许杰，朱洪波

(1.贵州大学，贵州 贵阳 550025；2.铜仁学院，贵州 铜仁 554300)

长期以来，贫困治理作为全面建成小康社会、实现人民群众美好生活目标的重要举措，是中国特色社会主义发展的内蕴之义。当前，我国脱贫工作逐步进入以解决相对贫困为核心的“后扶贫时代”，贫困治理的重心已从解决生存型贫困向应对发展型贫困转变。党的十九届四中全会指出，“坚决打赢脱贫攻坚战，建立解决相对贫困的长效治理机制”。可见要想攻克“后扶贫时代”所面临的相对贫困这一复杂性难题，实现贫困人口“真脱贫、不返贫”，健全完善有效的贫困治理机制是关键。贫困地区具有贫困发生率高、脆弱性程度高、返贫风险高等特征，2020年完成现行标准下贫困人口脱贫并不意味着贫困的“终结”。在“后扶贫时代”，如何在前期治理经验基础上，针对贫困地区的特点和现实，建立具有针对性、系统性、可行性的长效治理机制是一个值得深入研究的问题。

一、“后扶贫时代”贫困治理的变革趋向

贫困治理是治理话语理论的附属内容和延伸[1]，是政府、社会组织、市场组织、民众等多主体合作、互构、资源投入并相互协商、协作的过程，其效应在于减少贫困及提高社会均衡程度[2-3]。作为一项综合性、整体性工程，我国贫困治理经过70年的减贫实践，成功走出极具中国特色的治理道路，对彰显社会主义制度优势、丰富和推动国际减贫事业具有一定价值。我国贫困治理经历了新中国成立后的减贫探索、体制改革推动扶贫、大规模开发式扶贫、村级扶贫推进、精准扶贫五大阶段[4]，其治理政策和理念实现了从救济式、开发式到参与式的转变[5]。治理瞄准对象也依次分为农村整体瞄准、贫困县级瞄准、贫困村级瞄准到贫困户建档立卡瞄准四个阶段[6]。随着前期脱贫攻坚任务的落幕，巩固脱贫成效，实现减贫效果的可持续性问题成为“后扶贫时代”的重要议题[7-8]。因此，“后扶贫时代”的贫困治理被赋予了新的内涵，其治理的核心、主体、格局及道路发生了变革。

(一)治理核心：“绝对贫困”向“相对贫困”的转移

绝对贫困又称生存贫困，是指在特定的生产、生活方式下，个人或家庭劳动获得或其他方式所得的合法收入不能维持家庭成员基本生存保障需要的状态。我国前期贫困治理的核心在于着力解决贫困人口的生存问题，现行标准下贫困人口的脱贫，不代表贫困的完全消除，解决相对贫困必将成为今后贫困治理的核心任务。相对贫困是指劳动收入所得虽然可以维持家庭成员的基本生存保障，但是无法满足当地条件下所认为的其他基本生活需求的状态，其需要一个新的参照标准。与绝对贫困相比，相对贫困外延更广，内涵更深，要同时关注精神贫困与物质贫困、城市贫困与农村贫困、生存贫困与发展贫困、一维贫困与多维贫困等更加复杂的问题。

(二)治理主体：“单主体主导”向“全主体协同”的嬗变

贫困治理涉及资源的整合与再分配，目标在于实现社会公平。早期的贫困治理以政府为主导，通过物质(资金、技术、人力等)援助对贫困对象进行基本生活的经济救济[5]，在整个过程中政府占有绝对支配地位，是典型的“输血式”、救济式扶贫。到了20世纪80年代中期，开发式扶贫逐渐取代政府主导式扶贫。与政府占绝对支配地位不同，开发式扶贫主要利用市场机制开发贫困地区的资源进而推动地区脱贫，产业扶贫是其主要的实践形态[9]。实践表明，过度依赖政府或市场都会导致贫困治理过程中出现效率、公平以及参与等多元价值冲突[10]，最终制约贫困对象的内生性力量[11]。此外，在政府一元力量主导的农村扶贫工作中，往往会由于政府行为监督缺失等阻碍农村扶贫工作的长期发展[12]。因此，在“后扶贫时代”，随着治理核心的转移，应对复杂的相对贫困问题，实现贫困地区的持续发展，不仅需要政府发挥优势集中调配资源、市场积极参与配置资源，促进资源要素流动，还需要打破单主体主导式扶贫所带来的过度依赖弊端，调动社会、贫困对象共同参与贫困治理，实现全主体的协同。

(三)治理格局：“治贫”向“防贫”的延伸

目前的贫困治理通过实现“两不愁三保障”等解决贫困人口生存问题和减少贫困人口数量，关键在于“治”。但是随着治理核心由绝对贫困向相对贫困转移，治理格局由“治贫”向“防贫”延伸也刻不容缓。这是由于相对贫困具有长期性、复杂性、多维性特征，以及贫困人群本身的脆弱性和边缘性，参照标准又发生了变化，因而极易出现脱贫对象返贫和新生贫困现象。换而言之，在“后扶贫时代”，绝对贫困的消除并不意味着贫困断崖式的终止，应该注重绝对贫困和相对贫困的缓冲与过渡[13]，要以延续和衔接前期的治理成果为重心，在“治贫”基础上，结合新的贫困特点，把相对贫困问题纳入国家常规性治理中，形成从中央到地方、从省(区)到市县的制度化“防贫”格局。

(四)治理道路：以走可持续发展道路为重心

要实现贫困地区真脱贫和脱真贫，治理道路的规划重心应当落实到可持续发展上。一方面，贫困地区本身就是资源发展受限、交通不便、信息不畅、经济社会发展严重滞后的地区，区域内人民群众日益增长的美好生活需要与社会发展不全面、不充分、不平衡的矛盾仍然凸显，不是单靠保障生存就能一劳永逸。另一方面，相对贫困问题所涉及的精神贫困、发展贫困、多维贫困等都表明单靠解决生存和温饱问题不再是衡量是否脱贫的绝对标准，如何实现贫困地区与整个社会的均衡发展才是贫困治理的核心要义与目标。在“后扶贫时代”，贫困治理只有激发地区的内生动能，采取切实措施，满足地区发展需求，走可持续发展道路，才是改善贫困地区落后面貌、彻底解决突出矛盾的可行之道。

二、“后扶贫时代”贫困治理的地方实践

“后扶贫时代”贫困治理的变革为贫困地区带来了新一轮的挑战，如何在总结实践经验基础上，结合贫困的新内涵、新特点加以有效应对，是提高贫困治理效率的关键所在。Y村作为典型的贫困村，从深度贫困村到实现脱贫再到入选贵州黔西南州100个乡村振兴示范点之一，其贫困治理实践经验为“后扶贫时代”的贫困治理提供了地方样本。

Y村系国家级贫困县贵州省黔西南布依族苗族自治州贞丰县永丰街道下辖贫困村，该村常住人口612户，共17个村民小组2 862人，2个自然村均是世居的布依族，历史较为悠久。2014年贫困对象建档立卡以来，Y村总贫困人口规模141户559人。截至2019年，未脱贫人口余13户34人(1户5人返贫)，贫困发生率为1.20%。从Y村贫困治理整体成效上看，2016年已作为贫困出列村。

(一)Y村贫困治理实践及成效

Y村贫困治理经过多年的实践探索，在治理主体、精准扶贫产业发展、乡村振兴发展规划、权责保障机制及返贫风险防控体系方面取得了一定的成效。

1.实现全主体协同治理格局

Y村贫困治理从宏观治理语境到实际减贫场景是一个政府、社会、市场多元主体协同整合资源，最后作用于精准扶贫对象的“由上至下”“内外结合”的治理过程(见图1)。

图1 Y村多元主体协同治理格局

Y村贫困治理整个过程中，资金、项目、政策等资源在政府内部由上至下经由中央层级到省州县党委、政府再到镇党委、政府最终落实到村级脱贫攻坚队，整个过程中的资源调配呈现“中央统筹部署、省级负责、州县抓落实、镇村精准施策”的格局，即中央层级通过对政策、资金、资源等的供给作出顶层设计，经由省级脱贫指挥部负责作出辖区脱贫规划，对脱贫指标、资金、项目等进行细化、拨付与下达，再由州县级脱贫指挥部整合与再分配资源，落实州县域的脱贫任务，最后由镇级脱贫指挥中心和村级脱贫前沿指挥所将资源分配到精准扶贫对象，落实脱贫任务。其中，村前沿指挥所的主要贫困治理机制为“第一书记驻村扶贫机制”，承载着落实县域脱贫方案的责任，并代理贫困县党委、政府治理权威统筹村庄贫困治理，是各项贫困治理举措精准落实到贫困户的最终落脚点[14]。此外，整个资源最终落到精准贫困对象身上，不仅仅是政府内部由上至下逐级分配与落实的过程，其中还有赖于社会与市场力量的协同。Y村通过县指挥部、镇指挥中心、村前沿指挥所与社会组织(如中国教育发展基金会等)、龙头企业(如贵州X旅游开发有限责任公司等)、高等学校(G大学)、村中能人、寨佬等协同，共同带动村中产业发展、提供脱贫资源、开发可利用资源、激励村中内生力量脱贫致富。

2.建立以利益联结机制为依托的产业发展模式

产业扶贫是以市场为导向的扶贫理念，进入精准扶贫阶段以来，以精准扶贫理念为指导原则，落实产业扶贫发展的精准产业扶贫机制逐渐成熟。该机制较传统的产业扶贫更加注重对贫困人口的目标瞄准性和特惠性[15]，强调国家社会目标、政治目标与经济发展目标的结合。Y村精准产业扶贫模式以龙头企业和村级农民专业合作社(Y观光旅游合作社)为依托推进“村社合一”，以“龙头企业+农民合作社+贫困对象”的生产经营方式实现贫困户的产销利益联结，并制定完善了村级项目库。该模式通过合作社发动农户参与规模化种养殖，培训农户种养殖技术，农业服务中心人员全程提供技术服务，合作社对接市场，统一按照保底市场价格收购方式进行销售等实施产业扶贫。此外，合作社还开设了入股类项目，通过每年统一分红方式，将分红资金发放到贫困户，而村集体分红收入则划归村集体。Y村通过建立多元主体间的利益联结机制，依托村合作社，实现贫困对象共享政府、市场、社会的利益，推动政治、经济与社会目标的共同实现，创新了产业发展模式。

3.形成创新性的权责保障机制

为确保治理成效，Y村构建了符合实际的权责保障体系。在政策解读与宣讲中，主要采取“院坝会 ”“座谈会”“走访到户”等多种形式。在工作分工上，合理配置村干部及驻村工作人员，设置“数据动态管理组”“基础设施建设组”“产业增收发展组”“公共政策服务组”“基层党建提升组”，成立责任明确、具体到人的工作组织，实现分区域包干负责，确保发现问题、落实政策、推进工作。驻村队伍在日常工作中，定期或不定期召开驻村工作队联席会议，总结分析工作中存在的难点、疑点及问题，倒查责任，确保各项政策的落实。此外，Y村通过建立村级指挥所与包保人定期联络制度，15天一联络，下达工作指令，反馈包保对象信息，并每月开展一次全员指挥所大会，开展培训、项目申报、问题研判等工作。在监督上，按照“四议两公开”和“资金项目到哪里、公示公告就到哪里”的要求，将扶贫项目公开纳入村务及政务公开范畴，主动接受群众监督。在考核上按照扶贫目标任务与完成时限严格进行，采取批评、表扬、追责等形式进行奖惩。随着脱贫攻坚进入收官之年，Y村开展“提级监督”试点工作，加强村级“一把手”的监督，进一步推进全面从严治党向基层延伸，确保扶贫民生领域监督检查延伸到基层，以精准有力的监督护航脱贫攻坚和乡村振兴。

4.走以民族文化为根本的乡村振兴道路

Y村有着独特的地理优势，温和的气候，村中连片的水稻形成优美画卷，加之布依族特色的吊脚楼式建筑风格以及布依族传统的纺织文化，“走乡村振兴之路，打造以产业为核心、以布依文化为灵魂、以旅游为主线的农旅一体化”是未来的发展战略。Y村作为黔西南州100个乡村振兴示范点之一，借助这一契机，着力整治乡村生态环境，规划以民族文化为根本的乡村振兴战略。在实践中，通过乡规民约明确规定村内环境卫生责任落实到户，对破坏水资源卫生、道路整洁以及乱扔病死牲畜者进行罚款，由脱贫攻坚队伍带头每月进行两次以上村庄卫生清洁，积极引导全村人员参与乡村环境治理，对全村村容环境卫生进行整治，实现村容村貌的美化。此外，Y村对布依族纺织文化进行开发，通过招商引资以及与高校合作等方式，借助市场与社会力量，共同打造布依族特色文化旅游产业。

5.构建以整改督导为重点的返贫风险防控体系

2020年以来，贫困治理工作进入查缺补漏、巩固成果阶段，强化返贫风险防控是“后扶贫时代”贫困治理的重中之重。为此，为响应脱贫攻坚“冲刺90天打赢歼灭战”督战工作，Y村充分利用“贞丰智慧监察”“智慧金州”等大数据平台，结合走访入户核实情况等方式，围绕脱贫攻坚任务，聚焦易地扶贫搬迁、就业培训、农业农村合作社等项目，对脱贫攻坚中的突出问题进行精准核算与分析，紧盯突出问题，聚焦脱贫攻坚常规化筛查发现的漏洞短板，跟踪督导，及时推进问题整改，加强返贫风险监督。此外，针对因自然灾害增大的返贫致贫风险，Y村通过加大防灾、减灾、救灾政策执行力度，坚持“双问责”工作机制，为强化返贫风险防控提供了有力保障。

(二)Y村贫困治理面临的困境

“后扶贫时代”的贫困治理面临着新的挑战与机遇，实现长效可持续的贫困治理还需辩证地看待贫困治理的成效与面临困境之间的关系。尽管Y村前期贫困治理已经为其未来实现可持续发展奠定了基础，但是其当下面临的困境依然值得重视。

1.青年劳动力流失严重

从Y村劳动力来看，全村留守劳动力大多以老年人为主，青壮年劳动力流失较为严重。数据显示，Y村16～60周岁劳动力情况：镇内务工131人、镇外县内务工107人、省内县外务工45人、外省务工555人、闲置在家276人、建档立卡贫困户311人。在对Y村的入户走访调查中发现，Y村留守在家的大多是老人和妇女。此外，在调研过程中，通过对Y村第一书记的访谈了解到，Y村村委班子中难以吸纳年轻的本土人才，原因在于一方面村中农户不支持家中大学毕业生担任村委会成员，传统思想影响了人们对村干部工作的认识。另一方面村干部工资待遇较低，难以吸引高学历人才留村工作。

2.特色资源开发不足

Y村作为布依族世居村，有着历史悠久的纺织文化。但目前该村对于纺织这一特色资源的开发不够，村中仅有一个纺织合作社，参与人员少，销量低，收益不理想。一方面，村中有传统纺织技艺的老人不愿公开展示自己的纺织成品以供人参考与学习，也不愿与人交流其纺织技术，导致资源开发面临“过于封闭”的难题；另一方面，传统的布依族纺织成品在配色、花纹等方面较为单一，目前所掌握的传统纺织技术还未根据市场需求做出设计调整，难以适应大众市场需求，有待进一步改进与挖掘。除了纺织文化资源开发面临困难外，Y村布依风格建筑也面临逐渐弱化的问题。通过对Y村的实地考察，发现Y村大部分村民的住房虽然依然保持着吊脚楼式的建筑风格，但逐渐大量融入了汉式普通建筑元素，布依族特色建筑风格正在弱化。以上问题表明，Y村在走布依特色文化旅游道路上，还有很多问题亟需解决。

3.产业发展缺乏新技术支撑

从种养殖产业来看，Y村水稻、糯稻作为贞丰县“一县一业”糯食加工原材料的重要来源之一，在种植过程中虽然有企业的帮扶，在品种上不断选育优质品种，但是种植技术却依然以传统劳动力为主，机械化投入不高，产量受到一定影响。此外，在大数据技术普及、信息化发展迅猛的新形势下，Y村所产糯食没有充分利用新技术扩宽其宣传渠道和销售渠道，在村中也没有相应的农村电商直售点或相关网上的销售平台，仅仅是依靠将稻米销售到县上，再由县上通过各种手段销售出去，在很大程度上制约了销售效益。

(三)Y村贫困治理的实践经验

Y村贫困治理充分发挥了政府、社会、市场对精准扶贫对象的帮扶。政府由上至下的贫困治理组织层级有着明晰的政府间关系，扶贫资金、政策以及其他资源逐级分配，最终由基层脱贫攻坚队伍以精准到户的形式进行一一落实。产业扶贫打破了粗放式扶贫方式，以瞄准贫困户的精准产业扶贫为主，并借助村合作社这一平台，将扶贫产业项目有关的资金及资源以雇佣劳动力、流转土地、入股分红等方式流入贫困户手中，激发了贫困户的内生动能，改变了传统的“等、靠、要”扶贫现象，推动“输血式”扶贫向“造血式”扶贫转变。“第一书记扶贫机制”将国家治理权力嵌入了农村脱贫场景中，有效实现了县级党委、政府贫困治理权威在村级扶贫实践中的落实，约束村委组织扶贫过程中的“自由裁量权”，有效抑制了传统贫困治理格局中一系列诸如资源分配不公、工作懈怠、责任推诿等衍生问题的发生。加之脱贫攻坚队伍明晰且富有创新性的权责体系、完善的村规民约、落实到人的工作任务以及严格的督导防返贫体系等保障措施，为贫困治理营造了良好环境，实现了贫困治理的高效性。但是，推进贫困治理过程中也存在劳动力缺失、资源开发不足以及缺乏新技术支撑等问题。Y村的实践经验以及其面临的困境为“后扶贫时代”贫困地区如何走发展型道路，提供了借鉴参考。

三、“后扶贫时代”贫困治理的路径选择

贵州省贞丰县Y村贫困治理实践及经验表明，“后扶贫时代”的贫困治理在现有成效的基础上，要有效应对新的要求，真正解决贫困问题，必须探索创新性的治理路径，着力构建可持续发展的长效机制。

(一)转变治理理念，形成长效治理话语

面对“后扶贫时代”带来的新一轮贫困治理挑战，要求治理主体及时转换贫困治理理念，形成以“可持续发展”为核心的长效治理话语。要立足贫困地区实际需求，科学把握地区发展的内在逻辑，构建贫困地区长效发展理念。高度重视客观存在的地区发展能力不足问题，以实现贫困地区资源禀赋持续增收为重心，有针对性地挖掘本地优势资源和特色资源，持续性地刺激地区发展潜能。积极引导贫困治理地区与帮扶地区工作人员、社会组织、企业及贫困对象等牢固树立科学发展观，以实现经济社会持续发展和人的全面发展为取向，采取有力措施积极开展扶贫扶志，调动人民群众的积极性和创造性，激发贫困地区的内生发展源动力。此外，要大力加强宣传工作和教育引导工作，提高人民群众思想认识，努力营造良好的发展环境，形成常态化的长效发展话语，带领贫困地区人民群众走出固有的“贫困”话语体系。

(二)契合乡村振兴战略，挖掘特色资源

实践经验表明，要想实现长期有效的脱贫，光靠“扶”不行，还需靠“创”。Y村是天然的稻谷种植“基地”，拥有特色布依族文化，其通过充分挖掘这些资源，借助黔西南州乡村振兴计划，逐步构建具有本地区特色农业与特色文化的发展道路。因此，契合乡村振兴战略，充分挖掘本地区特色优势资源，创造属于自身的特色发展道路，探索地区内经济社会可持续发展与全面建设是“后扶贫时代”贫困治理走可持续发展道路的关键。在实际中，要求从省级党委政府到基层工作队伍都要有效做好脱贫攻坚与乡村振兴政策的接续与过渡工作，以贫困地区特色资源与乡村振兴有机结合为重心，切实部署好贫困地区的发展蓝图。在乡村振兴战略背景下，要结合自身实际，有效实现本地区文化传承性、保护性开发，增强人民群众发展自信和文化自信，以自身文化发展助推经济社会可持续发展。要将丰富的特色文化、产业、自然以及生态等资源整合、吸纳到乡村振兴规划中，立足本地成果，吸取外来优秀成果，实现文化资源、特色资源等创造性转化、创新性发展，构建文化业、旅游业、服务业、餐饮业、交通运输业、农业等多行业共同发展的特色产业链。

(三)对接外部发展环境，实现内外融合发展

实现贫困地区发展，需要全方位了解外部发展态势，及时根据外部发展环境研判形势变化，动态调整优化发展规划，将区域发展融入社会发展之中，形成内外融合发展格局。要深入掌握研判国家相关政策，全面洞悉社会整体发展动向，结合自身优势及发展需求，有针对性、有计划、分步骤、循序渐进地推动和开发发展项目。实时关注市场需求和发展动态，创造性地利用自身文化、产业、生态、自然资源等，明确发展目标，找准发展定位，突出发展重点，提高市场竞争力，打造并创新具有特色的产业品牌。此外，要善于及时总结产业发展提质增效、转型升级等方面的实践经验，做好产业结构调整优化，不断激发产业发展动力。

(四)调动协同各方力量，创新产业发展模式

贫困地区走可持续发展道路，除了政府的有序引导以外，还需要协同社会、市场、当地民众等各方力量共同摸索创新发展模式，探索全元主体参与的创新型发展路径。在实践中，充分借助高等学校、社会组织、龙头企业等政府之外的力量，形成“高校+龙头企业+合作社”“社会组织+龙头企业+合作社”等发展模式。一方面，通过在贫困地区设立产业实验基地、产品研发基地、校企合作社会实践基地、社企联合基金会、社会福利组织驻村基地等，将技术团队、研发团队、社会力量、各类人才力量注入贫困地区，提高贫困地区的产业效益，发展衍生产业，带动地区形成多产业融合发展的态势，激发发展内生动能。另一方面，将政府、企业、市场及社会资源与贫困地区文化技艺资源、产业特色资源、生态自然资源等进行有效整合，创新全员协同互动发展模式，共同促进贫困地区创新发展、特色发展。

(五)健全完善人才机制，大力加强本土人才培育

人才是贫困地区发展的内在动力，加强贫困地区本土人才使用，充分发挥本土人才作用不仅是实现经济社会长效发展的切入点和突破口，而且能为强化“造血功能”提供人才资源。因此，要健全完善人才机制，着力培育本土有知识、有能力、综合素质高的人才队伍。在人才培养机制上，通过与高等学校、企业等建立联合培训措施对乡贤、村中能人等本土人才进行培训，不断提升其综合素质。在人才引进上，实现引进人才本土化，通过各种优惠政策吸引本地区优秀高校毕业生、有志有识青年回流，壮大基层人才队伍。在创业平台上，与企业、高校等联合设立形式多元的创业项目，加大政策优惠力度，吸引本土技术人才回乡创业，为贫困地区发展不断注入新鲜力量。

(六)把握数据时代的“数字红利”，构建高效防返贫体系

“后扶贫时代”防返贫是实现脱贫成效可持续性的重点，掌握体量较大的贫困群众及本地区数据资源，对这些数据进行动态监控，及时发现并整改问题是构建防返贫体系的根本。在大数据蓬勃发展的今天，巨大的“数字红利”为社会各个领域的发展提供了一把“利刃”。搭乘“大数据”这一快车，把握数据时代的“红利”，借助新兴技术必将有效助力贫困治理高效发展，这一点在Y村高效的防返贫体系中得到了印证。因此，各级政府应当联合企业、高校等加快乡村大数据平台的建设，充分利用大数据资源助力本地区防返贫体系的建设。一方面，要充分利用大数据信息收集平台，精准刻画地区的贫困人群及社会自然资源全貌，为政府跟踪监测问题并精准决策提供依据。同时，通过动态准确地收集与更新本地区贫困信息与数据，及时发现并防控返贫风险。另一方面，要充分利用大数据信息平台与宣传平台等，打通贫困治理监督、防控一体化渠道，推动贫困地区高效防返贫体系的建设。

四、结语

相对贫困相对于绝对贫困范围更广、内涵更深、更为复杂。在“后扶贫时代”，确保贫困地区贫困治理的有效性和可持续性，关键在于走可持续发展型道路。Y村的贫困治理实践为贫困地区实现可持续发展提供了可资借鉴的经验，在其治理成效及面临的困境下，结合“后扶贫时代”贫困治理的变革趋向，转变贫困治理理念，挖掘特色资源，实现内外融合发展，创新产业发展模式，加强本土人才培育，充分利用大数据资源建立高效防返贫体系，是实现贫困治理成效可持续发展的有效路径。当然，由于“后扶贫时代”贫困治理的多样性与复杂性，治理成效并不能一蹴而就，在实践中如何“因地制宜”和“因时制宜”地实现贫困地区的发展还有待进一步探究与完善。