丁建彪

(吉林大学 行政学院,长春 130012)

十八大以来，党中央、国务院把脱贫攻坚作为全面建成小康社会的标志性工程，组织推进了人类历史上规模空前、力度最大、惠及人口最多的脱贫攻坚战。这一国家化的系统性工程使贫困地区发生了翻天覆地的变化，历史性地解决了困扰中华民族几千年的绝对贫困问题，为全面建成小康社会作出了重大贡献，为开启全面建设社会主义现代化国家新征程奠定了坚实基础。“精准脱贫攻坚战实施以来，贫困人口年均减少 1000万以上，几乎是减贫历史上的最好业绩，这主要得益于建立在精准扶贫新机制基础上的一系列政策。”[1]

一、精准扶贫措施减贫效应的研究缘起与最新进展

在“精准扶贫”理念提出以前，贫困人口规模和数量的减少主要依赖制度推动、市场驱动、城市化与城镇化吸纳等宏观要素功效的发挥。改革开放初期，全面推行家庭联产承包责任制，使农业发展和农民收入得到明显改善，为大规模减少贫困人口提供了重要保障。1978年到1986年期间，贫困人口下降了50%，从2.5亿下降到了1.25亿[2]。随着市场经济的发展和市场机制的初步确立，改革开放程度高、经济发展活跃和出口条件便利的沿海地区，率先出现了一大批乡镇企业。这些企业借助简单的原料加工和低成本竞争优势获得了空前发展，客观上吸纳了大批农村劳动力的加入并大幅增加了他们的收入，推动贫困人口进一步减少。进入21世纪以来，在城市化和城镇化的吸纳下，外出打工获得的非农收入成为农村人口摆脱贫困的主要因素。

然而，农村贫困人口数量的减少与农业基础地位的相对弱化以及农民从农业生产中获得的收入相对下降呈现出关联性。“农业收入占农户总收入的份额由1988年时的约63%下降到1995年的46.2%，2002年时又陡降到11.4%。这些惊人的变化反映出由农户非农个体经营和非农打工创造的收入已成为农户的主要经济来源。相反，农业耕种收入则下降为农户的次要经济来源。”[3]在制度性红利衰减、经济发展“涓滴效应”消退、农业收入持续减少以及政府扶助效能递减的形势下，农村剩余贫困人口日益陷入结构性贫困的陷阱之中。“中国的贫困问题是一个结构性的问题，它主要不是总量不足的结果，而是结构不合理的产物。”[4]这些剩余贫困人口既受到自身身体状况、生存技能、文化程度和可行能力等内在因素的制约，也受到地域性、资源性和环境性等外部因素的掣肘。他们成为被挤压和沉淀到社会底层最无助和最无力的“过滤性”群体，依靠传统的扶贫方式难以使他们摆脱绝对贫困的局面。

在此背景下，习近平总书记提出“精准扶贫”理念，在这一理念的指引下，党中央、国务院制定和出台了一系列精细化程度高的减贫措施，同时也明确规定了完成脱贫任务的时间节点。这些减贫措施的实施又遵循“中央统筹”的原则，党中央、国务院从顶层设计和宏观层面制定出总体措施的实施方案、路线图和时间表，并对实施过程开展统一、严格的监督和考核，这使得全国层面上的扶贫措施实施的相似性较高、减贫效应的同质性较强，因而以某些省份实施的措施和产出的结果为依据，在样本总量相对可靠的情况下，研究结果具有特定的科学性、价值性和应用性。(1)本研究收集的样本超过1100份，基本满足了大样本要求。

在最新研究进展方面，学者们围绕扶贫措施的减贫成效开展了一系列研究。部分学者认为，在特定的时间周期内，存在多项扶贫措施同时实施的情况，如果某一措施的实施没有使贫困家庭达到或超过既定的贫困线标准，那么就存在多项措施整体减贫效应以及各自的贡献问题。这一问题是研究扶贫措施减贫效应的关键[5]。此外，部分学者建构了评估模型和绩效评估指标。如“双层综合绩效分析框架”可同时从投入产出效率和公众满意度两个维度进行评价[6]，以及识别和测量贫困的模型转化为评估扶贫措施减贫效应的模型[7]。部分学者的研究指标涉及要素、结构、影响、过程、策略和效果等角度[8]，以及经济状况、生活水准和精神依赖等方面[9]，还有学者选择效率、合作、公平和可持续等指标[10]。模型和指标为减贫成效的量化带来了相对稳定的依据，有助于分析的准确性和科学性。

也有部分学者针对某些具体扶贫措施的减贫成效进行了评估，尤其围绕产业扶贫对贫困户收入的影响展开了深入研究。这些具体措施涉及东西协作、生态扶贫、教育扶贫、异地搬迁、农村低保等措施。研究者既通过具体的指标，也通过特定的模型、案例和数据来分析，因而研究内容和方法全面、视角多维。研究结果既发现了某些措施的积极成效，也揭示了其存在的不足之处。部分研究者依据财产性、转移性、经营性和工资性收入，从多层面研究产业扶贫对收入的影响。例如，以双重差分模型评估产业扶贫，结果显示其对人均财产性和转移性收入有显著正向影响，但对人均经营性和工资性收入影响不显著[11]；产业扶贫对家庭人均收入影响不显著[12]；以内生转换回归模型评估农业产业扶贫，结果显示其没有显著增加深度贫困户的总收入和纯收入[13]。个别研究者观察到，农业产业扶贫中的特色种植和养殖措施大多是在压力下匆忙上马的，既缺乏长远的成本、收益与风险规划，也出现了与市场联结机制缺位的问题，导致贫困户并不买账[14]。

已有的研究缺乏对既有措施的整体性评估。部分研究者尽管关注了较多的措施，主要贡献在于对扶贫措施进行了类型学的划分，实质上仍是对一项或几项措施独立地开展评估，而且聚焦标准发散。部分学者聚焦于单一措施对收入的影响，但也人为排除了其他因素，导致研究结果存在顾此失彼的情形，而且遮蔽了扶贫措施总体层面的减贫效应。同时，不同扶贫措施的成效间难以开展比较分析和研究。由于每个研究者均按照各自的模型和指标进行评估，导致同一措施在同一地区的评估结果不同，甚至相互矛盾。总体来看，鲜有学者的研究通过减贫效应揭示蕴含于其中的各种机制，尤其是透过机制的内容和运行提炼、抽象出减贫效应的生成逻辑，并据此提出后续的改进意见或行动策略。

二、我国扶贫措施减贫效应的总体描述

本研究旨在描述既有扶贫措施减贫效应的整体性结构特征。尽管个别扶贫措施减贫成效的精确性仍有待进一步检验和完善，但这一整体性结构却具有稳定性和科学性，不仅能够客观地反映出既有20项扶贫措施总体的减贫效应及各自的贡献，为揭示蕴含于其中的各种机制提供客观素材，而且为五年过渡期内部分精准扶贫措施的分类优化和精准调整提供事实依据。当然，现有评估对象的20项扶贫措施并没有覆盖所有的扶贫措施，对于在全国范围内不具有普遍性的措施予以排除。例如，异地搬迁虽具有普遍性，但因其覆盖的对象具有特定性，因而予以排除。在此基础上，按照“收入”和“能力”两个指标进行划分和归类。具体为医疗保障和救助项目、教育扶持、种植业、养殖业、加工业、休闲农业与乡村旅游、就业帮扶、公益岗位、小额贷款、电商扶贫、光伏扶贫、入股分红、低保、农业技术培训、务工培训、驻村工作队、结对帮扶、信息扶贫、参与式扶贫、信任信用塑造。另外，测量模型加入了贫困户建档立卡、脱贫以及扶贫措施实施等“时间”要素。在脱贫时限的明确规制下，扶贫脱贫具有强烈的政治属性和政治要求，能否如期按时完成脱贫攻坚任务成为检验基层扶贫行为主体政治纪律和政治责任的“试金石”，“时间”因素因而成为具有客观性的关键性变量。“时间”因素按照一年为一个子单元进行拆分。在此基础上，对既有20项扶贫措施影响贫困人口的程度进行赋值，赋值的重要考量因素在于贫困人口是否具有劳动能力。如果措施对象没有劳动能力，则医疗保障和救助项目、低保、结对帮扶等普惠性措施的赋值相对较高；如果具有劳动能力，则劳务培训、种植养殖、小额贷款、加工业等精准性措施的赋值相对较高；其他措施的赋值则基于本身的属性和反贫困的持续性作为依据。

研究数据收集于河北、吉林和辽宁三省，每个省各选取三个市(县)，辽宁省没有国家扶贫开发工作重点县，所选的三个县均为省级扶贫开发工作重点县；河北省选取的两个县是国家扶贫开发工作重点县；吉林省选取的一个县也是国家扶贫开发工作重点县。市(县)确定后，根据每个市(县)内建档立卡且已脱贫的人数排名靠前的贫困村作为样本来源，并对村内的这些家庭进行普查式入户调查，同时剔除个别年龄大、表达不清的贫困户，因而样本总数与实际贫困户数存在一定的差异。扶贫措施起始时间为2014年，结束时间为2020年，最终将问卷数据借助测量模型分析出来。测量模型以结构型贫困为前提，假定如果没有相关措施的介入，贫困户的贫困状态会大概率持续下去，故假设在建档立卡之前，他们的贫困程度不变。为处理方便，假设贫困程度的减少是线性的。在模型分析过程中，如果贫困户在某一年建档立卡且在扶贫措施介入后于当年脱贫，则将措施实施的时间计算为一整年。首先测算某些措施介入单个家庭的减贫效应，最后确定所有贫困人口的减贫效应，总计测算出2014—2015、2015—2016、2016—2017、2017—2018、2018—2019、2019—2020这6年间三个省扶贫措施的减贫效应及其总体的减贫效应。

数据结果从总体层面上显示：首先 ，最低生活保障措施(简称低保措施)的减贫成效最为显著。随着低保措施与扶贫开发实现“两线合一”，其得以规范化、制度化地介入扶贫脱贫过程。一方面低保措施坚持“应保尽保”原则，不仅确保了较大的覆盖面，而且因其具有充分的动态性和灵活性，享受这一措施的人数较多。另一方面低保措施为贫困户带来的收入更为稳定、可靠和数额较大。不论各地采取何种标准和等级，低保标准均高于贫困标准，(2)以2019年农村低保标准为例，河北省4670.2元/年、吉林省3873.5元/年、辽宁省4460.9元/年。这使得贫困户一旦被认定为低保户，他们从低保措施中获得的收入也较高。当然，低保户和贫困户之间有重叠和交叉的部分，也有分离的部分。换言之，低保户与贫困户并不是相互等同的，贫困户也不一定是低保户，两者的识别标准存在差别。

其次，入股分红的减贫成效处在第二位。产业资金在整个扶贫资金中占据最大份额。从各个省区扶贫专项资金的使用来看，绝大多数省份70%的资金是用于产业扶贫[15]。产业资金的本质因贫困而来，无论以何种形式经营或管理，其产出的部分收益必然要通过直接或间接的分红形式分配给贫困户。尽管各省对产业收益程度的规定存在差异，但大致都在5%—20%之间。因产业资金总量大、收益规定明确，带来的收入数额也相应地较大，总体上保证了减贫成效的显著性。

再次，光伏发电的减贫成效处在第三位。光伏发电获得了产业资金的大量份额。由于它是由政府系统主导和运作的，因而收益预期比较稳定、风险也较低且收益率较高。具体来说，2017年以前建设的光伏发电项目，国家按照每度0.8元甚至更高的价格支付电费。根据相关设施投入和运行维护成本计算，电价成本每度0.4元左右，收益率高达100%。2017年以后国家支付的电价虽略有下降，但收益仍然非常稳定和可观。高稳定性和高收益率确保了显著的减贫效应，研究结果也显示光伏发电在2016—2017年的减贫成效最好。

最后，信息扶贫、参与式扶贫和信任信用塑造这三项措施的减贫成效处于空白状态，休闲农业与乡村旅游几乎处于空白状态。由于问卷设计内容只针对贫困家庭“收入”和“能力”这两项关键指标，贫困户从这四项措施中并没有获得直接的收入或感受到自己能力的提升，因而出现了减贫效应空白的问题。休闲农业与乡村旅游需要较高的资格和条件，仅在部分地理位置较好的地区实施，收益家庭的范围狭窄和有限，难以覆盖较多的贫困村和贫困户。信息扶贫主要针对贫困户网上销售相关的农产品和养殖产品，由于缺乏相应的加工配套措施，加之贫困户网上销售的能力有限，其带来的收入也就极为有限。参与式扶贫主要针对贫困户是否参与了扶贫产业和项目的决策、管理、监督和收益分配等事项，少数贫困户即便进行了参与，也认为对自己能力提升作用不明显，只是出于基层扶贫主体的主动要求而为之。信任信用塑造措施比较模糊，贫困户难以感知其带来的收益和影响。基层扶贫主体也为大多数贫困家庭建立了信用等级并颁发了相应的证书，只是没有开展有效的利用和价值挖掘。

从省级层面上看，扶贫措施减贫效应在不同地区呈现出不同特点。

就河北省而言，除满足总体层面特征外，医疗保障和救助、教育、驻村工作队、干部结对帮扶等措施的减贫成效明显，但其主要是由主观和客观双重因素决定的。主观因素体现出贫困户对这些措施的满意度较高，主要在于提升了他们人际沟通和交往能力。客观因素体现为这些措施为贫困户带来了间接收入，如上学补助、驻村工作队回收或买卖相关种植、养殖产品，结对帮扶干部带来一些慰问金和慰问品等。随着脱贫时限的迫近，这些措施的减贫成效呈下降趋势。

就吉林省而言，除满足总体层面特征外，种植业和公益岗位两项措施的减贫成效相对显著。吉林省作为农业大省，土地资源丰富，总人口又相对较少，贫困户庭院内外拥有大量优质和闲置的土地。基层扶贫主体抓住这一天然优势，将发展“庭院经济”作为种植业的一项具体措施。如果贫困户在自己庭院内种植相关作物，政府则按每平方米1元且最高不超过2000元的扶贫资金予以补助，产出的农产品由驻村工作队帮助销售，以增加贫困户收入。(3)吉林省Z县的“庭院经济”面积达到5.9万亩，年户均增收1000元以上。数据来源于Z县委、县政府2019年7月5日的脱贫攻坚工作开展情况汇报。不过“庭院经济”补助在2018年以后陆续中止了，2019年只提供部分种子，以鼓励贫困户继续种植。因吉林省拥有较丰富的林业资源，护林员岗位作为公益岗位之一，确保了较大的覆盖面和从事相关岗位的贫困户获得较高的工资性收入。

就辽宁省而言，辽宁省作为没有国家扶贫开发工作重点县的省份，基层扶贫主体面临的工作形势相对较好，这也使其在特定时间周期内完成脱贫目标的压力相对较小。除去与其他省份相似的措施外，基层扶贫主体具有一定的空间和回旋余地，能够选择一些可持续性较强的措施，尤其是利用传统的种植业和养殖业从事脱贫工作，并开展技术培训作为配套措施。在农村地区，除极个别完全丧失劳动力的贫困户外，大部分贫困户仍具备一定的劳动能力，从事种植和养殖业是确保他们收入稳定的重要来源。贫困户借助种子提升、品种改良、先进种养技术引入和管理过程优化等举措，使他们收入和从事相关产业的能力得到提高，对预防返贫起到了积极效果。

三、我国扶贫措施减贫效应的机制揭示

研究结果显示，既有扶贫措施的减贫效应在时间序列上呈现“橄榄球”型结构，2017年处于峰值，而2020年处于最低值。在整体层面上出现了“边际钝化”现象。其中，针对收入的措施分布较为均衡，而针对能力的措施如信息扶贫、参与式扶贫和信任信用塑造等则未能发挥出应有的成效。从深层次的角度看，以下四个机制发挥了独特作用，也构成了生成逻辑的核心要素。

1.学习机制发挥了统合作用

学习机制在纵向和横向两个层面同时发挥了作用。在纵向层面，借助学习实现各级扶贫行为主体对扶贫脱贫目标、任务、要求及方案的充分了解和准确把握，实现了执行、节奏和行动的步调一致。中央领导人扶贫专题讲话，特别是习近平总书记的讲话、报告、演讲、指示和批示等内容成为学习重点。借助政治学习，使全社会对脱贫攻坚的战略意义、目标要求和时代价值形成了高度共识，提升了其在全社会的接受度和支持度。纵向学习激发起强大的政治势能，形成目标引领的战略态势，从而将相关行动者纳入“大扶贫”格局的统一体系中，确保了“识真贫、扶真贫，脱真贫、真脱贫”。

在横向层面，省市县乡村等主体开展了经验吸纳型学习，由相关领导带队到其他地区开展广泛的“大学习”，将“他者”形成的有益经验及时引入本地区，以缩短和节省措施实施的时间与成本。“在总体目标和子目标的规制下，扶贫脱贫事务在全国范围内具有较高的同质性，其所要求的知识结构、行动方案和路径选择等方面均具有较大的相似性，这使得培训和经验借鉴能够在较短的时间快速提升本地扶贫脱贫行动者的专业化水平。”[16]横向学习既减少了基层扶贫主体的试验和试错成本，也确保了措施的有效性。如部分地区探索形成的住房除险加固、扶贫车间、“庭院经济”、信息扶贫、乡村旅游等举措。学习机制又将纵向和横向层面的目标引领与科学做法统合起来，形成纵横交错、相互配合的新型扶贫格局。

纵向学习诱发的强大政治势能，也使各级党委组织动员、协调整合等能力与政府的专业性、技术性等优势之间出现了“纠缠”现象。横向层面的学习也带来了减贫效应在时间序列上的“橄榄球”型结构。在有限的时间周期内，由横向学习引入的相关做法在减贫效应方面具有特定的局限性以及与本地联结的松散性。受制于其他地区特定的历史传统、市场机会、工艺技能、资源禀赋、区位优势，扶贫主体将部分措施移植到本地之后，一旦失去扶贫资金的大量注入，就可能因缺乏深层次的联结机制而出现减贫效应衰减的问题。

2.项目制发挥了关键作用

在现代社会，项目因其在预算、成本、质量、时间、风险和采购等方面具有易于管理和控制的优势，被政府系统所青睐和推广，成为工程、科研和服务等领域的主流模式。在当代中国，政府系统引入的项目制是在财权与事权相对分离结构下推进工作的一种有效载体，借助这一载体将更高层级政府的资金以项目的形式直接输送到事权单位，从而确保财权与事权的相对匹配，也使其具有的短期性、时限性、控制性和目的性等属性更为明显。

扶贫项目本质上是国家通过自上而下的程序化和标准化形式，将扶贫资金通过“条条”的形式垂直执行，以避免“块块”层面的抵制、掣肘和内耗，从而加快相关措施落地和成效产出。为及时解决早期扶贫项目“散、弱、小”的局面，扶贫主体集中必要的资金在特色种植、养殖、加工业和乡村旅游等领域实施了更大规模的项目。然而，在这些项目实施和管理过程中，一方面，项目的设计、施工和使用存在严重断裂的现象，这造成真正使用项目成果的企业、合作社和个人等主体的实际需求、成本支付与项目本身之间出现不匹配现象。在高度依赖扶贫资金的前提下，项目的运转和产出尚能维持，而一旦扶贫资金减少或抽离，项目的减贫效应就会呈现陡然下降的趋势。断裂现象也为后续项目沟通管理造成了严重障碍，使项目的潜在风险增大。“项目沟通管理是指确保及时、正确地产生、收集、发布、储存和最终处理项目信息所需要的过程。它为人员和信息之间提供了关键性的联系以保证项目的成功。”[17]另一方面，扶贫项目的申报、审核、立项、实施和验收等各环节均要遵守严格、复杂的程序和繁多的限制性要求。在农村地区，普遍缺乏专业性项目管理人才，而现有的人员又无法有效应对这一套严密的程序体系，加之扶贫措施实施遵循“效率至上”的原则，基层扶贫主体只能选择耗时短、见效快、易评估和显政绩的项目。扶贫主体选择容易出政绩、直观且立竿见影的项目，而避开那些会使农民真正获益的，但是需要投入精力多、时间长，却不容易出政绩的项目[18]。这加剧了项目的脆弱性和不可持续性，造成项目本身的减贫效应存在“边际钝化”现象。此外，扶贫项目还裹挟着大量来自上级偏好和意志表达的“戴帽”项目。这些项目大多是由“资金拥挤”造成的，一旦资金抽离，减贫效应就可能消失。

3.理性选择发挥了主导作用

2）怕土黏。樱桃根系呼吸强度大，需氧量较高。如果土壤透气性好，则树体根量大，根系分布广，吸收养分多，能为丰产稳产打下基础；相反，如果土壤黏重，透气性差，则根系不发达，树体抗病性差，影响地上部生长和结果。

在扶贫脱贫集体行动过程中，贯穿着“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的管理体制和运行机制。不同的决策单位采取了不同的理性选择逻辑。“选择不仅指向某种目的或目标的达成，决策单位还必须能够采取那种保证目标达成的行动。”[19]

在严格脱贫时限的规制下，理性选择机制确保了在现有条件、环境和资源输入的背景下，基层行动单元会选择更有效的行动和手段来如期完成目标与任务，极大地提升了行动力和产出效率。就行动而言，基层行动单元将扶贫脱贫工作作为统领和主导全域内经济、社会和文化等各项事业的核心工作，集中所有精力和资源紧紧围绕脱贫攻坚的任务和指标展开。通过集体行动形成凝心聚力的态势，最终形成了“扶贫吸纳治理”的格局。就手段而言，基层行动单元聚焦于收入可靠、可控、预期明确和短期效益明显的措施。例如，低保措施因其直接、简单和有效而被选中；光伏发电项目因其可操作和收入可控被青睐；具有“短、平、快”等特点的产业扶贫措施被推广，而实施时间长或风险高的产业措施则被一票否决。但实践表明，从事相关种植和养殖产业的企业或合作社，均是在经历多次市场机会的考验后，选择了更符合市场需求、具有更大盈利空间和可持续发展的产业。

在乡村地区，“扶贫吸纳治理”挤压甚至排除了部分治理事务，这不仅造成了全国层面减贫效应的相似性和趋同性，也带来了扶贫措施减贫效应“边际钝化”现象。随着脱贫时限的到来，基层行动单元必然要分割出部分精力和资源来修复治理议题的缺位。同样，由于城乡价值体系和赋能体系的二元结构，理性选择机制带来手段的短期性和功利性，导致部分产业存在较高的风险性、脆弱性和不确定性。因产业内嵌于市场机制中，并受其影响和支配，而基层扶贫主体受制于信息限制和对市场复杂变化的判断不足而无法作出准确的研判。高度依赖扶贫资源催生出的扶贫产品，并不具备正常商品所具有的竞争力、品牌度和认同感。此外，基层行动单元将扶贫措施成效与脱贫指标挂钩，而脱贫指标具有明确性和时限性，这使得与脱贫指标关联度较弱的措施有意无意地被悬置起来，造成扶贫措施减贫效应的非均衡性。

4.避责机制发挥了杠杆作用

精准扶贫措施的实施既伴随着正向的目标和结果激励导向，也体现着反向的问责和惩戒逻辑，是两者高度结合的复杂化过程。正向激励体现为对严格按照措施方案实施的主体，在各种激励中获得相对优势；而反向逻辑则体现为对没有按照方案实施的主体进行问责和惩戒，尤其是执政党动用强有力的专项巡视和巡察等手段，在全国层面开展统一的管控。在正向和反向的双重压力下，各级扶贫主体实现了步调一致、节奏同步和集体行动，同时也最大限度地确保了扶贫资金使用安全，为脱贫攻坚起到保驾护航的作用。

双重压力也在某种程度上诱发了基层行动主体的避责动机。一方面，只有严格按照上级统一要求的措施执行才能有效规避各种“意外事件”的发生，这造成了扶贫措施减贫效应的相似性。另一方面，能否严格按照措施执行比“这些措施能否取得实效”更为关键，这导致原本适合本地特色或更有成效的措施在避责机制下被逆向淘汰，出现了减贫效应分布不均衡的问题。避责机制最终形成了扶贫主体“强担当、弱创新”的态势。各级扶贫主体均将脱贫攻坚作为一切工作的首要任务，形成了“在兹念兹、唯此为大”的工作导向和“小事不过夜、大事昼夜干”的工作作风。不过，扶贫脱贫这一高度复杂的议题被嵌入特定的乡村地区，必然面临着内外环境的多重影响，加之措施的数量多和精细化高，基层行为主体需要通过大量的创新行为实现复杂事务的简化治理和减贫效应的充分释放。与此相对应，创新行为也必然伴随着局部或细小的失误或失败事件的发生。在避责机制的作用下，创新行为因附带“可能事件”而被抑制，导致减贫效应“边际钝化”现象的产生和扩散。同样，横向学习也是避责机制诱发下的扭曲产物。相关措施只有得到更高层级主体的肯定之后，其他地区才会引入和借鉴，以规避不确定性和风险性。从根本上看，避责机制同时造成了精准扶贫措施减贫效应在时间序列上的“橄榄球”型结构和在整体层面上的“边际钝化”现象。

总之，学习机制的统合功效、项目制的内在属性、理性选择的行动逻辑、避责机制的综合效应彼此交错，共同作用，演绎出扶贫措施减贫效应高度复杂的生成逻辑，并呈现出“一体两面”的内在属性。换言之，扶贫措施的实施既具有低成本、高效率、集体行动和强担当等积极方面，但也存在与本地联结松散、项目脆弱性和不可持续性加剧、短期性和功利性突出以及“弱创新”等不利后果。

四、结论与启示

在精准扶贫脱贫实践过程中，数量多和精细化程度高的措施是由结构性贫困决定的，因为只有多样化的措施方能使陷入结构性贫困中的群体彻底摆脱绝对贫困的局面；也是目标规制下的必然产物，因为只有多措并举方能如期按时完成脱贫攻坚任务。在“精准扶贫”理念的指引下，各级扶贫主体制定和出台了多项精准措施，这些措施因附带了大量的外源性资源和按照集中统一的执行结构，呈现出多管齐下和同向发力的态势，取得了显著的减贫绩效，确保了贫困人口如期按时脱贫。在实施过程中，减贫效应相互叠加，既呈现出某一措施的单项优势，也具备了整合性效能。与此相对应，基层扶贫行为主体又选择收入稳定、风险可控和预期收益明显的措施来确保贫困群体收入持续增加，从而使某些措施发挥了主导性作用，这使得既有措施减贫效应呈现出非均衡性特征，尤其是与能力相关的措施没有发挥出应有的成效。

扶贫措施减贫效应的整体性结构以及由此演绎出的生成逻辑可为过渡期内反贫困措施的分类优化和精准调整提供有益的启示。在过渡期内，各项扶贫措施将向综合提升减贫效应的方向发展。为此，各级扶贫行为主体应从制度集成、措施组合优化和能力建设三个方面同时发力。

1.各项制度应细化和优化，并发挥出制度集成优势和根本性保障作用

产权制度、分配制度、最低生活保障制度、医疗保健、保险制度等构成过渡期内反贫困体系的关键性制度，尤其针对扶贫设施和产业项目的产权安排，需要通过制度集成建立起所有权与使用权清晰、运行高效和收益稳定的制度体系。确切地说，大量村级光伏扶贫电站和超大规模的产业设施，既需要高昂的运维成本，也需要大量的人员投入。通过对这些设施和产业进行产权接续、梳理、归并和切割，能够释放其后续的收益潜能。同样，需要大幅提升劳动在乡村地区初次分配的比重，并将土地要素纳入分配体系，借助土地规模化收益提高乡村地区的收入水平。其他具有普惠性内容和基本保障属性的制度，通过有机衔接与配合构筑起强大的保障网络，既发挥兜底性的保障功能，也有利于实现巩固脱贫成果的目的。

2.各项措施应组合优化，形成相互配合与衔接的总体格局

针对前期减贫效应的非均衡性特征，重点围绕产业措施进行精准调整。正如习近平总书记指出的，“对脱贫地区产业帮扶还要继续，补上技术、设施、营销等短板，促进产业提档升级”[20]。一方面，通过质量改进、品牌塑造来实现扶贫产品向正常商品的过渡。利用扶贫商品本身的附加值、接受度和认同度，带动产业兴旺和收入可持续增长。另一方面，利用各项措施之间的配合与衔接有效防范和化解各类潜在风险。种植和养殖始终是乡村社会反贫困的基础性措施，通过种子提升、品种改良、方式革新和技术迭代以及种养循环，巩固这些措施的基础性地位。加工业是提高产品附加值和收入的重要载体，通过合理布局部分资金、技术、管理和销售等方面优势明显的加工企业，提高种养产品的附加值和含金量，实现措施的稳定性和可持续性。

3.通过能力建设确保过渡期内各项任务要求的总体实现

在当下中国城乡价值体系和赋能体系失衡的二元结构背景下，大量乡村地区的人力资本单向度地流向城市，使得乡村地区有可能出现发展议程中的“黑洞效应”。换言之，乡村地区投入的资金、资源和要素存在被“吞噬”的可能，而且投入越多，“吞噬”的可能性越大。为有效应对这一潜在的可能，充分释放与能力相关措施的效能是根本所在。扶贫主体应加大乡村地区人力资本投入和诚信体系建设；均衡和优化教育资源的配置和流动；组建乡村地区“农政”培训学院，从而大幅度提升人力资本的质量和价值。更为重要的是，能力建设相关的措施既难以在短期内显现成效，也需要在创新环境中不断推陈出新。基层扶贫行为主体只有在目标相对模糊、实施周期较长以及相对宽容和宽松的环境下，这些措施才有可能取得实实在在的成效。正如克里斯蒂娜·W.安德鲁斯在总结巴西反贫困政策时所指出的，“反贫困政策的效能(The effectiveness)似乎更多是在普遍政策和重点政策之间取得恰当平衡，以及不同层级政府之间的协调，而不是使一项措施主导另一项措施”[21]。