陈发军

粤港澳大湾区是国家重大发展战略，《粤港澳大湾区发展规划纲要》(以下简称《规划纲要》)为全面推动大湾区各地的深度合作和共同发展提供了指引，社会经济文化的深度交流与合作必将迎来大湾区城市群全方位、多层次、宽领域、立体式的融合。粤港澳三地教育合作交流历史悠久，抗日战争时期，培正、培道、培英、协和、真光5所学校分别在香港、澳门建立分校，形成了“奠基羊城，播迁港澳”的同宗同盟学校系列。新中国成立后港澳同胞积极支持广东教育事业发展，以广州为例，1986—1990年，广州市“投入‘普九’资金达3.5亿元，其中群众集资、港澳华侨同胞捐资占41.1%”[1]，“1991—1995 年，捐款捐物折合 4.1588 亿元(包括直接捐赠)”[2]。近年来，粤港澳教育合作与交流日益密切频繁，三地教育行政部门及学术团体开展了广泛的交流与合作，三地师生开展了丰富多彩的交流项目，港澳教育行政部门及高校与内地九市陆续签订了教育合作或合作办学协议。粤港澳姊妹学校平台建设成效显著，截至2019年12月，粤港姊妹学校957对，粤澳姊妹学校69对。但是，粤港澳大湾区各地教育发展水平落差很大，香港拥有5所全球排名前100位的大学，内地九市缺乏世界顶级的高水平大学。以广州、香港、澳门为例，2018年政府财政投入的人均教育支出分别为2,958元、6,374元、9,719元，广州与香港、澳门存在很大差距。同时体制机制僵化制约着教育合作与交流的深化，特别是大湾区内教育合作与交流项目经费使用受限，人员互访交流受到“三公”经费管理的约束，大湾区内地城市“易进难出”单向交流现象突出。“一国两制、三个独立关税区、三个不同法律体系”独特的制度框架，对其教育合作发展形成了诸多壁垒和障碍，其教育交流与合作处于低效率、浅层次、非常态、窄领域、无系统的状态，特别是在基础教育和教育智库合作领域的表现尤为突出。虽然粤港澳三地教育交流与合作的深厚历史基础和国家重大战略支持为其提供了资源优化、优势互补、错位发展的战略机遇，但同时也面临着诸多挑战。

一、粤港澳大湾区教育合作的主要挑战

国家推进大湾区建设的考量之一，是将大湾区作为改革探索的试验田，在“一国两制”框架下，利用制度差异，为全面对外开放探索经验。特别是在教育方面，国家首次提出了建设粤港澳大湾区国际教育示范区的概念，将大湾区教育交流与合作提升到粤港澳三地融合发展的重大战略地位。目前来看，三地在教育交流与合作方面还面临着以下挑战。

(一)教育合作与交流的主体意识和创新动力不足

通过对内地9个城市的调研发现，内地部分城市在粤港澳大湾区教育合作与交流方面认识不到位，缺乏系统思考。主要表现为：大湾区内地的部分地区在教育教学改革、学校建设管理和教育质量提升方面下的功夫不够，安于现状。正是因为自身的底蕴和实力薄弱，造成了在大湾区内进行教育合作与交流时底气不足、士气不高，缺乏主动作为和改革创新的胆识和魄力。同时，大湾区内地九市只着眼于与港澳之间的合作交流，但是其相互之间的合作交流未能归整到大湾区层面，依然是各吹各号，各拉各调。另外，有些城市在遇到问题时不积极寻求解决办法和突破点，不敢在体制机制上取得突破，等待国家、省和市出台相关政策，存在“等靠要”思想。粤港澳大湾区建设与世界其他湾区不同，大湾区内实行的是“一国两制”，教育领域如何进行合作，世界范围内没有可资借鉴的经验，因此，大湾区内地九市应该从大湾区建设中发现机遇，从教育合作发展和互惠共赢的战略高度思考和解决教育改革发展的一些“老大难”问题，例如解决学前教育和义务教育学位不足、教师缺编、教育经费投入不足等问题。

(二)教育合作与交流体制机制还未能完善

第一，教育合作与交流缺乏顶层规划设计。在基础教育领域，目前粤港澳教育合作交流项目主要有以下三项：一是粤港澳姊妹学校的交流；二是部分区在青少年体育、艺术、综合实践等方面的活动交流；三是同根同源学校的交流，如培正中学、广州市第七中学(培道学校)、培英中学、真光学校等。姊妹学校的交流基本上处于浅层次，主要形式为师生互访、组织学生共同开展活动和竞赛等。由于“三公”限制，交流时间短，难以连贯和深入，造成效益较低。大多数教育合作和交流活动基本上属于民间自发形式。因此，粤港澳大湾区的教育合作与交流基本上处于自发和零散状态，覆盖领域不宽，计划性不强，项目容易受到临时政策和环境变化的影响和冲击，缺乏系统思考和整体设计。第二，教育合作与交流联络协调机制未能建立。近几年，虽然大湾区内9+2城市之间的高层官员加强了联系与沟通，但是在操作层面没有建立对应的联络和运行体制。从获得的信息来看，深圳与香港、珠海与澳门签订了教育合作协议，大湾区内大多数是教育行政部门与港澳高校之间的教育合作。例如，广州市政府与香港科技大学签订了合作协议在南沙合作举办“香港科技大学(广州)”，广州市教育局与澳门特别行政区旅游学院签订了《广州市教育局与澳门特别行政区旅游学院战略合作协议》。粤港澳三地教育合作较为顶层的制度设计是在2019年6月，由广东省教育厅、香港特区政府教育局、澳门特区政府教育暨青年局、澳门高等教育局在珠海分别签订《粤港资历框架合作意向书》《粤澳教育培训及人才交流合作意向书》，这意味着粤港澳三方教育合作进入新的阶段。但是这两份意向书仍然局限在资历框架建设、教育与培训学分互认机制、人才交流等方面的合作与交流。而大湾区内地城市与港澳之间的合作与交流基本上都是通过广东省教育厅进行联络和统筹，城市教育行政部门之间缺乏直接沟通与对接，容易造成信息通道不畅、信息失真和信息不对称。第三，粤港澳教育合作与交流的广度和深度不够。从粤港澳教育合作与交流的内容来看，大多数交流主题集中在文化、艺术、体育、科技等学生活动方面，虽然部分姊妹学校在教育教学方面进行了较为深入的研讨，但是由于粤港澳之间教育工作者不能自由往来，教育合作难以深入到学校管理、课程开发、教学研究、教育科研等领域。从大湾区内教育合作与交流的对象来看，广州市、深圳市和珠海市主要面向香港和澳门开展合作与交流活动，很少将内地其他6个城市纳入项目当中。虽然国家将粤港澳大湾区纳入重大发展战略，但在教育方面，各城市教育行政部门、学校和教科研机构还未能从整个大湾区层面进行思考、设计和布局。

(三)粤港澳合作办学受到法律和政策限制

《中华人民共和国中外合作办学条例》(以下简称《条例》)第五十九条规定：“香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区的教育机构与内地教育机构合作办学的，参照本条例的规定执行。”[3]《中华人民共和国中外合作办学条例实施办法》第六十一条规定：“香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区的教育机构与内地教育机构举办合作办学项目的，参照本办法的规定执行，国家另有规定的除外。”[4]根据法律规定，粤港澳合作办学的审批程序与中外合作办学相同，这种限制降低了三地教育机构在内地进行合作办学的积极性。如广州市从2010年开始计划在南沙引进香港科技大学落户，直到2018年底双方才签订协议。有学者认为：“大湾区合作办学起步晚、数量少、规模小。按照《条例》规定，合作办学有机构、项目之分，据此，大湾区合作办学共有机构2个，项目4个。”[5]他们还认为,“参照”《条例》执行在具体的办学实践中常被理解为“按照”《条例》执行。而且目前除了《条例》及其实施办法，国家尚未有针对大湾区合作办学的具体指导文件出台。大湾区合作办学模式单一，缺少非法人设置的机构以及本科、博士层次的项目(不含具有法人资格合作办学机构里的博士层次)。[6]同时，内地教育体系准入门槛过高，“在教育部注册备案的国际学校，北京市有19所，而广东全省仅有18所且分布不均衡，其中广州9所，深圳6所。中外办学项目，大湾区内只有6家，其中广州3家、深圳1家”[7]。内地的国际高中、国际学校、国际课程班等国际化教育资源相对不足，审批“门槛”较高，难以吸引社会资本进入教育系统。粤港澳三地在招生考试、学籍互认、教师资格互认等方面仍存在着壁垒。“对外籍人员子女的就学，广东尚未推行外籍生源学籍备案制，多数地方教育部门将此当作分外之事。对于外籍教师的资格互认仍存在制度障碍，师资配备难以实现国际化”[8]。三地教育体系之间开放包容程度不够，教育人员、教育资本等教育资源流动不畅，港澳校长和教师流动受内地任职资格认定限制。

二、粤港澳大湾区教育合作的战略机遇

(一)国家战略布局及政策支持体系为粤港澳大湾区教育领域提供了一体化发展的机遇

粤港澳大湾区建设作为重大国家战略，《规划纲要》给予了诸多政策支持。首先，国家充分给予大湾区深化体制机制改革的政策权限。如要求大湾区“充分认识和利用‘一国两制’制度优势、港澳独特优势和广东改革开放先行先试优势，解放思想、大胆探索，不断深化粤港澳互利合作，进一步建立互利共赢的区域合作关系” ，“全面深化改革，推动重点领域和关键环节改革取得新突破，释放改革红利”。其次，国家对大湾区给予很高的战略定位。《规划纲要》提出的要把粤港澳大湾区建设成富有活力和国际竞争力的一流湾区和世界级城市群、具有全球影响力的国际科技创新中心、“一带一路”建设的重要支撑，为国际教育示范区建设提供了高瞻远瞩的政策支持和基础。最后，国家对大湾区内四大中心城市和地区的功能作出了顶层的布局和明确的定位。将香港、澳门、广州、深圳四大中心城市和地区作为区域发展的核心引擎，发挥其对周边区域发展的辐射带动作用。特别是《规划纲要》提出的“支持大湾区建设国际教育示范区”重大战略部署，是新时代推动形成教育全面开放新格局的新尝试，具备全局性、立体性和前瞻性特征。“国际教育示范区”首次在国家正式的文件中出现，体现了国家对粤港澳大湾区教育未来发展的高度重视和期许。从外延上来说，粤港澳大湾区国际教育示范区应该包括各级各类教育的全面示范，基础教育作为基石培养青少年创新意识和素养；职业教育通过产教融合培养高层次技能型人才；高等教育通过科研培育高端创新人才，打造大湾区人才高地。国际教育示范区建设的提出充分彰显了教育发展对建设国际一流大湾区、打造世界级城市群的战略支撑作用，同时也为大湾区教育一体化发展提供了难得的发展机遇。

(二)新一轮科技产业变革为粤港澳大湾区高等教育带来了转型发展的机遇

全球新一轮科技革命和产业变革浪潮日益显现，战略性新兴产业、智能制造产业正在兴起，全球科技创新空前密集活跃，新技术、新产业、新业态、新模式不断涌现。大湾区正在从工业经济向服务经济和创新经济转型迈进，新知识、新思想、新理论、新学科、新技术、新产业次第更迭。作为基本理论和先进科学技术的创新摇篮，粤港澳大湾区高等院校肩负着国际科技创新中心建设和创新人才培养的重大使命，粤港澳大湾区高等教育合作能够破解港澳高校科技成果转化和应用的低效益，带动内地产业转型升级，为高校学科发展注入新动能，为“一国两制”下高等院校合作开创新模式，为高等院校变革发展提供新动力，不断促进科技创新要素流动和资源优化。三地高等教育合作有利于实现将粤港澳大湾区打造成为面向全球输出优质教育资源和先进科学技术的供应区、面向世界提供创新知识和文化价值的生产区、培养世界一流高端人才的集聚地。

(三)港澳丰富的国际化教育资源为粤港澳大湾区教育国际化发展注入新活力的机遇

根据2020年QS世界大学排名，全球排名前100位的中国高校共12所，其中内地6所、香港5所。近十年来香港和澳门一直参加PISA测试，均获得非常好的成绩。2015年PISA测试成绩显示，香港在数学、科学和阅读素养位列第2位、第9位和第2位，澳门则分别位列第6位、第12位和第3位。2018年PISA测试，香港在数学、科学和阅读素养位列第4位、第4位和第9位，澳门的三项素养首次均位居全球第3位。港澳教育体系面向世界充分开放，国际化程度高，与世界顶尖科研机构、一流科学家交流频繁，国际化的教育体系和高水平的教育质量是港澳得天独厚的优势。同时，港澳的国际化教育体系吸引了大量的国际资本，也集聚了大批高端教育人才和创新型人才。香港高校实力雄厚，澳门高校特色明显；港澳高校办学空间小、科研成果转化困难、科研经费政府补助不足、优质生源存在缺口；珠三角九市土地资源相对充足，产业基础雄厚，科研成果易于落地，科研经费渠道多元，优质生源渠道畅通。[9]因此，大湾区内地九市可以利用其土地资源、优质生源、财政经费等优势，吸引更多港澳高校来内地合作办学，创新合作办学的运行机制，以港澳为桥梁吸引更多的国际资本和高层次人才进入广东各级各类教育体系，从而为广东教育注入新的活力。因此，广东省在大湾区建设战略的东风下，能够通过港澳对接教育资源，参与到国际教育体系当中，这有利于补齐省内教育发展短板，推动内地教育快速融入国际教育体系。

(四)港澳教育治理优秀经验可供大湾区内地城市教育治理现代化建设借鉴

有学者认为：“与内地社会处于结构正在分化的状态不同，香港社会在宏观、中观及微观结构层面均处于结构较为分化的状态。”“在中观结构层面，香港与内地社会结构分化程度不同的一种最直观表现就是高校与社会的相互关系模式不同。如果说香港是‘社会办学校’，其高校与社会是一种有机联系状态，那么内地还是‘学校办社会’，高校与社会还没有完全摆脱机械联系状态”。“结构的不分化必然影响其功能的专化，也就是说，高校社会负担过重必然影响其专项功能即教学和科研功能的发挥”。[10]大湾区的制度差异反映在教育治理方面，港澳与内地政府在参与教育管理方面有着很大的差异，两种管理制度各有优点，也各有不足。港澳的“小政府、大社会”教育治理主体多元化以及学校有着充分自主权等方面值得我们借鉴，但其对教育价值引导方面不足也对我们提出更高的要求。广东要充分吸纳其长处，扬弃其不足，更好地促进大湾区内教育的互相借鉴和共同发展。

三、粤港澳大湾区教育合作发展战略实施的思考与建议

珠三角九市应当充分利用粤港澳大湾区建设的战略机遇，特别是发挥广州和深圳在大湾区内政治、经济和文化中心的优势，与香港、澳门形成错位发展格局，实现资源要素最优配置。尤其是广州，要有效发挥大湾区核心增长极作用，以打造南沙高水平对外开放门户枢纽为抓手，依托南沙粤港澳全面合作示范区，建设粤港产业深度合作园等重大产业合作平台，促进南沙新区有效承载粤港澳大湾区核心功能，与广佛中心城区形成一城两翼发展格局。教育是实现以上目标的基础工程，教育也是为大湾区培养科技创新型人才的摇篮，教育更是培养国家意识、爱国主义和凝聚人心的强大力量，因此教育合作发展必须作为建设港澳大湾区的优先领域。针对教育合作发展中存在的问题，提出以下思考与建议。

(一)系统设计大湾区教育合作发展体制机制

一是以粤港澳大湾区中长期战略规划推动和深化大湾区教育全面合作。2019年7月，广东省制定和印发了《中共广东省委广东省人民政府关于贯彻落实〈粤港澳大湾区发展规划纲要〉的实施意见》和《推进粤港澳大湾区建设三年行动计划(2018—2020年)》。文件提出了“推动大湾区高等教育合作。支持香港科技大学、香港城市大学、香港大学(医学院)、香港中文大学(医学院)、澳门科技大学落户广东。鼓励粤港澳高校开展相互承认特定课程学分、实施更灵活的交换生安排、科研成果分享转化等方面的合作交流。建设国际教育示范区。建设高水平民办应用型本科高校，推动高起点创建大湾区大学，创新办学机制。扩大广东高校对港澳招生规模”[11]。“鼓励港澳青少年到内地学校就读”“推进大湾区学校互动交流”等。2020年12月，教育部、广东省印发《推进粤港澳大湾区高等教育合作发展规划》，着力打造国家深化高等教育体制改革试验区。但是粤港澳大湾区教育合作专项规划还迟迟没有出台。因教育规划发布主体仍然局限在教育部和广东省，规划的实施和执行存在着局限。因此，粤港澳三地政府当务之急是组织相关部门研究和编制《粤港澳大湾区教育合作中长期远景规划纲要(2021—2035年)》。纲要的发布主体应为国务院，或者为教育部与粤港澳三地政府联合发布，才能保证其顺利实施。二是要建立大湾区城市群教育联络协调工作机制。在大湾区内城市群高层官员互访的基础上，建立大湾区教育统筹协调工作领导小组，并成立推进大湾区教育合作工作小组。领导小组由各市主管教育的副市长组成，工作小组由各市教育局局长组成，各市区教育局设立推进大湾区教育合作办公室，专门负责和统筹大湾区教育合作各项工作。目前，大湾区内地部分城市与港澳签订了双边教育合作框架协议，现在迫切需要推动大湾区九市之间的政府和教育行政部门联合签署多边教育合作框架协议，将粤港澳大湾区教育合作与交流纳入框架协议当中进行统筹运作。三是率先打通与港澳合作交流的“绿色通道”。突破粤港澳教育合作与交流“三公”管理限制，将粤港澳教育合作与交流项目从“三公”管理中脱离出来，简化教师赴港澳交流访学的审批手续，消除大湾区内人员流动壁垒，促进三地教育的人流、信息流、资金流的互联互通。鼓励教师海外研修访学，参照苏浙沪教师海外培训和访学的管理制度，不再将教师境外研修访学纳入“三公”管理，探索在海外建立中小学教师培训基地。四是建立三地开放包容的教育体系。推动大湾区内招生考试、学籍学分、教师资格等方面的互认互通。鼓励三地中小学校长和教师的任职交流和流动，支持建设各级各类学校联盟，实现三地教师和学生的交流互换、教育资源共建共享。鼓励和支持港澳毕业生和青年到内地就业和创业，对港澳青年来穗就业和创业在税收、贷款、资助、社保、子女入学等方面给予优惠政策，为大湾区人才自由流动探索出示范性举措。

(二)打造大湾区城市群教育智库协作共同体平台

着力推进新型智库建设工程。充分利用广东省教育研究院和广深两市教育研究院在教育政策和战略规划研究方面的历史优势和现有基础，根据粤港澳大湾区教育合作规划研究和编制的需要，增加教育科研人员编制数量，充实教育科研力量。着力推进教育战略规划创新学术团队建设，集聚一批高层次教育领域专家，共同谋划和研究粤港澳大湾区教育战略合作发展中存在的问题、远景目标和实现路径。在人力资源配置和经费使用方面给予灵活的政策支持，建立适合于新型教育智库科研人员发展的职称评定、职务聘用和评价制度，激发教育科研人员为教育行政决策服务的积极性和创造性。利用粤港澳大湾区建设的战略契机，将广东省教育研究院和广深两市教育研究院打造成为服务教育宏观决策、引领教育改革发展的中国南方极具影响力的全国一流教育智库。以“粤港澳大湾区城市群教育智库协作共同体”为基础搭建面向整个大湾区教育全面合作的各级各类教育合作与交流平台，在教育战略规划和教育政策研究、课程开发、教育教学研究、教师专业培训、校长教师交流交换等领域，在学前教育、义务教育、职业教育、高等教育、终身教育、网络教育等方面组建若干个学术研究团队，组织和开展各种教育合作和交流活动。

(三)深化开展课程开发和教育教学改革研究

在“粤港姊妹学校缔结计划”的基础上，探索实施“粤港澳大湾区学校合作发展联盟缔结计划”，组建若干个由粤港澳三地多所学校组成的学校合作发展联盟，联盟内学校共同开展学校管理、文化培育、课程开发、教育教学研究、STEM教育、体艺竞赛等活动，加强大湾区内教师和青少年之间的深度合作与交流，由市区给予配套经费支持。各区教育局和学校可以利用自身资源和优势，积极申报大湾区教育合作与交流项目，并将项目固定、拓展和深化。夯实内地教育质量，确保广东省在大湾区教育发展中的主导地位和话语权。出台普通高中学校分层分类建设指导意见，建设一批卓越高中、特色高中、新品高中和综合高中，着重培养学生人文素养、科技素养和信息素养，切实提高学生认知能力、合作能力、创新能力、职业能力。整合在粤高等院校、科研院所的优质资源，开展中学创新人才培养的探索，有效应对高等院校自主招生和“三位一体”综合评价招生制度。充分利用内地职业教育实训场地和校企合作资源优势，与港澳职业教育学校联合招生，为大湾区培养技能型人才。组织力量与港澳联合开发爱国主义教育、国民教育、历史教育、STEM教育等课程体系。推动大湾区内三地教师联合开展教育教学研究活动，共同开展课题研究、“同课异构”等活动，增进粤港澳教师之间的理解和感情。建设粤港澳教育教学信息资源共享平台，创新运用现代信息技术和网络，开展三地远程课堂教学观摩和学科教研活动。以广州市智慧教育建设为载体，在大湾区“加快制定统一的数据采集标准和使用规范。加快推动教师学习新教学方式、使用新教学工具，综合提升教师信息素质”[12]。

(四)双引擎推动南沙建设国际科技创新中心

《规划纲要》对粤港澳大湾区发展的战略定位为：充满活力的世界级城市群、具有全球影响力的国际科技创新中心、“一带一路”建设的重要支撑、内地与港澳深度合作示范区、宜居宜业宜游的优质生活圈。在教育领域，提出了“打造教育和人才高地”“支持大湾区建设国际教育示范区，引进世界知名大学和特色学院，推进世界一流大学和一流学科建设”[13]。倡议粤港澳三地企业捐资，多种举措吸引三地的民间资本、金融资本、国有资本和政府资本联合办学，引进若干所世界一流大学的学院在大学内办世界一流的学科。新建1—2所市属应用型本科高校，面向大湾区培养高级应用型人才。加快推动内地重大创新平台建设。将香港高校工科优势资源与内地产业优势对接，在内地大型国有企业、民营企业设立产学研创新中心。加强引进港澳及国际研究机构的先进技术成果在大湾区转移转化，打造职业教育产学研一体化示范区。

(五)引进港澳优势教育资源推动内地教育现代化进程

一是充分运用港澳国际化教育资源推动内地教育融入国际教育体系。国际化的教育体系和高水平的教育质量是港澳的亮丽名片，珠三角九市可通过港澳对接教育资源，参与到国际教育体系中，推动内地教育快速融入国际智力体系。充分发挥各级教育研究机构的优势，联合港澳教科研机构，加强对PISA和TIMSS等国际学业评价测试的研究，积极参与国际学生评价测试，利用港澳教育国际化的资源优势，与国际教育体系积极对接，提升内地教育国际化水平。积极向国家申请放宽大湾区民办教育中外合作办学政策，降低对国际学校设立和审批的“门槛”。二是利用港澳资本和人才集聚优势吸引社会资本和高层次人才进入内地教育体系。引进一批国内外一流学科带头人，特别是海外著名高校世界一流学科带头人，加速推进高水平大学建设。充分运用《中华人民共和国中外合作办学条例实施办法》第六十一条中“国家另有规定的除外”的法律空间，利用粤港澳大湾区建设作为国家战略的机遇，积极向国家申请，争取在粤港澳合作办学现行政策方面有关键性突破。三是借鉴吸收港澳教育治理经验推进内地教育治理现代化建设。对港澳在平衡政府与学校之间关系、注重强调素质教育、教育国际化、社会团体办学、世界一流大学建设、教育治理改革方面的经验做法，进行消化吸收，为我所用。学习借鉴港澳多元化办学经验，支持办学主体多渠道筹集办学资金，推动办学经费来源多元化，鼓励和支持港澳社会资本和金融资本进入内地教育领域办学，探索多种所有制形式和多种经营模式的合作办学或独立办学，充分发挥市场对优质教育资源的配置能力。