《中华人民共和国森林法》第七十三条违反本法规定，未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复植被和林业生产条件，可以处恢复植被和林业生产条件所需费用3 倍以下的罚款。

虽经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，但未办理建设用地审批手续擅自占用林地的，依照《中华人民共和国土地管理法》的有关规定处罚。

在临时使用的林地上修建永久性建筑物，或者临时使用林地期满后1 年内未恢复植被或者林业生产条件的，依照本条第一款规定处罚。

释义：

本条是关于擅自改变林地用途或者占用林地的法律责任的规定，对违反法律规定，擅自改变林地用途或者擅自占用林地的行为规定了法律责任。《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条规定：“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10 元至30 元的罚款。”“临时占用林地，逾期不归还的，依照前款规定处罚。“本条在《中华人民共和国森林法实施条例》的基础上，作了部分修改将“责令限期恢复原状”修改为“责令限期恢复植被和林业生产条件”将“并处非法改变用途林地每平方米10元至30 元的罚款”修改为“可以处恢复植被和林业生产条件所需费用3 倍以下的罚款”。

一、未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的法律责任

（一）擅自改变林地用途的违法情形

林地是国家重要的自然资源和战略资源，是森林赖以生存和发展的根基。为严格控制林地转为非林地，本法第三十七条第一款规定：“矿藏勘查、开采以及其他各类工程建设，应当不占或者少占林地；确需占用林地的，应当经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，依法办理建设用地审批手续。”按照这一规定，各类工程建设在占用林地前，需先经林业主管部门的审核，再办理建设用地审批手续。原国家林业局颁布的《建设项目使用林地审核审批管理办法》（2015 年国家林业局第35 号令）第九条规定：“建设项目需要使用林地的，用地单位或者个人应当向林地所在地的县级人民政府林业主管部门提出申请；跨县级行政区域的，分别向林地所在地的县级人民政府林业主管部门提出申请。”违反本法及国家有关规定，不向林业主管部门提起申请，或尚未获得审核同意，擅自侵占林地或者越权审批占用林地的行为，都有可能构成违法。

（二）擅自改变林地用途的法律责任

1.责令限期恢复植被和林业生产条件。《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条将该项法律责任规定为“责令限期恢复原状”。新修订的森林法将擅自改变林地用途的法律责任明确为“责令限期恢复植被和林业生产条件”：一是，对占用林地进行整治，通过平整土地、覆盖种植土等方式，确保恢复生产条件；二是，根据地形地貌、水土环境、周边环境等自然因素，实事求是、因地制宜地选择适当的物种和适当的方法进行植被恢复活动。该规定更具科学性和操作性。

2.罚款。罚款是一种财产罚，是指行政处罚机关依法强制违法行为人当场或在一定期限内缴纳一定数额货币的处罚行为。对上述违法行为“可以”处以罚款，赋予林业主管部门行政处罚自由裁量权。林业主管部门根据违法行为的性质、情节、损害后果等因素，在作出责令限期恢复植被和林业生产条件的同时，可以并处罚款，也可以不处罚款。

二、虽经县级以上人民政府林业主管部门审核同意但未办理建设用地审批手续擅自占用林地的法律责任

（一）矿藏勘查、开采以及其他各类工程建设，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，但未办理建设用地审批手续擅自占用林地的违法情形

国家实行土地用途管制制度，严格限制农用地转为建设用地，本法第三十七条第一款规定：“矿藏勘查、开采以及其他各类工程建设，应当不占或者少占林地；确需占用林地的，应当经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，依法办理建设用地审批手续。”按照这一规定，未办理建设用地审批手续或自然资源主管部门对行为人的申请未予批准，便开展建设活动的，即构成本条规定的违法行为。

（二）在林地上修筑直接为林业生产经营服务的工程设施超出标准，未办理建设用地审批手续的情形

本法第五十二条规定，在林地上修筑直接为林业生产经营服务的工程设施，符合国家有关部门规定的标准的，由县级以上人民政府林业主管部门批准，不需要办理建设用地审批手续；超出标准需要占用林地的，应当依法办理建设用地审批手续。未办理建设用地审批手续，在林地上修筑直接为林业生产经营服务的工程设施超出国家有关部门规定的标准，即构成本条规定的违法行为。

（三）擅自占用林地的行政法律责任

根据本条规定，虽经林业主管部门审核同意，但未办理建设用地审批手续擅自占用林地的，适用土地管理法的相关处罚规定，具体如下：

1.责令退还非法占用的林地。即由县级以上自然资源主管部门责令非法占用林地的单位或者个人将非法占用的林地返还给土地的合法所有者或者使用者。非法占用土地的单位或者个人应当及时解除对所占用林地的实际控制状态。

2.责令限期拆除在非法占用的林地上新建的建筑物和其他设施，恢复林地原状。即对违反土地利用总体规划擅自将林地改为建设用地的，由县级以上自然资源主管部门责令非法占用土地的单位或者个人限期拆除在非法占用的林地上新建的建筑物和其他设施，恢复林地原状。

3.没收非法财物。没收非法财物是指行政机关将违法行为人非法占有的违禁品和其他财物无偿收缴的处罚形式。该处罚种类仅适用于符合土地利用总体规划，在非法占用的土地上新建建筑物和其他设施的行为，由县级以上自然资源主管部门没收在非法占用的林地上新建的建筑物和其他设施。

4.罚款。执法部门根据违法行为的性质、情节、危害等因素，可以对违法行为人处罚款，也可以不处罚款。

5.处分。对擅自占用林地的单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，按照管理权限，由其所在单位、任免机关依法给予处分或者由监察机关依法给予政务处分。

三、在临时使用的林地上修建永久性建筑物，或者临时使用林地期满后年内未恢复植被或者林业生产条件的法律责任

（一）违法临时使用林地的情形

本法第三十八条规定，不得在临时使用的林地上修建永久性建筑物。临时使用林地期满后一年内，用地单位或者个人应当恢复植被和林业生产条件。据此，本条第三款规定的违法行为包括两种情形：一是，在临时使用的林地上修建永久性建筑物，即构成违法，就应当承担本款规定的法律责任。二是，临时使用林地期满后一年内未恢复植被或者林业生产条件。

（二）违法临时使用林地的法律责任

考虑到临时占用林地往往造成植被和土壤的损毁，恢复成本极高，新修订的森林法在《中华人民共和国森林法实施条例》第十七条、第四十三条的基础上进行修改，明确了违反本法第三十八条规定的法律责任，参照本条第一款的规定进行处罚。

1.责令限期恢复植被和林业生产条件。按照本条第三款的规定，两种违法情形的具体责任分别为：（1）发现并确认在临时占用的林地上修建永久性建筑物后，可以依据职权责令违法行为人停止正在进行的违法活动，拆除违法修建的永久性建筑物，限期恢复植被和林业生产条件。（2）发现临时占用林地期满后超过一年的时间，未恢复植被和林业生产条件或者恢复植被和林业生产条件不符合国家有关规定的，可以依据职权责令违法行为人在一定期限内恢复植被和林业生产条件。

2.罚款。依照本条第一款规定，对违法行为可以处恢复植被和林业生产条件所需费用3 倍以下罚款。