程 琢，塔 建，胡劲松

(1.广州市中心区交通项目管理中心，广东 广州 510030；2.广州市交通规划研究院，广东 广州 510030)

2016年2月，国务院印发《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，提出要实现城市有序建设、适度开发、高效运行，努力打造和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市，让人民生活更美好。2016年6月，广东省委省政府下发《关于进一步加强城市规划建设管理工作的实施意见》(粤发〔2016〕14号)，提出要围绕让人民生活更美好的核心要求，科学规划、有序建设、适度开发、高效运行，努力建成社会和谐包容、岭南特色浓郁、人居环境质量高和可持续发展能力强的现代化城市。2016年8月，广州市委市政府下发《关于进一步加强城市规划建设管理工作的实施意见》(穗字〔2016〕9号)，提出要坚持以人为核心的城市发展理念，合理调控人口规模，提高市民素质，加强城市基础设施建设，推动基本公共服务均衡覆盖，按照干净整洁平安有序的要求，建设标准化精细化品质化的人居环境。

在国家省市要求进一步加强城市规划建设管理工作的背景下，为打造干净整洁平安有序的城市环境，提升城市管理标准化精细化品质化水平，广州市天河区陆续开展了一批道路精细化品质化改造工程，主要针对一些重要的交通性、景观性道路，如黄埔大道、临江大道、体育西路、广州火车东站周边道路等。按照国际化要求、国际国内先进城市标准，对这些主要出行通道进行人行道砖翻修及景观绿化整治后，道路环境面貌焕然一新。但是现状道路沿线建筑退缩空间内乱停车是较为普遍存在的问题，对道路附属设施、景观环境有极大的影响，直接降低城市道路对外窗口形象。其中黄埔大道作为广州市一条非常重要的东西向交通性干道，既是交通走廊也是景观展示的通廊，能够展现花城时代魅力，彰显花城城市干道迎宾形象。现状黄埔大道沿线退缩空间乱停车现象普遍，开展乱停车整治工作迫在眉睫。

一直以来，关于退缩空间是否允许停车、退缩空间停车由谁管理监督的问题，相关规定并没有给出十分明确的界定。由于退缩空间权属于用地业主单位，传统的红线内空间管控缺乏对退缩空间规划设计的统筹考虑，退缩空间的设计、用途均由权属单位指定，造成道路公共空间界面不统一，直接或间接地导致退缩空间乱停车问题的产生，影响道路景观形象。

1 退缩空间停车概述

1.1 退缩空间界定

退缩空间是指道路红线与建筑红线之间用于人流集散和沿街绿化用地的地带。通常对建筑退缩空间进行管控的目的有两个，一是退缩空间作为人行空间及绿化廊道可以填补公园绿地面积常被压缩未达标准、人行道规模不足的问题；二是退缩空间作为道路与建筑物间的柔性连结，可以塑造多层次、多样化的街道景观，提供视觉穿透性效果，避免僵化压迫感。退缩空间具有增进环境安全、提供小区社交需要、街景美化、环境保护及提供城市永续发展空间的功能。

1.2 退缩空间乱停车现状

(1)停车方式较乱，影响街道空间形象

退缩空间停车乱比较明显的特征是停车方式乱，广州市黄埔大道(广州大道—科韵路)沿线退缩空间主要有平行式、斜列式、垂直式三种停车方式，由于不同的停车方式导致街道界面空间缺乏层次感、呈现零乱无序的特征。

(2)路侧隔离设施种类较乱，建设标准参差不齐

道路红线与退缩空间之间的路侧隔离设施种类较多，有隔离柱、隔离墩、交通锥、移动花钵、围栏、树池、花坛、围墙，以及对退缩空间进行抬升或降低等多种样式和形式。不同类型的隔离设施景观效果差异较大，对于部分设置较好的花坛和围墙等硬隔离设施能够起到较好的分隔效果，隔离墩、隔离柱、交通锥、移动花钵等软隔离设施不能有效分隔空间，退缩空间内停车会影响道路景观形象。

1.3 退缩空间停车管理规定

国家层面，《中华人民共和国道路交通安全法》规定了禁止在人行道上停放机动车，但关于建筑退缩空间是否允许停车未见相关说明。广州层面，《广州市城市规划管理办法实施细则》(穗府〔1986〕85号)规定道路红线与建筑红线之间为人流集散和沿街绿化用地，不得修建任何建筑物和作停车场地。《广州市城乡规划技术规定》规定建筑工程退让范围应当作为绿化、人流集散及市政管线埋设用地。无疑，人行道、退缩空间不应作为停车场地，但关于人行道、退缩空间违停的管理主体、如何处罚、处罚力度并未见较为清晰的规定以及相关依据。

2 退缩空间停车原因剖析

2.1 机动车保有量激增，停车泊位供需矛盾凸显

随着经济社会快速发展，机动车数量也在逐年增加，停车供需矛盾突出。有车一族面临无处停车或停车难问题，用地权属业主将建筑退缩空间的空地用来停车。以黄埔大道(广州大道-科韵路)为例，为了满足日益增长的停车需求，市政管理部门曾对近20个企业发放了退缩空间地面停车登记证。但伴随而来的是退缩空间停车乱象迭生，停车位挤占人行空间，同时对地面铺装造成永久性破坏，影响城市景观，在交通安全方面存在问题和隐患。

2.2 管理主体不明确，执法缺乏依据

一直以来沿街建筑退缩空间的利用处于无据可依状态，由土地开发者自由发挥，业主更倾向将退缩空间用来做停车位，退缩空间乱停车问题由此产生。现状停车管理主要针对道路红线范围内，由交通管理部门负责执法。退缩空间内停车问题涉及市政管理、城市管理、交通管理等多个部门，但部门之间职责没有清晰规定，此外依据什么法律法规规章、如何处罚没有清晰的依据，退缩空间违停究竟“该不该管”、“由谁管”、“怎么管”纠缠不清。

2.3 车止石配置不完善，点状树池阻隔效果不明显

由于道路两侧的无障碍坡道未设置车止石或车止石设置间距过疏，机动车能够轻易地驶入人行道及退缩空间，甚至有些车止石遭到人为破坏，从而失去作用。道路树池间隔距离较远，机动车能够无视路缘石直接驶入退缩空间，也是导致退缩空间乱停车现象的原因之一。

3 退缩空间乱停车治理策略

3.1 加快公共停车场建设，适当提高配建停车场的建设指标

黄埔大道(广州大道-科韵路)现状退缩空间地面停车泊位约为800个，取消停车后建议按照规划加快周边公共停车场建设，增设停车泊位。由于天河区产业高端集聚的特征，对交通吸引力远高于其他地区，采用规范规定的一般停车配建指标难以满足天河区的停车需求。宜针对新建、改扩建的小区、办公楼、学校、医院等适当提高配建停车场的建设指标，确保配建停车泊位满足将来的使用需求。

3.2 将退缩空间纳入停车管理范畴，实现红线内空间管理扩展到公共空间管理

以往多针对机动车道及人行道进行停车管理，忽略退缩空间停车管理。建议由道路红线内空间向道路两侧建筑空间转变，将退缩空间内停车纳入停车管理范畴。协调退缩空间的私人开发和公共空间的双重属性，依据退缩间距和周边建筑环境特性，明确退缩空间是主要实现人流集散和绿化景观的功能。建议形成开放式街区，退缩空间与人行道及建筑空间一体化规划设计。

3.3 研究制定与不同类型道路相匹配的退缩空间停车管理体系

并非所有退缩空间均应严格限制机动车停放，宜根据具体道路类型制定退缩空间停车管理体系办法。对于重要的景观性道路原则上不建议在退缩空间范围内进行地面停车，需要进行严格停车管理；对于一些生活性道路及次支路可根据实际需要设置地面停车，但应符合建筑(如商业、住宅、居览馆，体育场馆等)使用功能的对应规范要求，同时设置与周边景观环境相协调的分隔设施，避免影响街区景观效果。

3.4 明确执法主体单位，制定地方性管理条例作为执法依据

明确以交警部门作为退缩空间违法停车的执法主体，同时制定地方性的交通管理条例作为执法依据。在条例中根据退缩空间违停的各种情况建立三级处罚体系，对于严禁违停区域，采用“罚款+扣分”形式进行处罚；对于不宜违停区域，采用“罚款”形式进行处罚；对于违停影响不大的区域，采用“警告”形式进行劝导。为方便交警执法，重要地点应增设视频监控设施。

3.5 完善阻车设施，适当设置连续人行道绿带或在树池间增设围栏

对退缩空间出入口处未设车止石以及车止石过疏、被破坏的情况应进行补充改善。车止石高度不应低于0.4 m，间距应控制在0.8～1.5 m，车止石要求坚固美观，与周边环境协调，宜采用仿花岗岩，并配筋。可设置连续的人行道绿带或在树池之间增设围栏、护栏，在不影响景观效果的前提下可以对机动车起到很好的阻隔效果。

4 退缩空间乱停车治理机制

4.1 前期整治阶段

以广州市天河区黄埔大道前期整治机制为例，整治实施阶段主要涉及到四个职能部门，具体工作机制如下：

区街道负责统筹工作，协调场地业主，收回退缩空间停车场地，取消停车。

区住建部门负责撤销停车场登记证。

区城管部门负责清除人行道和退缩空间之间的隔离墩、隔离柱、简易交通锥、简易移动花钵、简易围栏等。

区代建部门负责退缩空间内铺装改造，在部分退缩空间出入口增设车止石，加装视频监控设施。

4.2 后期管理阶段

以广州市天河区黄埔大道后期管理机制为例，后期管理阶段主要涉及到五个职能部门，具体工作机制如下。

区街道负责统筹做好人行道及退缩空间的管理工作，落实属地管理职责。

区交警部门负责加强人行道和退缩空间停车的执法。

区城管部门负责“六乱”综合执法工作以及环卫保洁工作。

区住建部门负责加强人行道及退缩空间管理维护工作。

区农园部门负责沿线绿化日常维护管理工作。

5 结束语

道路精细化品质化改造背景下，开展退缩空间停车整治能有效改善道路景观形象，提升城市影响力。以广州市黄埔大道为例，明确了建筑工程退让范围应当作为绿化、人流集散及市政管线埋设用地，不宜作为停车场地；退缩空间宜和人行道进行一体化设计，整体与周边环境相协调。退缩空间乱停车治理是一项系统工程，首先应将退缩空间纳入停车管理范畴，并明确其执法主体，然后制定地方性管理条例作为执法依据，最后城市各职能部门应通力合作，加强沟通协调，实现还空间于行人。囿于本人知识水平有限，关于退缩空间停车治理仅提了一些初步想法，对于更为具体的策略并未阐述，希望能够在以后的研究中更加深入。