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一、国土空间规划的实质性内容

国土空间规划首先是规划，即在预先协调和安排各类国土空间使用的基础上，通过对国土空间使用活动的管控来实现未来发展目标。从广义上讲，国土空间的保护、开发、利用、修复、治理，都是人类对国土空间的使用活动。如果就国土空间构成要素的未来状态而言，最终仍然是需要人的活动即保护、开发、利用、修复、治理等才能形成的。而规划的核心就是要通过过程规制的方式，才能使之达成的。因此，国土空间规划安排和管控的对象是国土空间使用，是对各类空间使用行为的规制而不只是安排具体的国土空间构成要素，这也是国土空间规划作为一项社会建制存在的含义所在。而各类国土空间的构成要素，是社会各类主体具体实施的行为对象，即空间使用的对象；对于国土空间规划而言，就是对各类空间使用行为进行规制的基础及其导向的结果。从这样的角度来说，国土空间规划的重点在于国土空间变化的管理，是以筹划来予以引导和以宣示来为管制提供依据的，从而达成目标所欲的变化。根据这样的理解，从规划的学理逻辑出发，国土空间规划的知识内容包括了这样三个层面：首先是关于规划本体的，即什么是规划以及规划怎么做；其次是关于规划对象的，也就是国土空间规划统筹安排和管控的对象和内容，即各类国土空间规划使用及其相互关系；……