施。二期工程累计完成营造林面积385.38万公顷，其中人工造林226.67万公顷、封山育林122.7万公顷、低效林改造36.01万公顷。

2016年，开始实施海防林三期工程，截至2020年，三期工程共完成营造林122.46万公顷。

以上合计，完成营造林831.52万公顷。

为贯彻落实习近平总书记“一定要尊重科学、落实责任，把红树林保护好”的重要指示精神，全面加强红树林保护修复工作，自然资源部、国家林业和草原局于2020年8月联合印发《红树林保护修复专项行动计划（2020—2025年）》，提出要科学营造和修复红树林，在自然保护地内养殖塘清退的基础上，优先实施红树林生态修复，到2025年，计划营造和修复红树林面积1.88万公顷，其中营造红树林9050公顷、修复现有红树林9750公顷。

建设成效

在党中央、国务院正确领导和国家有关部门的大力支持下，经过沿海地区各级党委、政府和广大人民群众长期不懈的共同努力，海防林取得了显著成效，发挥了明显的生态、经济和社会效益，为沿海地区经济社会可持续发展和绿色增长做出了重要贡献。

海防林框架基本形成。30多年来，沿海地区累计营造林800多万公顷，森林覆盖率达36.9%，林木覆盖率达39%，初步实现了基干林带合龙，并形成了以村屯和城镇绿化为“点”，以海岸基干林带建设为“线”，以荒山荒滩绿化和农田林网建设为“面”的点线面相结合的沿海防护林体系框架。

农业综合生产能力增强。沿海地区不断加强生态治理力度，水土流失面积减少94万公顷，林分年固土量达3.76亿吨，年保肥量4.76亿吨，年调节水量276亿吨。沙化土地得到有效治理，一些地区的流动、半流动沙丘得到基本控制。农田林网控制面积415万公顷，有效地增强了农业综合生产能力，为粮食稳产增产做出了积极贡献。

生物多样性不断丰富。工程区建立了29处红树林自然保护区，其中海南东寨港等5处红树林类型湿地被列入国际重要湿地名录。同时，大力推广红树林新品种新技术，建设了一批定位监测站点，配合生态恢复建立了一批红树林良种繁育基地，一大批濒危物种得到有效保护，野生动植物种群数量明显回升，生物多样性更加丰富。

人居环境不断改善。海防林结合区域绿化美化，加快了城乡绿化一体化进程，显著改善了沿海地区的人居环境。不少地区基本实现了农田林网化、城市园林化、通道林荫化、庭院花果化，基本建成了人与自然和谐相处的人居生活环境。特别是很多滨海城市已经成为林带纵横、绿树成荫、人居适宜、经济繁荣的现代化城市，提升了中国城市的建设水平。随着沿海生态环境的改善，当地森林旅游产业蓬勃发展，工程区森林旅游达1.3亿人次，比2000年增加1亿人次。

综合效益明显提升。海防林工程启动至今已有30多年，特别是进入21世纪以来，通过实施二期工程规划，建设力度不断加大，建设范围不断延伸，三期工程已扩大至344個县。经测算，海防林工程年综合效益总价值近1.26万亿元。其中生态效益价值8185亿元，经济效益价值4492亿元，社会效益价值20亿元。

政策措施

切实加强组织领导。各级政府将海防林工程纳入本地国民经济发展规划和重点建设计划，并实行政府任期目标管理责任制，把工程建设的主要目标、任务完成情况纳入政府领导任期和年度目标考核范围。各级林业主管部门建立和完善组织管理机制，加强部门之间的沟通、协调与合作，建立健全各级工程建设管理机构，加强乡镇林业工作站建设，充实基层管理人员，改善工作条件，强化管理职能，形成上下联动的管理体系，确保有效发挥其职责，共同推进工程建设。工程规划实施单位强化工程全过程监督管理，狠抓规划计划、实施方案、年度任务、作业设计、种苗质量、造林施工、检查验收、抚育管护等关键环节，确保建设质量。

确保基干林带建设用地落实。沿海基干林带是沿海防护林体系的核心，是沿海地区防灾减灾的重要屏障。一方面统筹协调各类用地规划，各级政府按照生态优先、因害设防、因地制宜的原则，切实统筹协调好林业、国土、农业、水利、海洋、渔业等部门的相关用地规划，将沿海地区台风、风暴潮危害频发、水土流失和风沙危害严重等生态地位极其重要的临海区域优先规划为基干林带建设用地。另一方面逐步实施退塘（耕）造林，在沿海基干林带建设范围内，将台风、风暴潮危害频发、水土流失、风沙危害和盐碱化严重、养殖环境破坏严重、生产条件较差、粮食（或养殖）产量低而不稳等生态极其脆弱区域的耕地和渔业用地纳入退塘（耕）造林计划，根据基干林带建设的需要，逐步实施退塘（耕）造林。

保证资金投入。沿海防护林工程建设主要依托中央预算内资金投入，地方积极配套，不断加大投入力度。海岸基干林带，纵深防护林中央预算内投资标准持续上升，目前达1.2万元/公顷。湿地保护为405元/公顷，湿地恢复为1605元/公顷。自然保护区保护管理和基础设施，国家级自然保护区450万元/处、地方级保护区350万元/处。

强化科技支撑。中国沿海地区南北跨度大，气候差异明显、立地条件复杂，必须依靠科学支撑，示范带动，提高海防林水平。持续开展抗盐碱等新品种选育、困难立地造林、病虫害防治等技术攻关，尽快取得突破。结合规划中要求优先推广的育苗、造林和引种等科技成果，重点开展红树林引种驯化与生物入侵的专项研究，红树林、柽柳林等消浪林带和海岸基干林带建设的科技示范，将现有科研成果和先进管理模式组装配套，尽快在工程建设中推广应用。全面加强种苗保障，从源头上保证沿海防护林体系工程建设质量。针对体系建设工程特别是沿海基干林带中的中幼龄林，严格按照相关技术规程，及时、高质地开展中幼林抚育工作，提升沿海防护林的质量。