□文/ 梅 蕾 李 睿

（内蒙古科技大学经济与管理学院 内蒙古·包头）

［提要］ 在自然灾害、事故灾难与疫情风险的交织叠加下，我国应急管理工作面临着前所未有的挑战。 本文对政府应急管理能力进行文献研究，并对未来研究工作进行展望。

一、引言

2020 年，我国应急事业遭受了严酷的考验，各类自然灾害造成1.38 亿人次受灾、591 人失踪或死亡，各类生产安全事故造成27，412 人死亡，严重威胁人民群众的生命健康，政府应急管理能力受到考验。全面客观地摸底政府应急管理能力，有利于识别应急管理工作的不足之处，使应急管理工作从被动处置，转变为主动预防，对应急管理能力的提升具有重要意义。

二、理论基础

应急管理是政府或其他公共机构在突发事件事前、事发、事中、事后全过程中，通过建立必要的应对机制，采取必要的措施，应用科学、技术、管理手段，保障公众生命、健康和财产安全，促进社会和谐健康发展的有关活动。应急管理能力并没有形成统一、明确的概念。韩自强（2020）认为应急管理能力是应急管理主体为履行应急管理职能、实现应急管理使命而应具备的知识、资源和技能的综合。刘成杰、齐林泉（2020）认为，应急管理能力是国家或社会机构，在突发事件的事前预防、事发应对、事中处置和善后恢复中，采取措施遏制危机的产生，将后果控制在合理或可承受范围之内的能力。

三、国外研究基础

发达国家应急管理研究起步较早，美国、日本等国家独具特色的应急体制与机制，值得我们借鉴。

（一）美国。 美国应急管理体系的特点是统一管理、属地为主、分级响应、标准运行。《全国突发事件管理系统》是美国用以协调各级政府、组织的应急行动，来稳定事件形势，保护环境和生命、财产安全的突发事件管理系统。美国的应急管理强调抗灾韧性，在《FEMA 战略计划（2018-2022）》中，美国把未来五年应急管理的工作重点放在了提升维持、恢复和优化系统安全状态的能力上，提出了多项战略目标和具体举措。

作为首个研究应急管理能力评价的国家，美国于1997 年提出了政府应急准备能力评价系统，并在2000 年进行了修正。各州可以根据CAR 评价其实际运作的准备情况以及对灾害的应急管理能力。2011 年，美国颁布《总统政策第8 号指令（HSPD-8）》，重构了美国应急管理体系，把加强准备工作作为基本导向，提出了全国准备系统，并要求每年提交全国准备报告，同时对准备情况进行量化分析。

（二）日本。日本有着非常庞大、细致的防灾减灾法律体系，各类应急管理法律法规多达200 余部。日本的应急系统是依托发达的信息传递系统而建的，其防灾通信网络覆盖全国、功能完善、技术先进，日本的灾害信息系统可以在发生灾害或事故后，立即对信息进行收集分类、统计分析，发送到指定的防灾中心。经过对这些信息进行分析研判，防灾中心的应急指挥部门可以制定紧急应对措施，并科学地开展应急指挥，这一体系被称作“综合参与型”的应急管理体系。在日本政府对应急文化的大力推动下，日本公众具备了基本的抗灾自救应急知识和求生技能，为应急管理的综合参与提供了保障。20 世纪初，日本针对危机应对能力评价和防灾能力建设举办了两次研讨会，讨论防灾能力及危机管理应对能力评价问题，确定了日本应急能力评价项目，这些评价是以地方自治体为对象的全方位评价。

四、国内研究现状

我国对应急管理的研究始于灾害方面。2003 年的“非典”事件推动了我国对应急管理研究，促使我国形成了“一案三制”为核心的应急管理体系。党的十八大确立了新时代应急管理的指导思想，形成了以“综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”为原则，以70 余部应急管理法律法规为法制基础，以550 余万件应急预案为应急指导，具有中国特色的应急管理体系。目前，积极推进应急管理体系和能力现代化成为了我国当前最重要一项工作。

“非典”事件后，我国对应急能力评价的研究持续升温。以中国知网为例，截止到2021 年5 月，以“应急能力评价”作为主题进行搜索，共找到1，520 个结果。其中，最早的研究可以追溯到2003 年，徐静珍采用了比较法、修正法和模拟法等评估方法，对城市居民灾害应急反应能力开展了研究。鉴于“非典”事件的影响，我国对卫生应急能力评价的研究最为成熟，这也使得此次在抗击新冠肺炎疫情上，我国具有突出的表现。2013年，我国制定了《卫生应急能力评估标准》和《卫生应急能力评估调查问卷》，并面向全国开展卫生应急能力的调查评估，查摆各地区在卫生应急能力方面的问题，为提高卫生应急能力提供了依据，对其他领域的应急能力评价研究具有非常重要的参考价值。

近年，我国学者对应急能力评价的研究方向和研究方法越来越多元化。杨雪、仝凤鸣等（2019）运用云模型理论开展了高速公路突发事件的应急管理能力评价。张鹏、李宗照等（2019）结合静态评估和动态评估，对人员密集场所应急能力进行了评估。陆军平、李一丁等（2018）以可拓集合理论为基础开展了矿井火灾应急能力评价，提出了区间可拓评价方法。闫长健、刘晓佳（2019）基于灰云白化权函数和云理论构建了海上搜救应急管理能力评价模型。刘朝峰、张嘉鑫等（2019）运用系统结构方法、集对分析方法与可变模糊识别模型，建立了城市要害系统综合应急能力的评价模型。符祥德、章光等（2020）构建了发电企业应急能力评价指标体系和评价模型。

五、文献评述

发达国家在应急管理上有着丰富的经验和先进的管理水平，其完善的法律体系、发达的保险体系以及先进技术的广泛应用值得借鉴。我国应急管理工作起步较晚，但在党和国家的高度重视和持续推进下，形成了具有中国特色的应急管理体系。

虽然国内外对应急管理能力的研究都比较成熟，但国外研究侧重于自然灾害等突发事件方面，国内侧重于公共卫生方面。由于生产安全事故影响范围相对较小，伤亡率相对较低，因此国内外对安全生产应急能力评价的研究相对较少，且没有上升到政府层面。然而，生产安全事故给人民生命、财产带来的损失，不可小觑。2020 年全年各类生产安全事故共死亡27，412人，这个数字令人触目惊心。因此，在文献研究的基础上，通过科学定量的研究方法，对政府安全生产应急管理能力进行评价研究迫在眉睫。通过开展应急能力评价，我们可以发现安全生产和应急管理工作中的不足，对于提高应急管理水平和能力具有积极的推动作用。

六、研究展望

（一）指标体系构建。不同应急主体的风险水平和脆弱性程度存在诸多差异，对应急能力也提出了不同的要求。因此，指标体系的构建应该针对特定层次的应急主体开展。以地市级主体为例，需要依据相关法律法规、文献资料，结合实际，以系统性、科学性、实用性、可操作性为原则，初步构建地市级政府安全生产应急管理能力评价指标体系。经过专家面对面座谈和调查问卷打分对指标分别进行筛选，并确定指标内容和层次，构建地市级政府安全生产应急管理能力评价指标体系。

（二）确定指标权重。设计政府安全生产应急管理能力评价指标权重确定调查问卷，按照1-9 标度法量化指标，邀请安全生产及应急管理方面的专家对各层次指标进行两两对比打分。回收并汇总问卷，利用层次分析法计算各项指标权重。

（三）实证分析。拟选取安全生产工作任务较重的地市级政府进行实证分析，检验与修正构建的评价模型。比如，国家重要的钢铁、稀土、铝业、电力、装备制造和煤化工布局城市，工业产业涉及面多、事故隐患基数大种类多，具有良好的代表性的城市。

（四）提出对策建议。 根据实证分析结果，针对政府安全生产应急管理能力提出对策建议。