郑毓枫

(广州商学院 法学院,广东 广州 511363)

近年来，随着农村“三块地”改革的持续深入，农地流转产生的纠纷也日益增多，然而现有的纠纷解决方式并不能满足社会发展的需要，必须尽快加以完善。

1 农地流转纠纷产生的原因剖析

农地流转涉及到相关政策、法律法规、农村习惯法及农村的实际情况等多方面因素，这些因素都对农地流转有着深刻的影响，它们之间的冲突或不协调都会导致纠纷的产生。

1.1 民间法与国家法存在冲突

我国是一个有着数千年农耕文化传统的国家，与之相适应的是各种复杂的民间法。这些沿袭下来的民间法在民众中具有深远的影响力，尤其是在广大农村地区，有些农民认同的往往不是国家现行的法律法规，而是一些民间法[1]。但是这些民间法有的却与我国现行法律法规相悖，比如有关外嫁女的土地权益、继承权等。按照农村民间传统，外嫁女是“嫁出去的姑娘，泼出去的水”，不能继续享有本村的土地权益和父母继承权，这与我国的宪法、婚姻法等法律是完全背离的。又如，农村地区普遍存在的村规民约，是农村集体经济组织全体成员的集体意志反映，是村民自治的体现。在法律规定的范围内，村规民约是具有约束力的，但是其内容不得与国家法律法规相悖，否则无效。而实践中很多村民甚至村干部却把村规民约的效力扩大化，用以对抗国家法律法规。如2014年3月海南省海口市秀英区长流镇的杨某梅等11名妇女诉村民小组对外嫁女不分配土地征地款案，先后经历了一审、二审、抗诉、再审，最后才获得胜诉①。民间法与国家法律法规之间的冲突是引发农地流转纠纷产生的一个重要原因。

1.2 政策调整引起的利益冲突

自建国以来，党中央的“一号文件”几乎都是有关农村问题的。其中对农村土地的政策一直在探索和调整中，如关于农村土地的承包期限，从最初的5年到1984 年的中央“一号文件”规定的15年，再到1993年中共中央11号文件提出土地承包到期后再延长到30年，此后《土地承包法》和《物权法》等法律文件均明确农村土地的承包经营期限规定为30年。又如农业税费问题，经历了“收取提留款—逐渐减少—取消—补贴”的演变过程。这些政策的变化，直接引起了农民一系列利益关系的变化甚至冲突。尤其在农地流转过程中，政策调整导致已成立的流转协议所确立的利益平衡被打破，感觉利益受损的当事人一方必然会找借口毁约，从而产生纠纷[2]。

1.3 法律规定与农村现实相脱节

我国区域经济发展不平衡是一个最基本的国情，城市如此，农村也不例外。东部与西部农村、山区与平原地区农村，甚至同一个区域的近郊与远郊之间也都存在差异。不同地区土地的价值不同，农民的利益诉求当然也不相同。然而国家在制定相关政策、法律法规时，并未充分考虑到这些现实差异，统一的立法和政策与复杂的农村现实之间存在着脱节现象。

首先，随着国家计划生育政策的调整，农村人口必将有较大幅度的增加，而按照《土地承包法》第二十八条的规定，承包期内发包方不得调整承包地，这意味着这些新增人口将无法获得土地承包经营权，他们的生存将无法获得基本保障，这就会引发纠纷。

其次，在土地补偿款的分配方面，按照目前的相关政策文件规定，土地补偿款由地方政府有关部门直接分配给被征地农户。但随着我国经济的快速发展，土地价值在不断攀升，相应的征地补偿标准也在逐年提高，导致同一区域不同时间征地补偿款差额较大，引发农户不满[3]。

最后，关于农村宅基地的转让问题，按照《物权法》《土地管理法》等相关法律法规规定，宅基地使用权只能在集体经济组织内部成员之间流转，这就大大限制了宅基地价值的发挥，农民的组内流转意愿也不高，他们更倾向于私下将宅基地转让给出价更高的非集体经济组织成员。

2 现有农地纠纷解决机制存在不足

目前，我国除了解决民事纠纷的一般性法规外，还有针对农地流转纠纷的专门性法律法规，如《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》《农村土地承包经营纠纷仲裁规则》等，形成了包括和解、调解、仲裁、诉讼等方式的多元纠纷解决机制，这些方式在解决农地流转纠纷中发挥了重要作用。但是经过多年实践的检验，它们存在的问题也逐渐暴露了出来。

2.1 和解的功能在弱化

和解是在农地流转争议发生后，双方当事人不借助第三方的帮助，而是自行沟通，在平等自愿的基础上和平解决争议的方式。它体现了农民处理自己权利的自治性。我国传统上是农耕社会、熟人社会，在这种社会大背景下，人际关系的和谐相处就显得非常重要，用和解的办法解决农地流转纠纷方式自然成为农民之首选。但随着新生代农民工越来越成为农村主流，农村人际关系逐渐淡漠，加上土地利益的不断升值、家族势力的介入等因素，传统的用和解的办法解决农地流转纠纷的方式正在弱化②。

2.2 调解的公信力受到质疑

调解为我国首创，被称为“东方智慧”“东方之花”，它以我国传统儒家思想“和为贵”的文化精神为底蕴，具有简便高效、不伤和气、解决纠纷彻底且免费的优点，深受我国官方和民间喜爱。《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》《人民调解法》等法律为以调解解决农地纠纷提供了法律依据。但实践中也存在着调解人员不够专业、调解组织不够权威、调解协议效力有限以及有的调解人员与案件有利害关系等问题，严重影响调解作用的发挥。

2.3 仲裁机制不健全

农地流转纠纷的仲裁解决依据主要体现在《农村土地承包法》《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》等法律法规中，因其具有程序简易、便捷高效、不收费等优点，成为农地流转纠纷的主要解决方式之一。但实践中也存在着仲裁机构行政色彩较浓、独立性和公正性存疑、举证规则不合理、执行力不强、资金设备短缺等问题。随着“三权分置”改革推进，农地流转纠纷又呈现出主体多元化、类型多样化、结构复杂化、影响广泛化等新的特点，对仲裁机制提出了新的挑战。

2.4 诉讼法律依据不足

司法是维护社会公平正义的最后一道防线。诉讼作为一种公力救济，具有其他方式无法比拟的优势，它更加客观、中立、公正、权威与程序法定。诉讼所做出的裁判具有强制执行力，能够有效保护当事人的合法权益，是农地流转纠纷解决机制中最重要的一种方式。但是即便如此，诉讼也有其自身难以避免的缺点，如诉讼门槛高、程序繁琐、费时费力等。尤其是有关农地流转的政策、法规等不明确、不完善，法院在受理这类案件时积极性不高，不利于保护农民的积极性。

3 多元纠纷解决机制的完善

如前所述，农地流转纠纷的产生有多种原因，仅靠事后救济显然不能满足当前农村社会高速发展的需要，必须采取事前预防与事后救济相结合的方法来应对。

3.1 完善事前预防机制

纠纷解决机制的设计，既要追求事后救济的公正高效，更要以预防和减少纠纷的发生为目标，把纠纷消灭在萌芽状态。深入剖析农地流转纠纷产生的原因，有针对性地做好预防机制的设计。

3.1.1 细化土地承包经营法规

作为农地流转最重要的法律依据之一的《农村土地承包法》已于2018年12月29日由第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议作了修正。这次修正主要集中在增加“三权分置”的权利设计、坚持稳定农村土地承包关系并长久不变、关于土地经营权流转方式、关于维护进城务工和落户农民的土地承包权益、关于保护农村妇女土地承包权益等七个方面的改革。这些制度创新对预防农地流转纠纷的产生起到了重要作用。但由于农地流转的复杂性，本次修正多是做了原则性规定，具体的配套细则还有待根据实践经验成熟后再出台，这就为纠纷的产生埋下了隐患。故各有关部门要积极行动起来，充分发挥主观能动性，先行先试，出台过渡性的指导意见，预防纠纷的产生。

3.1.2 建立完善的农地流转市场

农地流转是以农村集体土地进行出租、抵押、入股或者其他方式流转土地经营权的活动。要减少农地流转纠纷的产生，首先必须加强农地流转市场的建设和管理，只有在开放、公平的环境下进行农地流转才能确保其合法性和安全性[4]。近年来，随着土地流转热潮的逐渐兴起，各地农地流转市场也越来越多，主要包括农村集体资产管理交易中心、农村产权交易中心(所)、农村土地经营权流转服务中心等。2016年6月，农业部专门印发了《农村土地经营权流转交易市场运行规范(试行)》，就是为了督促尚未建立农地流转交易市场的地方尽快行动起来并制定相应规则，以推动农地流转市场公正、公开、规范运行，维护流转各方合法权益，促进土地资源优化配置和农业适度规模经营健康发展。目前有些落后地区工作进展缓慢，跟不上形势发展的需要，这项工作还必须加大推进力度。

另外，农地流转市场的良性运转离不开各种服务中介机构的帮助，故在建立健全农地流转市场的同时，还要大力培育各种中介服务机构。农地流转过程中，可能需要法律咨询、价格评估、土地信托、信贷抵押、土地保险及其他相关衍生服务。同时随着现代信息技术的进步，政府及有关机构可以利用互联网服务平台、手机APP等现代媒体技术为流转各方提供更多的农地流转信息服务。

3.1.3 进一步明确政府的职责职能

在农地流转过程中，很多纠纷是由于政府的缺位或不作为、乱作为造成的，因此，政府必须明确自己在农地流转中的地位，即监管者的角色。首先，政府应当做好农地使用规划，加强宏观调控，合理配置土地，守住18亿亩农村耕地的底线。其次，有关部门要认真履行监管职责，严厉查处公职人员和农村干部在农地流转中的贪污腐败、行贿受贿的违法犯罪行为，保护好农民合法的土地权益。再次，相关部门应当严格并认真遵守法律法规、执行相关政策，加强对农地流转的正确引导，预防流转过程中纠纷的产生。最后，政府相关部门还应当做好服务工作，切实在农地确权、颁证、抵押、合同备案等过程中为农民提供指导和帮助。

3.1.4 加强农地流转法治宣传和制度保障

众所周知，我国农村法治水平比较低，农民的法律意识不强，不懂得在土地流转中利用法律来保护自己的合法权益，容易产生纠纷；再加上农村社会保障机制不健全，造成农民对农地流转顾虑重重，积极性不高。各地政府应当加大国家农村土地政策、制度和法律法规的宣传力度，提高农民对农地流转的认识和法律意识，使他们熟悉农地流转的流程和手续，树立契约精神，逐步实现农地流转的法治化和制度化。与之相适应，政府还应尽快建立健全适合当地农村经济社会发展水平的社会保障制度，消除农民的后顾之忧，降低农民对土地的依赖程度，使“三权分置”背景下的农地改革顺利推进[5]。

3.2 完善事后救济机制

如前所述，虽然我国已经形成了由和解、调解、仲裁和诉讼等方式构成的多元纠纷解决机制，但是实践中它们都存在着一些不足，需要进一步完善。

3.2.1 提升和解的认可度

由于近年来土地的不断升值和农村人际关系的逐渐淡漠等原因，有的农民在签订农地流转合同后又以种种借口毁约，引发纠纷。在和解过程中往往不是依法依规，而是利用自己的家族势力或暴力、威胁手段，逼迫他人接受不公平条件。为避免这种现象的产生，增加和解的成功率，应当加大对农民的法治宣传和诚实守信道德教育，提高农民的法律意识和道德水准。同时，要在农村深入开展打黑除恶专项斗争，坚决打击那些称霸一方、为非作恶的势力，让农地流转纠纷能在公平、平等的基础上得以解决。

3.2.2 增强调解的公信力

在我国，调解是解决民事纠纷使用最广泛的手段，不仅人民调解组织可以进行，国家机关、仲裁组织甚至其他民间组织和个人都可以参与调解。多样化的调解在促进纠纷解决方面起了重要作用，但其人员的专业水平低、调解组织不够权威、调解协议效力有限及有的调解人员与案件有利害关系等问题也正在不断降低调解的作用，所以必须对其加以完善。首先，由于农地流转的特殊性和专业性，应当对调解组织的资格加以限制，提高其专业性，并加强对调解人员的专业培训，使其熟悉农地流转纠纷的特点及相关法律法规，提高专业水平。其次，应当在立法上协调好调解组织和人民法院之间的关系，形成联动机制。优化调解协议的司法确认程序，确保合法有效的调解协议能够及时得到司法确认和强制执行。最后，要进一步完善调解组织的回避制度，加大利害关系审查力度，确保调解人员的公正中立。

3.2.3 进一步完善仲裁机制

针对仲裁机构存在的问题，需要作相应的改革和调整。首先，要对仲裁机构去行政化，使其回归民间组织的本色。政府除了依法设置和支持仲裁机构外，不应过多干涉仲裁组织人员配置和业务活动，仲裁委员会不应吸收政府部门代表参加，仲裁组织应当享有独立的法人资格，独立自主地开展仲裁活动。其次，进一步修改举证规则，参照民事诉讼的证据规则，合理分配当事人的举证责任。当双方当事人都是农民等主体时，适用“谁主张，谁举证”的规则；当一方为政府或村委会等主体时，应当实行举证责任倒置规则，由他们承担举证责任。再次，针对仲裁裁决执行力不强问题，应当提高仲裁裁决的执行力，实行“一裁终局”原则。仲裁机构在保持独立性和中立性的同时，应当加强和农地流转管理部门、法院的沟通和协调，法院对仲裁裁决仅负责形式审查，对合法有效的仲裁裁决应当裁定予以强制执行。最后，国家应当加强对仲裁机构的资金保障，纳入财政预算，确保仲裁机构能够正常开展工作。

3.2.4 进一步完善诉讼法律依据

诉讼作为解决民事纠纷最有效、最权威的方式，本应成为解决农地流转纠纷最后的依靠，但是实践中通过诉讼解决纠纷的效果并不理想，除了费时费力之外，最重要的一个因素就是很多法院拒绝受理有关农地流转纠纷的案件。其中的原因主要有两点：一是因为这类案件有些并非是单纯的农地流转纠纷，而是以认定当事人是否具有农村集体组织成员的资格为前提，而这个问题目前在立法层面上并没有明确法律依据，各地的规定也大相径庭，导致法官无所适从。二是如前所述，有关农地的权属、流转的方式、程序等法律法规缺乏可操作性，导致法官感觉无从下手。综上，欲破解诉讼难，必须尽快出台相应的法律法规和配套细则，让法官有法可依，让诉讼在解决农地流转纠纷中真正发挥定分止争的作用。

注释:

①人民网.人民日报金台视线：警惕家族势力绑架土地流转[EB/OL].http://opinion.people.com.cn/n/2014/01/28/c1003-24247466.html. 2014-01-28.

②中国新闻.嫁女户籍未迁出享权益并非“过去时”[EB/OL].http://www.chinanews.com/gn/2019/04-07/8802043.shtml. 2019-04-07.