陈林燕

（华东政法大学，上海200042）

引言

行政复议是上级行政机关对下级行政机关所作出的行政行为依法进行合法性和合理性审查的制度。根据《行政复议法》第二条和《行政复议法实施条例》第五条和第二十八条的规定，行政复议申请人是指认为行政行为侵犯其合法权益，依法以自己的名义向行政复议机关提起行政复议申请的与具体行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。从法律规范文本上看，与行政行为有利害关系的行政复议申请人认为行政行为侵犯其合法权益就有权提起行政复议。实践中，法院确立了“法律上的利害关系”标准，即适格行政复议申请人应当与行政行为之间存在法律上之利害关系。2017年最高人民法院公布了行政审判十大典型案例，“冯书军诉河北省衡水市人民政府撤销国有土地使用证案”（以下简称“冯书军案”）是关于行政复议申请人资格认定的代表性裁判，明确了“法律上之利害关系”这一行政复议申请人的认定标准，对日后其他法院在审判中对行政复议申请人资格的判断具有十分重要的参考意义。如果申请人仅是与行政行为存在非法律意义上的利害关系（事实上的利害关系）而申请行政复议，行政行为对其不存在法律上的影响（主要是不利影响），或者所主张的权益不是合法权益，则不具备申请人资格。

本文基于“冯书军案”的裁判理由，结合公报案例“黄陆军等人不服金华市工商行政管理局工商登记行政复议案”（以下简称“黄陆军案”），发现“法律上的利害关系”这一判断标准实际上暗含了保护规范理论，与行政诉讼原告资格保持了一致。

需要明确的是，行政复议与行政诉讼虽皆为当事人为了解决行政争议和维护自身合法权益而提起救济的制度，但二者本质上存在差别。行政复议的本质是行政机关内部的监督；而行政诉讼是司法救济，其本质是司法机关对行政机关的监督。因此，相比于行政诉讼，理论上行政复议申请人资格范畴应当更大才能充分实现对行政行为合法性的监督。但目前无论是在理论上还是实践中，除了行政相对人之外，行政复议申请人应当与行政行为之间存在法律上的利害关系，这与行政诉讼保持了一致。实际上这是对法律规定中行政复议申请资格的片面理解，无形中缩小了复议制度保护公民、法人和其他组织合法权益的范围。

一、基本案情与问题聚焦

（一）基本案情

1986年11月9日，河北省景县景州镇东门里村村民赵文瑞将其老宅以1500元价格卖与张天安，并办理了公证手续。后房屋倒塌，张天安一直未翻建。1995年10月，原景县土地管理局将该土地征用，并出让给景县商业局食品加工厂，但在办理土地登记过程中，土地使用者变为冯玉章。1995年11月，河北省景县人民政府为冯玉章颁发了景国用(95)字第2574号国有土地使用证。冯玉章办证后一直未建房。2003年3月1日，张天安将该地卖给赵文彬，双方签订转让协议。2004年赵文彬在该地上建房并居住至今，但一直未办理土地使用证。2009年6月，冯玉章将赵文彬诉至景县人民法院，赵文彬得知冯玉章已办证，遂提起行政复议。复议机关经审查作出决定：撤销景县政府为冯玉章颁发的国有土地使用证，并注销其土地登记。后冯玉章诉至法院。

（二）裁判理由

最高院认为“冯书军案”的焦点问题为“赵文彬就1995年11月景县政府为冯玉章颁发景国用(95)字第2574号国有土地使用证的行政行为是否具有申请行政复议的资格”。从两个方面解释了赵文彬并不具备行政复议的资格：第一，赵文彬不具备申请行政复议的权利基础；第二，赵文彬主张的利益并非合法权益。

其一，赵文彬对涉案土地的占有源自张天安2003年的转让，而颁证行为则发生在此次转让之前的1995年。因此，赵文彬要获得申请复议的资格只有通过转让承继的方式。而转让承继的前提则是颁证行为作出时，张天安具有申请复议的资格。1995年10月，原景县土地管理局将该土地征用后，该土地的性质已经转变为国有。张天安未对土地征用行为提起行政复议或者行政诉讼。此后，原景县土地管理局在办理土地登记过程中土地使用者变为冯玉章，景县政府也为冯玉章颁发了国有土地使用证。该颁证行为是在该幅土地通过征收转为国有土地的基础上作出的。也就是说，在颁证行为作出之前，即使不考虑张天安在1990年就已经将涉案土地使用权有价转让给冯玉章一节，其亦因该土地被征收而不享有土地使用权，故其与该颁证行为之间并无法律意义上的利害关系，不足以获得申请复议的资格。综上，由于张天安对景县政府颁发国有土地使用权证的行为没有申请复议的资格，因此，赵文彬亦不能通过转让而获得申请行政复议的资格。其二，张天安通过无权处分将国有土地转让给赵文彬，违反了《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，属于非法转让土地的行为，赵文彬亦不能因此获得涉案土地的使用权，其实际占有土地的利益不受法律保护，其未经批准在国有土地上建房，不具有合法权益。据此，最高院认定赵文彬与1995年景县政府颁发国有土地使用权的行政行为没有法律上的利害关系。

（三）争议焦点整理

“冯书军案”裁判理由中，最高院明确了本案的主要焦点为“赵文彬是否具备行政复议资格”。如果赵文彬不具备复议资格，法院就没有必要审查被诉颁证行为是否合法。同时2017年最高院在发布本案为行政审判十大案例之时曾说明“本案颁证之后，行政机关与行政相对人之间业已形成稳定的行政法律关系，除非存在法定事由，法院和行政复议机关亦有义务维持行政法律关系的有序存在。公民、法人或者其他组织只有在符合行政复议法和行政诉讼法的关于利害关系人规定的前提下，才能对既存法律关系发起复议或者诉讼“挑战”，这也正是维护法律安定性和行政秩序稳定性的需要。”最高院进一步明确了行政复议申请人应当受到“利害关系人”的限制，而不能以登记行为程序违法为由，即肯定复议机关应当受理赵文彬的复议申请并纠正该登记行为。笔者认为，这是最高院对行政复议申请人应当符合“法律上的利害关系”标准的肯定，明确了行政复议的司法性质，不能将行政复议简单定位于行政机关的内部监督。

二、本案评析

（一）“法律上利害关系”标准

从《行政复议法》第二条和《行政复议实施条例》第二十八条的规定来看，与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织只要认为其合法权益被侵犯，就有权提起行政复议。利害关系的内容体现为权利或者尚未成为权利的合法利益，但无论是权利还是合法利益，均为法律上所保护的利益。因此，准确地说，利害关系其实是法律上的利害关系［1］。以“冯书军案”为代表，法院在审判实践中形成了“法律上的利害关系”标准来判断公民、法人或者其他组织是否具备提起行政复议的资格。行政复议申请人应当与行政行为之间具有法律上的利害关系，但不同的人对“法律上的利害关系”的理解却不尽相同，对行政复议申请人资格的判断就转换成了对“法律上的利害关系”的判断。从“冯书军案”来看，最高院对赵文彬与颁证行为之间不存在法律上的利害关系这一结论主要从权利承继和非法权益两个角度展开论述。笔者认为，“冯书军案”中最高院的说理暗含了保护规范理论的框架，借助保护规范理论厘清了张天安与颁证行为之间不存在法律上的利害关系，因而从张天安处承继权利的赵文彬也当然不具备提起行政复议的资格。

1.本案“法律上利害关系”的判断逻辑。

其一，权益侵害与颁证行为之间因果关系不成立。赵文彬因张天安的转让而实施对涉案土地的占有，但张天安在转让之前该土地就已经被征收。张天安并没有对征收行为提起救济，该土地已经因征收而变为国有。因此，张天安本身就与颁证行为不具有法律上的利害关系，而从张天安处转让并占有土地的赵文彬更无法通过转让承继成为颁证行为之法律上的利害关系人。罗马法谚“后手的权利不得优于前手”也体现了权利继受规则。本案中，作为前手的张天安已经丧失行政复议的资格，作为后手的赵文彬则丧失了权利继受的基础。因此，赵文彬的权益受到侵害与颁证行为之间没有因果关系，在景县人民政府颁发土地权属证书时张天安已经失去了对涉诉土地所享有的权利，赵文彬后因张天安的无权处分而获得的土地居住利益并不因颁证而发生改变。

其二，张天安所主张的权益为非法权益。张天安无权处分国有土地，将涉案土地转让给赵文彬，赵文彬因此而占有该土地。因此赵文彬的实际占有土地的利益是非法权益，不受法律保护。

2.保护规范理论与“法律上利害关系”的判断。

何为保护规范理论？在此之前首先应当明确“主观公权利”的概念。主观公权利是指公法赋予个人为实现其权益而要求国家为或者不为特定行为的权能［2］。主观公权利是公民、法人或者其他组织提起行政救济所应当具备的权利基础。原告和复议申请人首先应当具备主观公权利才可提起行政救济，如此相关法律规范中“利害关系”标准就被置换成了主观公权利。而何为此种权利？保护规范理论就是确定主观公权利的标准。“保护规范理论或者说保护规范标准，将法律规范保护的权益与请求权基础相结合，具有较强的实践指导价值。”［3］即将客观法规范作为主观公权利的前提，通过客观法规范来判断是否具备抽象性的主观公权利，且要求该客观规则不仅要保护公共利益，还要保护某个特定个人的利益。

本案的说理实际是从另一个角度对保护规范理论的阐述。前手张天安在国家实行征收土地之时，未对该征收行为提出行政救济，该土地已经变为国有。在这个事实基础之上，土地管理局在作出出让之时，依据国有土地出让之相关行政实体法律规范，并不会考虑该土地在征收之前的权利归属问题。张天安与景县政府颁发该土地权属证书的行为没有利害关系，并不具备提起行政复议的权利基础。赵文彬也就无法从张天安处继受权利。

赵文彬已经在涉案土地上建房居住，但最高院以权利继承论否定了他申请复议的资格。行政复议申请人的合法权益应有受到侵害的可能，“合法权益”是否应当包含赵文彬的盖房产生的经济利益和实际居住利益还存在争议。有学者认为，最高院的意见忽视了“实际利益受侵害”者的诉权，赵文彬盖房产生的经济利益和实际居住利益都是具体的利益，应当受到保护，赵文彬应当也属于“利害关系第三人”［4］。

笔者认为，盖房的经济利益和居住利益源自于赵文彬向张天安的购买土地的行为，这种利益受到侵害完全可以通过民事诉讼来寻求救济。因为这些利益不属于“主观公权利”的范畴。张天安与赵文彬签订转让协议之时，该土地已经收为国有，张天安的转让行为属于无权处分。赵文彬利益的受损，是民事行为（土地使用权的转让）所导致的后果，赵文彬并不存在要求国家为一定行为的权利，他只能向张天安主张因其无权处分而权益受损。张天安与赵文彬签订转让协议在颁证行为之后，原景县土地管理局在出让该国有土地之时依据相关的行政实体法也不可能考虑到赵文彬的这些实际利益。因此，不能仅因为赵文彬在涉案土地上建房居住就赋予其行政诉权，该具体利益无需通过行政救济解决纠纷。

（二）复议申请人资格限制的必要性

“冯书军案”中，在颁发该国有土地使用证书之后，行政机关与行政相对人之间业已形成稳定的行政法律关系，除非存在法定事由，法院和行政复议机关亦有义务维持行政法律关系的有序存在。这也是以赵文彬不具备行政复议资格为由撤销复议决定的重要理由之一。

本案中涉案土地在被征收为国有之后，由原景县土地管理局出让给景县商业局食品加工厂。却在进行登记的时候，该土地的使用人变成了冯玉章。冯玉章登记获得该土地使用权的程序是违法的。但从维护法律安定性和维护行政秩序稳定性的角度看，颁证这个行政行为已经作出并且一直有效，已经形成了稳定的行政法律关系。即使其本身是违法的，也应当由符合法律规定的利害关系人提起行政救济。

最高院的判决明确了对行政复议申请人资格审查的必要，从维护法律安定性的角度否定了对于确实存在违法情形的行政行为的无条件纠错。行政复议虽然是行政机关对行政行为的审查，属于行政机关的内部监督，具有行政性，但也不能任由不具备复议资格的主体提起复议，对已经形成的稳定的行政法律关系造成不确定的影响。可见，目前在法院审判实践中，行政复议申请人的资格还未突破行政诉讼原告资格的限制，仍然以“合法权益受到侵害”来判断是否具备利害关系。

三、本案前的判决与学说

行政复议申请人资格应当如何认定，“法律上的利害关系”与保护规范理论之间是否有联系，需要结合“冯书军案”之前的典型判决来明确本案说理对日后裁判的启示意义。

（一）先前相关判决

在“刘广明诉张家港市人民政府行政复议案”（以下简称“刘广明案”）首次引入保护规范理论判断原告资格之前，已有判决实际已经可见保护规范理论的影子。即“黄陆军等人不服金华市工商行政管理局工商登记行政复议案”（以下简称“黄陆军案”）。不同的是，“黄陆军案”的争议焦点为复议申请人资格的认定。

浙江省金华市中级人民法院二审判决在论证上诉人黄陆军等人与登记行为是否具有利害关系时，提出“判断构成利害关系的要素有二：一是申请人的权益受到损害或有受到损害的现实可能性；二是权益损害与具体行政行为具有因果关系，即具体行政行为是因，权益损害是果。”法院通过“权益损害”以及“因果关系”两个要点来判断复议申请人是否与被申请复议行政行为之间具备行政法律利害关系。将“利害关系”定义为“行政法律利害关”，即行政法上的利害关系。

“黄陆军案”的审判思路为复议申请人的合法权益受到损害，且此种受损权益源于具体行政行为的作出，其中关键在于合法权益损害与具体行政行为有因果关系。“登记机关没有对涉诉公司作为市场主体的民事侵权行为进行审查的法定义务”，且“登记机关无法预见公司成立后作为市场主体，在与原告发生买卖、租赁民事合同后的侵权行为或侵权可能性”。登记机关在作出该行政行为之时，已尽到审查义务却并不可能考虑到复议申请人的权益以及该公司嗣后可能发生的侵权行为。因此，该登记行为并不是导致申请人权益受到侵害的原因。东阳市工商行政管理局应当基于现行行政管理制度审查登记人是否具备登记条件，已经履行了合法义务，至于之后登记公司的民事侵权行为理应通过民事救济途径解决。

在黄陆军案中，虽然没有明确引入保护规范理论，但利害关系的司法判断暗含着保护规范说的框架，和德国、日本的做法具有共同之处［5］。法院根据公司法等实体法来审查行政机关在登记时所负有的审查义务，进而判断对之后的民事侵权行为有没有预见可能性，然后得出申请人的权益受到侵害与登记行为之间是否有因果关系的结论。审判法官将“利害关系”这一模糊概念转化为客观法规范的解释问题，将法律规范保护的权益与请求权基础相结合，完全契合行政机关依法行政的立法目的。这一判断模式实际上完全符合“刘广明案”中保护规范理论的“三要件”标准［6］。

黄陆军案在刘广明案之前判决，且于2012年被选登于《最高人民法院公报案例》，但却依稀可见保护规范理论的影子，为之后17年“刘广明案”明确引入保护规范理论做了一定铺垫。“黄陆军案”对行政复议申请人资格示范了判断思路，而后“冯书军案”中最高院对“法律上的利害关系”的说理与此相似，皆从行政行为对复议申请人合法权益未造成侵害的角度来解释行政复议申请人资格标准。同时，两案的说理都与保护规理论相一致，这意味着最高院一直以来确立了行政复议资格和行政诉讼原告资格相同的判断标准。

（二）“利害关系”相关学说

在当今利害调整型行政法之框架下，行政机关作为利害调整的主体，应当在作出行政行为时，设法让可能涉及的利害关系人作为第三人以维护自身的合法权益［7］。利害关系人因与行政行为有着千丝万缕的关系，行政行为的作出往往会对其权利义务关系产生影响，而如果利害关系人并未作为第三人参与到作出行政行为过程之中去，其合法权益亦应当可以通过提起复议或者诉讼的方式寻求保护。

有学者认为，利害关系人提起行政复议需要满足三个条件：一是利害关系人必须处于被管理者的地位；二是利害关系人提请行政复议，必须是自己的权利受到行政行为的处分或受到行政行为结果的必然影响；三是利害关系人所要求保护的应当是自己的权利。其中第二个条件就是判断利害关系的核心，具体表现为：利害关系人所主张的权利必须是行政行为内容中所处分的法律予以保护权利；权利受损必须与所诉行政行为有因果关系［8］。也有学者认为，“法律上利害关系”由以下三个要件组成：利害关系人公法上的权利、成熟的具体行政行为、公法上的权利与成熟的具体行政行为之间法律上的因果关系［9］。也有实务工作者将“法律上利害关系”简单定义为两个构成要素，即“合法权益”和“行政行为与权益之间的关联性”［10］。

综合各种学说，笔者认为“利害关系”的判断核心是行政行为与合法权益受到侵害之间具有法律上的因果关系。其中关键在于“合法权益”和“法律上的因果关系”的认定。两者皆与法律规范有关，为了体现行政机关依法行政的特性，应当以行政机关作出行政行为时所适用的相关法律法规为依据，从中寻找该法律规范是否对申请人的个人利益进行保护，以及行政机关在作出行政行为时是否负有相关审查义务。法院以及复议机关可通过相关法律规范和法律体系来判断申请人是否享有“合法权益”作为提起救济的权利基础。当该法律规范要求对申请人的个人权益进行保护时，如果行政机关在作出行政行为时没有对该个人权益给予充分考虑，合法权益的侵害就与行政行为之间建立起了法律上的因果关系。

对“利害关系”的学说认识同时也影响到了司法判决，“黄陆军案”就是集中体现，而后“冯书军案”更是从“合法权益”以及“因果关系”的角度进行了说理，并以此为由一一否决了赵文彬的行政复议申请资格的合法性。

（三）复议申请人资格界限的理论阐释

行政复议和行政诉讼都是行政争议的化解机制，前者是行政系统内部的监督，后者是司法权对行政权的监督。从理论上讲，行政复议申请人的资格应当宽于行政诉讼原告资格。但从目前的立法来看，行政复议申请人资格并没有突破原告资格之“利害关系”这一表述。且前文已经述及，在司法实践中，法院相关判决皆认为二者应当保持一致，采取同一标准。

在探讨行政复议申请人资格范围之前，首先应当要明确行政复议的功能，并以此与行政诉讼相比较。《行政复议法》明确了行政复议具有化解行政争议、权利救济和行政监督的功能。正值《行政复议法》修法之机，已经公布的专家建议稿第一条中添加了“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”，明确了化解行政争议是行政复议的基础性功能。化解行政争议反映了行政复议的主观性维度，而行政监督则强调自我纠错，反映了复议的客观性维度。因此，行政复议兼具主观性和客观性的双重特征。从此次《行政复议法》的修改不难看出主流观点认为行政复议应当强化主观复议，维护其化解行政争议这一基础功能。但同时也不能忽视其监督行政机关依法行政的作用，最终达到维护公民权利的目的，即应将行政复议定位为客观复议辅助主观复议的模式［11］。

主观复议是其主要性质，应当将行政复议作为化解行政争议的主渠道，而行政复议作为化解行政争议的主渠道因其本身性质而有着天然的优势。因为行政复议具备化解行政争议和行政监督并重的主渠道性功能，化解行政争议是成就主渠道的逻辑起点，而强化行政监督功能是成就主渠道的关键所在。基于此，行政复议申请人资格不应当有过多的限制，复议申请人认为自身合法权益遭受侵害就有权申请复议。但是值得注意的是，这并不意味着完全放弃申请行政复议的门槛。行政复议是行政救济的一种，目的是解决行政法律关系之下的行政争议，可以通过民事诉讼解决的民事权益纠纷不应当借由提起行政复议来无故加重行政机关的负担。未来应当如何在新《行政复议法》中布置复议申请人资格的相关条文，既能体现出行政复议化解行政争议的主渠道作用，又能为未来在实践中拓宽复议资格留下空间，还有待进一步探讨。理想的行政复议应当是由合法的复议申请人开启复议程序，然后复议机关审查被申请复议的行政行为以实质性化解行政争议，实现行政机关内部的层级监督，真正达到行政机关依法行政的目的。

四、行政复议中保护规范理论的适用

“冯书军案”作为判断行政复议申请资格的代表性裁判，最高人民法院在裁判中的说理暗含了保护规范理论，但却未像“刘广明案”直接引入域外的保护规范理论来辅助判断行政诉讼原告资格。行政复议制度的发展晚于行政诉讼制度，目前无论是理论还是实务上行政复议申请资格都与行政诉讼原告资格保持了一致。在《行政复议法》正面临修改之际，行政复议申请人资格的拓宽应当引起足够的重视。笔者认为，保护规范理论将来对行政复议申请人资格的判断具有积极的实践意义。

在我国20世纪90年代初建立行政复议制度时，“相对人理论”成为确定申请人资格的标准，即只有具体行政行为的相对人才有权提起行政复议。后由于一系列案件出现争议，人们逐渐意识到这样确定申请人资格，使得申请人资格范围非常狭窄，影响了复议机关通过复议监督行政机关依法行政的力度。因此，20世纪90年代后期出现了利害关系人复议理论。行政复议申请人资格范围，呈现出了逐渐扩大的趋势，与其功能定位有着非常密切的关系。因为“利害关系”是一个抽象的概念，需要理论界来充实利害关系人享有申请人资格的理论基础。纵观目前已有的学者对判断“利害关系”的研究，不难发现无论是“法律上的利害关系”还是“利害关系”，在适用上要么纠缠于“直接因果关系”还是“间接因果关系”，要么困惑于是否应只限于“权利”还是应当包括“利益”等等问题。这些理论本身即具有争议，实际上难以适用到实践操作中去，法官在审判中很多时候还是受到自身因素的影响，而难以作出公正客观的判决。笔者认为，行政复议申请人资格应当采取“利害关系”的标准毋庸置疑。司法实践中“利害关系”标准的适用需要在现有法规范的基础上体现行政复议的功能定位，但亦不可被抽象的理论和概念所影响，适当地采用合理的工具框架一定程度上可以解决司法实践适用混乱。保护规范理论的引入很大程度上能够解决实践中的适用难题，将“利害关系”的判断与保护规范相衔接，从行政机关作出行政行为所依据的行政实体法和行政实体法律规范体系来判断行政机关是否应当考虑和尊重利害关系人的个人权益，一定程度上能避免对“利害关系”标准的理解因人而异。

需要明确的是，保护规范理论是一个工具性的框架和推导步骤，在审判实务中的适用可使难以把握的“利害关系”标准更具可操作性，但“德国保护规范理论的中国化改造与中国式重述，还应顺应中国行政诉讼原告资格范围不断拓宽的实践需要”，在行政复议申请人资格中的适用更应如此。虽然目前审判实践中还未有明确的“保护规范理论”这一表述，但保护规范理论同样也对行政复议中“利害关系”的明确具有积极意义，如果未来将保护规范理论适用于复议申请资格的判断中，还需要运用更多的理论和路径来尝试回答，应当保持复议资格标准的与时俱进。

五、结语

从我国现行制定法来看，除了行政相对人之外，“与行政行为有利害关系”的人具备提起行政复议和行政诉讼的资格。“冯书军案”是关于行政复议申请资格的代表性裁判，最高人民法院从“因果关系”和“合法权益”两个方面充分说明复议申请人赵文彬不具备复议资格。这一裁判模式与公报案例“黄陆军案”一致，都暗含了保护规范理论。可见，目前不管是从法律文本还是法院审判实践来看，行政复议申请资格与行政诉讼原告资格都保持一致，采用“利害关系”标准。但从行政复议的功能来看，行政复议申请人的资格应当比原告资格更加宽泛。当下我国行政复议申请人资格还未突破行政诉讼原告资格的范畴，但在充分发挥行政复议化解行政争议主渠道功能的未来，行政复议申请人资格应当会有一定的拓宽。现行《行政复议法》并没有设置专门的行政复议申请人的条文，新《行政复议法》的修订应当作出回应，才能更好地厘定复议申请人的范畴。既能放宽行政复议申请人资格标准，又不至于完全放弃申请行政复议的门槛。笔者认为，未来保护规范理论在行政复议申请人资格的判断中将会发挥积极作用，可使“利害关系”理论更具实际操作性。