□文/郑金杯

（首都经济贸易大学劳动经济学院 北京）

［提要］精准扶贫作为实施乡村振兴战略的关键前提，是脱贫攻坚决胜阶段国家扶贫开发的战略创新，也是全面建成小康社会的坚实基础。精准扶贫政策实施以来，中国的减贫成效显著，为世界减贫事业做出重要贡献。

一、引言

自精准扶贫政策实施以来，根据目前农村贫困标准，中国农村贫困人口从2012年底的9，899万人下降到2019年底的551万人，累计减贫人口9，348万人。贫困率从2012年末的10.2%逐年下降，到2019年底为0.6%。这些数据体现了中国在减少贫困方面取得了显著成果。但是仍需注意的是，由于中国贫困情况复杂，而且乡村振兴战略具有持续性和长期性，在保持摆脱绝对贫困状态后，如何应对相对贫困以及实现贫困人口真正脱贫、不返贫，使脱贫具有可持续性，进一步巩固来之不易的脱贫成果方面仍需投入更多的关注和努力。

二、文献综述

（一）国内相关研究。国内学者从多个方面对乡村振兴战略下精准扶贫进行了研究。精准扶贫政策包含多方面内容，随着政策的实施，效果逐渐显现。学者对政策实施的成效情况广泛关注，从多角度对政策进行评价，这些评价倾向于针对特定地区的特定人群或者特定的一项政策，如有学者对农村中长期贫困家庭的贫困状况进行全方位的测量。也有学者更多关注精准扶贫政策实施过程中面临的问题，并试图给出政策建议，为政策的进一步实施提供借鉴。一些学者更多关注精准脱贫的可持续性，何植民（2021）针对精准扶贫的可持续性问题构建了概念性的分析框架，对可持续性进行阐释，将可持续性分解为风险维度、经济维度、社会维度和能力维度。并特别指出精准扶贫可持续性的特有目标以及可持续性的影响因素，并针对问题构建解决路径。

部分学者关注影响精准扶贫政策效应的因素，如斯丽娟等（2019）对旅游精准扶贫进行研究，对比从事旅游业农户和非从事旅游业农户可持续生计水平的差异，对旅游扶贫效果进行评估，并探讨哪些因素对政策效果有明显的影响。还有学者关注贫困的影响因素，侯亚景（2017）建立了中国农村长期多维贫困的测量框架，分析中国农村家庭长期不平等的影响因素。学者对贫困地区贫困人口对政策的评价研究也很重视，刘裕等（2018）对特困区的贫困户进行调研，对贫困户精准扶贫满意度进行调查，着重分析其影响因素。

（二）国外相关研究。国外目前并没有精准扶贫的提法，但对贫困问题也有丰富的研究，主要集中在关于贫困的界定、贫困的成因和反贫困的经验方面。经济学者更多依赖收入来界定贫困，社会学家关注个人能力，还有学者用社会排斥来衡量贫困。马克思从政治学的视角对贫困成因进行分析，认为资本主义私有制是造成贫困的根本原因。

综上所述，国内外学者对贫困问题的研究都十分丰富，国内学者更多的站在精准扶贫的政策视角下对特定问题进行分析，从多方面为政策更好的发展献计献策；国外学者关注的问题更为广泛，且发展较早经验更为丰富，在重视政策改善贫困的同时，也对贫困本身进行分析和探讨，在不同的领域形成了多样化的观点。本文在国内外学者丰富研究的背景下，着重于精准扶贫政策的可持续性分析，关注脱贫的质量和脱贫后的发展，为改进扶贫方法，增进贫困人群的可持续性生计能力贡献微薄之力。

三、安徽省阜南县大张湾村扶贫成效

（一）大张湾村精准扶贫的主要做法。扶贫工作开展以来，大张湾村委和政府高度重视扶贫政策，坚持因地制宜、循序渐进。经过社会各界及县房产局的大力支持和贫困户的不懈努力，让贫困户摘掉“帽子”。所有建档立卡贫困户脱贫并通过验收，与全国人民同步达到小康水平。

（二）大张湾村精准扶贫成效

1、基础设施方面，自2015年以来，道路设施明显改善，解决了群众出行问题。开挖清淤排沟2条，长3公里；新建涵桥75座，水厂1个，文化广场4个，公厕8个，光伏发电站1个，电灌站6个，小学、中学各1所。

2、医疗扶贫方面，大张湾村应参保人数为5，398人，为2016年以来的贫困户代缴新农合，贯彻落实省出台的“135”、“180”健康扶贫政策，医疗保障覆盖率达100%。

3、教育扶贫方面，基本上每年都会对村里考上大学的学生进行资助，2016年资助贫困大学生14人，2017年资助贫困大学生17人，2018年资助贫困大学生21人，2019年资助贫困大学生31人，2020年资助贫困大学生30人，义务教育资助75人，通过教育资助实现在读学生不会出现辍学情况。

4、危房改造方面，2015年以来，通过房屋鉴定了解到，D类危房全部拆除，危房改造户42户，居住条件30户，易地搬迁6户。

5、就业方面，大张湾村致力于积极创造就业岗位，增加临时性公益岗位，目前村有公益性岗位数5个，共有24人，护林员4人，保洁员12人，综治协管员1人，社会宣导员1人。

6、小额信贷方面，大张湾村积极加强扶贫小额信贷政策宣传，通过走访入户、集中宣讲等途径向贫困户宣传扶贫小信贷政策，为村民自主创业提供信贷资金。

四、精准扶贫中存在的问题

（一）当前精准扶贫的准确性不够强

1、贫困人口的统计较为困难。阜南县人口流动较大，且阜南县有较多外出务工人员，根据调查显示，2020年阜南县常住人口为163.8万人，为户籍人口比例的68.9%。此外，负责统计的三个部门，即统计部门、卫生计划生育委员会和公安部门在人口统计数据上并不统一，数据有一些出入且数据更新较慢，造成贫困人口的统计较为困难。

2、干部队伍缺乏专业性建设。首先，阜南县贫困问题复杂，滋生部分干部和群众的消极懈怠情绪。在扶贫过程中常遇到困难，有部分村民难以沟通，造成干部产生畏难情绪；干部从大中城市来到农村地区，在心理和生理上都有诸多不适应；一些干部出现懈怠情绪，未能具有持续脱贫的意识，造成脱贫工作成效微弱。其次，干部缺乏专业性。据了解，方集镇精准扶贫工作小组除组长外，扶贫小组共计23个成员，其中，14名扶贫专干中仅1人为大学本科学历，3人为大专学历，10人为初中学历。一些精准扶贫干部不够专业，且干部的挑选是由扶贫办从各个单位抽选的，具有随机性且没有经过专业的扶贫知识培训，也没有获得科学的精准识别方法。加之农村人情世故问题较为突出，存在关系户等现象，这些因素都影响了识别的精准度。

（二）当前精准扶贫资金缺位，资金管理不完善

1、仅靠政府帮扶，资金来源渠道单一。精准扶贫是我国当前的重要任务，政府是脱贫工作的主力军，各级政府通过财政支持，制定各种扶贫政策。但是根据调查发现，阜南县的精准扶贫工作仅仅政府发挥了作用，除了政府以外的其他社会主体没有积极地参与进来。一方面这项措施给政府的财政负担增添了一定的困难，其相对保守的扶贫融资渠道和扶贫方法无法有效的提高扶贫的成效。目前，方集镇主要采用财政资金作为扶贫资金。在实际援助过程中，乡镇过于重视生产过程，忽视销售需求，如何扩大销售渠道，加快现有产品的销售，是农村产品走向外界的重大问题。另一方面这造成了“等、靠、要”思维模式的根深蒂固，其他社会主体缺乏积极性、参与性，让政府唱“独角戏”。

2、资金分配不均时常发生。阜南县在扶贫过程中，经常出现资金短缺的情况。减少贫困的主要源泉是地方财政补助，而高度贫困地区的地方财政负担会更加沉重。在扶贫的实施过程中，资金是由地方政府先行调配的，多种扶贫工作同时进行，扶贫资金调拨不及时，引发了扶贫过程中的资金缺位现象。

3、扶贫政策宣传力度不够。大多数贫困户的文化水平较低，且阜南县的宣传力度不够，在当地的贫困户对扶贫政策不够了解，甚至产生误解。主要表现为以下三种情况：（1）村民不明白扶贫政策，经过我们的调查发现，很多贫困户由于缺乏信息来源，对于许多扶贫专用词一头雾水，对扶贫政策也并不了解；（2）对扶贫政策了解不深，大家对扶贫政策的理解仍保留在过去的政府“输血式”的扶贫，而许多村干部对扶贫政策的理解也存在一些出入；（3）村民不知该如何申请扶贫项目，阜南县林业局推广了林业产业扶贫项目，阜南县农委会推广了种植业产业扶贫项目，政府都在这些项目里投入了大量的资金，但是贫困户不知该如何申请项目，错过了机会。

（三）教育医疗等民生工程建设不足

1、尚未解决基本医疗服务的供需矛盾。在阜南县贫困的原因中，疾病伤残是一个重要因素，根据调查显示，因病因残致贫占比达53%。阜南县近年来采取了一系列针对医疗卫生的扶贫措施，并加强卫生基础设施建设，虽然取得了一些成效，但还未得到有效解决。根据统计数据，2019年，阜南县卫生机构数为99个，床位数为4，888张，在全市排名中位于中后位，然而该县就诊患者人数多达89，975，673人次，排在前列，就诊人数与卫生基础设施如此不匹配，造成基本医疗服务的供需矛盾严重，医院常常人满为患，住院部甚至出现“一床难求”的境况。政府采取的针对低保户和五保户的看病报销政策，报销全部住院费和医疗费等，导致一些素质较低的低保户长期驻扎医院，霸占医疗资源，甚至与医护人员发生冲突，这加深了基本医疗服务的供需矛盾。

2、留守儿童的教育问题仍需解决。阜南县是一个人口大县，由于本地贫困就业机会较少，大量居民外出务工，留下不少留守儿童。在阜南县，留守儿童多被母亲监护或被祖辈监护，生活条件的贫苦和亲情的缺失给儿童的成长带来诸多问题，甚至受上一代封建思想的影响，孩子认为读书无用，早早辍学，未能完成九年义务教育，使得贫困代际传递到孩子身上。

3、乡村生态环境和公共服务还需重视。准扶贫政策有效提高了村民收入和生活水平，但是对农村地区的环境并没有太大改善。例如，农村的旱厕，臭气熏天，易滋生蚊虫，传播疾病，阜南县就还存在部分旱厕仍在使用，存在卫生隐患。此外，由于管理不善，部分当地的沟渠被垃圾堆满，并未发挥蓄洪、灌溉、美化环境的作用。乡村的道路问题是乡村脱贫的重要问题，道路是连接乡村和外部的纽带，要想富先修路，道路问题需要被充分重视，而当前阜南县的道路存在路灯损坏、路面不平狭窄等问题，需要加强对道路的建设。

五、完善精准扶贫长效机制

（一）贫困精准识别模式创新

1、贫困规模确定合理化。贫困人口申请从前以指标分配为主，常出现实为贫困户但申请未通过的情况。需突破以往自上而下的“规模控制”，引入贫困群众普查模式，将群众自行申报与上级审核相结合，使贫困户的身份更加精准，以确定更加合理有效的贫困规模。具体执行方式为：首先由贫困户自行申请，交由基层农村进行民主评议，通过基层乡镇政府的初步排查后，进而上报准确的贫困人群规模。统计排查需引入土地、健康、劳动力数量、住房、教育等多层次指标进行考量。

2、建立扶贫资源普及渠道，信息共享。具体可以通过以下四个路径来加强扶贫政策信息的宣传力度：第一，政府部门可以利用地方市县电视台进行精准扶贫政策的宣讲及报道，及时传达上级政策与指导，为贫困人群带来第一手的政策信息，同时营造精准扶贫的良好氛围；第二，通过政府有关部门的官方网站，对于扶贫政策和最新进展及时公示，保证扶贫信息传播的权威性；第三，可以通过村委会进行实地宣传，如张贴横幅、黑板报、广播等方式，尽可能将扶贫信息传递到每家每户；第四，组建驻村扶贫工作小队或志愿者，赴贫困村进行政策宣讲和解读，使贫困人群特别是贫困老人深入了解现行扶贫政策。

3、提高业务能力，完善扶贫队伍建设。大张湾村的驻村扶贫工作队主要由县各单位抽调人员构成，大多为单位骨干，明显特征包括政治表现优秀、工作能力强、待人亲切友善等。但从扶贫工作表现来看，他们之中大多仅限于对扶贫政策的宏观认识，缺乏对于精准扶贫的具体理解，同时对于该村的实际情况也了解甚微，如此造成了扶贫工作的种种疏漏。针对上述情况，需要进一步加强对于驻村扶贫工作队伍的培训力度，可以邀请村委会或常驻村民向扶贫队伍进行村内情况介绍，帮助其了解具体村情，以便于更好地实施“精准”扶贫，同时帮助工作人员明确具体工作计划和各自职责，避免扶贫工作流于形式；此外，还要建立具有奖惩性质的扶贫工作制度，实施责任追究机制，以激励扶贫人员认真工作。

（二）鼓励社会参与，倡导多元主体机制。企业作为形成市场活力的重要推动力，更是市场活动的核心参与者，必须重视起乡镇企业的力量。企业利用技术、资金等要素资源参与扶贫，有助于激发贫困地区市场活力，吸纳贫困人口就业，促进贫困地区产业培育，起到推动劳动力就业与产业发展的双重作用。可以通过放宽小微企业准入机制，鼓励自主创业和研发，尝试通过直播等新媒体途径宣传乡镇特产、旅游等，发展副业，为农村脱贫增加储备资金。

（三）以人为本，推进民生工程建设

1、深度开展教育扶贫工作。针对教育落后问题，需加强推进民生工程建设，深度开展教育扶贫工作，更新教育观念、合理分配教育资源。具体可以从以下几个方面入手：首先，要充分重视起学前教育和义务教育。大张湾村青壮年外出务工人口相对较多，留守儿童问题复杂。学前教育是孩子们健康成长的重要保障，更是学识积累的重要基础。应重点扶持发展农村公办幼儿园，同时鼓励符合办学资质的私立幼儿园积极参与，在教学设备与师资配置方面针对农村地区重点倾斜，平衡好地区间的教育资源；义务教育同样如此，应为孩子们建立积极向上的学习氛围，鼓励追求高等教育，既可以实现自我人生价值，又可以为家乡事业添砖加瓦。其次，良好的职业教育是改善贫困人口就业能力的重要环节，帮助劳动人口了解就业现状、认识自身能力和价值，寻找真正合适自己的职业，有助于降低失业风险，增强就业面。在具体实践中，应结合大张湾村的发展实际，如乡村旅游、畜牧养殖、林木栽培等产业开展职业教育，培养本地产业人才。职业教育扶贫的主要对象应是因病因残而丧失原有就业能力的贫困户，在社会保障兜底的基础上，采取政府、驻村工作队、社会第三方等多方帮扶相结合的手段，鼓励其进入职业教育学校学习职业技能，培养再就业意识。同时，也可以引进一些对于劳动者素质技能要求低的企业，如纺织、种植等，帮助低文化水平人群，以及农村老人、病残贫困户等弱势群体获取就业机会。

2、完善基层医疗服务建设。乡镇卫生中心和社区卫生服务中心是非营利综合性初级医疗保健机构。他们负责一般疾病的诊断和治疗，以及预先检查。此外，还提供基本的公共卫生服务、计划生育技术服务、卫生管理和紧急功能任务，例如介绍早期现场应急和严重患者是城乡医疗保健服务系统的基础。政府应该加快县和农村医疗一体化建设，即乡镇卫生中心和县级综合医院可以统一，县级医院专家可以到农村坐诊等，共同确保农村人民共享优质医疗资源。

此外，还需加大对乡镇医疗的投资力度，加强乡村医生队伍建设，在提高乡镇医疗服务能力的同时重视医疗保障兜底工作，使乡镇贫困人口“看得起病，看得好病”，尽量做到“小病不出镇”，进一步有效缓解县级、市级公立医院的就医压力。