宋黎黎

(丹东市宽甸满族自治县水利局，辽宁 宽甸 118200)

1 宽甸县河长制的管理运行

1.1 运行现状

在河道整治中河长制的全面推行发挥着关键作用，如何进一步优化绩效评价方法、完善河长制激励和考核问责制度，对改善水环境及加强河道治理具有重要意义。从2014年河长制方案提出至2017年丹东市各区县全面推行，时至现今已历时6a，宽甸县以河长制工作职责要求、全面推行河长制实施意见等文件为准则，运用“指尖上的智慧治水”方略以及扁平化管理模式，做到治理信息透明、公正、公开和河长制工作的大力推进，提前实现了劣Ⅴ类水的全面消除、小微水体与河道湖泊河长制全覆盖。

卓有成效的考核机制为宽甸县取得突出治水成绩的基础，从2015年河长制工作就实行以定期考核、日常抽查、社会监督的方式分级考核，用水环境质量、环境设施建设、长效管理与政策保障、污染治理、河道整治5项指标实施工作考核。近几年，宽甸县河长制完成了三级河长体系构建与“污水零直排区”试点工作，启动电子化考核河长履职及河长制年终工作考核，完善了河道治理方案与河长制工作方案，稳步推进各项河长工作，逐一完成执法监督、水环境治理、水域岸线保护、水生态修复、水污染防治、水资源保护等各项任务指标。2018年全县劣Ⅴ类水被彻底消除后，下一目标为较2018年河道水质指标于2021年提高20%。

1.2 存在的问题

河道管理需要社会公众、街道社区和各职能部门的共同参与，工作任务繁重、范围广泛、对象复杂，面对着跨行政辖区的治理盲区及海量的、动态的信息[1]。实际推行过程中，河长制管理暴露出公众参与度不高、考核机理机制不完善、整治计划总体规划性不强、监督机制不到位、部分河长业务能力不足等问题，此外还存在轻软件配套重硬件投入、轻过程重结果、轻管理重技术等现象。这些问题应作为重点改进方向，深入思考有效解决河长制推行中发现的问题。

2 宽甸县河长制绩效评价

2.1 现行绩效评价方法

宽甸县地处辽宁东部的鸭绿江畔，下辖22乡镇，总面积6193.7km2，区内有雅河、安平河、下甸子河、半拉江、蒲石河流域、浑江干流、爱河、牤牛河、湾沟河、红石砬子河等33条重点治理保护河流，设立民间河长、小微水体负责人以及三级河长。目前，宽甸县各部门、乡镇已逐步建成清晰完善的河道管理分级责任体系，严格落实管护责任。以2017-2020年宽甸县全面深化河长制工作方案、丹东市2017年河长制长效机制评价细则为目标主线和工作准则(见表1)，制定河长制督查与问责激励办法以及约谈、督办、暗访“三步走”机制(见表2)，坚持明察暗访、督察督办、督查问责、自查督查相结合的原则，充分发挥河长制的关键作用及网络信息化管理优势[2]。

表1 2017年度宽甸县河长制考评细则

通过重点督查河长制各责任部门、乡镇级和村级河道河长，在实际推行中的职责履行情况、服务质量、工作效率、年度任务完成情况、重点项目推进程度、河长制有关制度执行情况等，从而显著提升河长履职能力，并且执法监管、水域岸线保护、水环境治理、水污染防治、水生态修复、水资源保护等六大任务取得明显成效。

2.2 现行绩效评价存在的问题

虽然宽甸县已经逐步建成河长制绩效评价办法，但尚存在的若干薄弱环节使其渐入改善延缓的倦怠期，对持续提升河长制工作产生不利作用，这主要体现在:①部分指标的客观性不足:现状河长制绩效评价的定量与定性指标参半，以目标任务为主的评价方法存在一定的主观性；此外，由于激励与约束机制的有效性缺乏，鼓励政策或投入的建设资金不足，在治水过程中群众的积极主动性不高。②评价内容不完整:2016年关于全面推行河长制，明确要求落实属地责任、健全长效机制及加强河湖管理工作，各部门、各地区认真贯彻落实取得了显著成绩；然而，现行的评价指标缺乏治水投入参数，未涉及人力成本、社会需求和资金投入等专项内容，对于河流治理成效与治理投入之间的关系不能很好的把握。③缺乏调整评价体系机制:现行绩效评价的考评以保障措施落实、考核奖惩机制落实、河长工作制度建设、组织体系建设四大基础性指标为主；虽然完善制度建设与构建组织体系非常重要，但2018年已全面建成河长制的省区市达到31个，这表明河长制将形成长效机制，河长工作进入常态化，需要对部分指标在绩效考核体系中的权重做适当调整[3-4]。

2.3 评价方法的改进方向

县控断面地表水计划于2021年实现水质优于或达到Ⅲ类水的比例不低于80%，为有效实现河长制工作计划目标，通过修订部分已全面落实的河长制绩效评价指标、完善评估体系、优化考核制度，弥补轻过程投入、评价体系创建和定量指标分析，而重结果成效、组织体系与制度构建及定性指标的不足，为河长制工作全面见效以及计划实施提供强有力的保障[5]。

1)新增经济技术指标、保障资金规范化。将财务指标纳入绩效评价体系，通过定量核算人力成本、社会需求和资金投入能力，全面探究河流治理成效与治理投入间的关系，促使经费使用与河道治理的透明化、公开化，为河道治理下一步工作提供保障。

2)加强河长参与投入、常态化河长治水。强调河长成长、学习、履职能力的提升，为反映在学习和履职过程中河长的收获与成长引入河长座谈会、业务培训次数、河长年度巡查率等指标；另外，建立鼓励政策多元化河长身份，鼓励青少年、离退老年人等更多人群加入河长管理[6]。

3)控制过程管理、信息化基础管理。将原有河长制绩效评价体系增加一些河长管理定量指标，适量减少定性指标。不再给予制度完善、组织架构权重分数，将其作为必备的考核评价内容。根据宽甸县河道水质应用程序和“一河一策”的标准，对运营维护过程中及河长参与工作的数据信息实时收集。

4)强调绩效结果反馈、实绩化河道治理。从治理效果评价、社会考评、公众考核的角度细化评价指标，重视河道水质综合评价、媒体曝光率、群众投诉率、群众满意度提升率等数据成果，保证河道整治实效目标的实现。

表2 现行河长制督查与问责激励办法

3 基于平衡记分卡的河长制绩效评价模型

3.1 平衡记分卡的特点

为保障河长制取得时效及全面落实各项工作，必须建成从多角度衡量的考核机制。河道治理中开启全面治水模式、创新河长制势必成为未来的发展趋势，通过优化激励制度、完善相关政策政府职能部门，引导和鼓励更多群众、企业参与"五水共治"，进一步考虑河道治理成效与物力、财力、人力投入间的关系，则考核评价方法的科学适用性极其重要。

1992年在《哈弗商业评论》上美国企业总裁诺顿与教授卡普兰最先系统提出了平衡记分卡模式，该方法通过转换处理将组织的战略目标落实成一种新型绩效管理的可操作目标值或衡量指标体系[7]。从成长与学习、内部流程、客户、财务的角度，经典平衡记分卡对企业业绩综合衡量，有效解决了两个关键的战略实施和企业绩效评价问题。目前，服务业、教育、互联网、金融等多个领域逐渐引入平衡记分卡，其应用范围日趋广泛。

3.2 绩效评价模型重新设计

目前，河长制主要从制度建设、组织架构层面建章立法形成规范，取长补短设计考核指标。尽管这是不可或缺的必备环节且属构建体系的根本，随着生态河道治理的迫切要求及经济社会的快速发展，吸引更多的社会力量参与已成为河长制体系的运转趋势，共同由居民、企业和政府来完成。

本研究坚持问题导向以公平性、权威性、客观性为原则，针对存在的治理评价、运营维护、河长履职、治理投入等突出问题重构河长制绩效评价模型，如图1所示。

图1 基于平衡记分卡的河长制绩效评价模型

将河长制绩效评价从新的平衡记分卡模型的视角加以探析，细化所有的二级指标及解析一级指标内涵，在此基础上落实具有实操性、可度量、具体的三级指标，为后续工作开展及政府职能部门决策提供科学指导。充分考虑宽甸县的实际需求，设计24个具体指标和10个二级指标搭建平衡记分卡河长制绩效模型评价体系，如表3所示。

表3 平衡记分卡河长制绩效模型评价体系

河流治理评价、河长制运营维护、河长参与工作和河流治理投入为新建河长制绩效评价体系的四个一级指标，较原评价体系删减了工作制度建设和落实及组织体系建设指标，将其以基础性条件参与绩效评价，并对原评价体系的保障措施落实与考核奖惩机制指标重组、归类至河长参与投入指标。平衡记分卡河长制绩效模型新增河流治理评价与治理投入指标，注重绩效结果的反馈和经济技术的投入。

1)河流治理投入指标。主要从人力成本、社会需求、资金投入的角度反映河长制管理运行形成的经济结果，其中重难点项目技术投入占比是指该条河流总投入中执法监管、水生态修复、水域岸线保护、水资源保护、水环境治理、水污染防治等6大项目投入所占比例。

2)河长参与工作指标。主要以河长学习与成长、履职与成长为基准点反映河长的主管能力，注重河长座谈会次数、业务培训次数和年度巡查率指标，科学合理的赋予指标权重及全方位描述河长履职情况。

3)河长制运营维护指标。主要反映在技术宣传保障、督查考核保障方面河长制运营的实施情况，借助宽甸县河道水质应用程序搜集河长宣传教育信息刊登率、督查问题个数、水质监测数据完整度等过程指标，实现信息化管理。

4)河流治理评价指标，主要从治理效果、社会、公众的角度合理确定反馈意见，为决策分析河长制提供战略依据。其中，采用加权平均法确定的河道月尺度综合评价得分值作为河道水质综合评价提升率。

3.3 平衡记分卡模型的特点

较大多数企业、政府对人才激励和组织绩效等研究，本研究在河长制管理中应用平衡记分卡模型，突破传统思维顺应生态文明建设的时代发展趋势，其特点包括:①增加了财务指标，财务指标在河长制绩效评价体系中发挥着监督政府部门资金落实的功能，并为战略目标完成与河长制投入的衡量提供参考。②重视绩效反馈，虽然每年都会调整重点治水任务，但最能直观反映河道治理成效的指标仍以河道水质的提升、媒体评价及群众满意度为主。通过加强污水零直排、河道清淤和水质监测等措施，可有效改善水质以及提升群众获得感和社会满意度。③管理模式信息化。丹东市宽甸县河道管理已基本实现信息化，实施公开数据，接受社会公众建议和监督，适当增添定量指标、减少定性指标，利用河道水质应用程序提升评价体系的可操作性和客观性。

4 结 论

构建与实施新河长制绩效评价模型，对促进绿色发展和建设生态文明发挥着积极作用。通过应用新模型可降低河道治理成本、加强水质改善力度及提高河长绩效管理质量，对此还要从健全考核指标体系、优化领导资源配置，有效控制人力成本、加大资金投入力度、探索公众参与工作机制、弱化河长制权力制度等方面做好配套工作。

根据我国水环境管理现状和国外流域治理经验，充当“守夜人”角色的堤防政府要把握好政府、社会、地方、中央之间的协同关系，结合新型绩效评价体系树立全局系统性河长制细微，为优化决策宽甸县河长制管理提供指导。