【摘要】本文通过对常州市域内现有铁路站点开发现状及新建站点进行深度剖析，针对分析结果确定各站点规划定位和未来发展方向，结合国内外成功开发案例对规划新建站点进行初步规划，对现有站点进行优化提升，确定开发模式及途径，从政策、体制等方面保障铁路土地综合开发。为今后常州市域乃至江苏省的城际铁路土地综合开发积累经验和提供指导，促进铁路与经济互动发展。

【关键词】土地;综合开发     【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.36.125

1、引言

2013年以来，国家先后部署实施铁路管理体制改革，制定出台了一系列改革措施，从建设资金、铁路用地资源、土地综合开发等方面着手，为加快铁路建设铺平道路，实现铁路可持续发展。2013年8月，国务院发布《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》（国发〔2013〕33号），明确指出要全面开放铁路建设市场，实施分类投资建设体制，在融资方面采取多方式多渠道筹集建设资金，推行铁路土地综合开发。2014年8月，国务院办公厅印发《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（国办发〔2014〕37号），要求引入市场化运作方式，加深土地综合开发利用，以开发收益支持铁路建设，推进铁路投融资体制改革。中国铁路总公司于2014年9月印发了《铁路土地综合开发实施办法》，从具体实施层面上对土地综合开发方面进行了更为详细的阐述。

2014年3月，江苏省政府出台《关于改革投融资体制加快推进铁路建设的实施意见》（苏政发〔2014〕36号），明确提出积极采用多种方式、多渠道吸引社会资金投资铁路建设，鼓励支持铁路沿线土地综合开发利用，支持铁路服务业及相关产业发展。2016年12月，江苏省政府办公厅发布《关于支持铁路建设推进土地综合开发的实施意见》，明确指出了土地综合开发方向，将高铁建设与高铁经济新业态结合，以铁路综合枢纽为依托，发展站区经济，引导推动铁路关联产业发展，推进新的城市功能区和高铁产业带（园）建设。

2016年9月，常州市政府办公室印发《关于加快铁路建设的实施意见》，文件中提出，按照国家铁路投融资体制改革的方向，通过项目资源优化配置、铁路沿线周边土地合作开发、给予合理回报等多种方式，吸引社会资本参与干线铁路及城际铁路、市域（郊）铁路、资源开发性铁路和支线铁路的投资经营，多渠道筹措铁路建设资金;鼓励对铁路建设用地的地上、地下空间进行综合开发，统筹优先安排新建铁路项目周边土地作为铁路综合开发备选用地，适度提高开发建设强度;市政府统筹安排用于铁路建设土地综合开发计划，按照“有序推进、依法合规、风险共担、利益共享”的原则实施，以开发收益支持铁路发展。

2、国内外铁路土地综合开发经验借鉴

2.1相关经验总结

2.1.1铁路土地开发模式及范围

目前，国际上铁路开发模式主要采用TOD模式（Transit-Oriented Development，以公共交通为导向的开发），广泛采用上盖物业、地下空间等方式进行开发，商业开发面积约占总建筑面积的30%～40%。

欧洲：铁路土地综合开发区域主要选取以站点为中心的600m半径范围。

日本：采取紧凑、高强度的商业开发模式，铁路土地综合开发区域为距离轨道交通换乘站点400～500m范围内。

香港：采用“铁路+物业”开发模式，上盖物业进行开发，集约度较高。

内地：铁路土地综合开发区域主要选取以站点为中心的500～800m半径范围。

2.1.2开发主体及管理

国际上，铁路土地综合开发主体主要由政府、铁路公司及私人组织投资方组成。其中，政府提供开发地块，之后由铁路公司为主导，联合物业公司对地块进行开发。在管理方面，由政府或政府参股铁路公司进行宏观调控，由物业公司进行管理。

欧洲：由政府参股的铁路公司或公私联合体进行开发，由政府或参股铁路公司对地块开发进行统筹。管理由物业公司进行管理。

日本：由铁路公司全权开发及管理。

香港：由地方铁路公司（港铁公司）联合物业公司对地块进行开发，由物业公司对地块进行管理。

内地：早前轨道沿线用地由地方政府主导开发，铁路公司进行管理。TOD项目尝试推进以后，由地方政府联合铁路建设主体、银团或物业公司综合开发。由政府进行宏观调控，铁路公司及物业公司进行管理。

2.1.3开发效益及收益分配

从城市发展方面分析：对铁路沿线土地的开发能够带动车站客流增长，变相带动周边商业开发繁荣。另外，成熟的商业配套设施将站点及周边地块形成城市综合交通的主要集散地和城市商业设施的重要网点。同时，能够提高土地利用率，有效解决集约化住宅和办公问题。还有，在轨道沿线土地进行开发能够提高公共交通出行率，减少对城市环境的污染，支撑城市可持续发展。

从经济效益方面分析：随着知名企业和品牌的引入，铁路车站开发品牌形象得到樹立，其影响力和认知度得到提高，能够为地区创造更多就业机会，解决部分就业问题。另外，优越的地理区位给运输、物流等服务业带来了发展的机遇，促进地区第三产业的发展。同时，车站及周边地块的运营收入可节省部分铁路建设资金，以开发及运营收益回补铁路建设及车站养护费用，减少政府投入资金。

在收益分配方面，政府、铁路公司、银团及物业公司按比例进行分配。政府及铁路公司所得收益均用于铁路建设或车站管理养护。

2.2对常州市铁路土地综合开发启示

2.2.1开发地块选择

对于新建场站，其土地开发区域应位于以场站为中心500～800m范围内，同时应尽量靠近城区，在接受城区客源的同时，也能够保证场站正常运营，满足场站员工及旅客正常生活所需。

对于已建场站，未开发完善的，场站区位位于规划城市（副）中心区周边，开发地块选取以场站为中心500～800m范围内，场站區位位于城市郊区，开发地块选取以场站为中心3km范围内。

2.2.2开发模式选择

TOD开发模式是目前主要开发模式。场站位于公共交通网络中的主干线上，采用综合体开发模式。场站不在公共交通网络中的主干线上，采用街区开发模式。由于常州市铁路场站大部分位于公共交通网络中的主干线，因此适宜采用综合体开发模式。另外，常州市已对区域用地进行规划，根据用地性质不同，综合开发可以分为场站用地上盖开发和毗邻区域用地开发。

2.2.3开发主体及经营主体选择

我国早期铁路均由政府进行出资建设，但是由于铁路具有建设资金大、投资回报周期长、收益率低等特点，单靠运营收入无法实现可持续发展，政府负债率较高。据有关资料，TOD模式除日本外，基本由政府、政府参股公司或联合体主导开发，由私人投资方、银团或物业公司联合开发。经营管理则由政府或国资铁路公司进行统筹，由物业公司进行管理。我市可参考上述开发及经营管理方式对地块进行开发管理。

2.2.4投融资模式选择

铁路如果单由政府出资建设，投资巨大，急需对投融资模式进行调整。我市铁路沿线土地开发资金来源可由政府主导，吸引社会资金，由政府、铁路公司、地方银团、私人投资方及物业公司共同承担建设资金。另外，开发经营所得收益按一定比例进行合理分配。

3、新建铁路站点土地综合开发分析

3.1站点定位

根据常州“532”发展战略及《常州地区铁路枢纽总体规划》，常州市境内将形成“四纵五横”的铁路网络，打造“三主五辅”的铁路综合客运枢纽布局。

3.1.1新建金坛站定位分析

作为南沿江城际铁路和连镇南延铁路联合设置的站点，采用两线十字交叉共站房方案，承担南沿江城际铁路通过及少量始发终到旅客列车，衔接杭州、宣城（黄山）及苏北方向的客流。与中心城区的距离为5-10km，其功能可定位为围绕火车站的新兴金融商务圈。

3.1.2新建武进站定位分析

作为南沿江城际铁路武进中心城区设置的高铁站点，承担南沿江城际铁路通过旅客列车。与中心城区的距离为1-2km，其功能可定位为推动武进区产业结构转型、激活城市活力的城市中心区。

3.2产业分析

TOD开发一般可分为三个圈层的布局，即第一圈层（1KM-1.5KM，核心服务区）、第二圈层（3KM-5KM，拓展补充区）、第三圈层（5KM以外，外围影响区）。

3.2.1金坛站——与商业、居住、休闲联动发展

金坛站位于金坛区滨湖新城板块内，作为金坛区第一个高铁车站，金坛区政府高度支持“旅游产业+高铁新城”的发展模式。规划第一、二圈层可围绕场站枢纽的建设，合理利用钱资湖生态景观的辐射影响，注重新兴商业、商务、商贸产业的开发，一方面和滨湖新城的功能协调发展，另一方面积极引导特色公园和文化产业设施的建设，实现城湖一体、水绿相依，转变原有的城市边缘地带为区域次级中心，第三圈层则以房地产开发为主，促进滨湖生活带的建设，打造形成滨湖新城新兴增长极，充分彰显“城市门户，金坛之窗”。

3.2.2武进站——城市综合功能区发展

武进站位于规划高新区联动发展板块，可依托南沿江城际铁路的建设发展打造产、学、研、商、居、游一体的中心城区综合片区。新建武进站的定位是形态紧凑、功能复合的新中心，与北片武进中心城区一同打造武进区“双核”结构。为避免产业趋同，武进站的第一、二圈层一方面重点培育新能源、智能装备和信息技术等新兴主导产业，与中心城区分类别差异化发展，相互独立又彼此联系，降低城市内部的同质化竞争，借助高新园区产业的集聚优势，提高完善招商引资能力，另一方面完善创新载体，培育引导商务办公、商业服务等新型“互联网+”服务业，提升综合体枢纽的服务业品质。第三圈层可围绕产业基地互补开发建设一定规模物流业和便利的公共配套设施，从而建设带动枢纽综合体的产业经济与商住经济共同发展。由此围绕武进站枢纽综合体而建的新城不依附老城发展，与老城产业联动，功能互补且不趋同，促进武进站得以完成站城一体化，实现产业经济与商业经济共同发展。

3.3土地开发模式

3.3.1金坛站

结合金坛区城市总体规划，新建金坛站位于滨湖新城西侧，丹金溧漕河东侧，金坛区政府预留规划控制59.24公顷用地，采用“旅游综合体+旅游地产+轨道交通”的开发模式。

依托南沿江城际铁路带来的客流，通过钱资湖生态景观重点发展旅游景点地产、旅游商业地产、旅游度假地产及旅游住宅地产，整体提升场站枢纽周边房地产市场，实现和旅游业、房地产业、轨道交通的无缝嫁接。

“旅游综合体+旅游地产+轨道交通”模式对金坛站土地开发的作用主要体现在以下两个方面：第一，改善滨湖新城的城市形象。将规划先行，合理整合站点周边地区的空间格局，重塑生态景观环境，形成新商圈。第二，有效推动滨湖新城经济发展，充分挖掘铁路带来人流的商业价值，将旅游、地产、铁路综合效益最大化，一举多得。

3.3.2武进站

新建武进站地块位于武南路-凤林南路-西湖路-武宜南路区域内，采用综合体开发模式，以“地下零售业+地上地产+轨道交通”模式为主，武进区政府预留规划控制48公顷用地用于商业、居住、就业中心等的综合开发。

武进站周边可供开发的土地资源受限，建议以站房为核心在立体空间地上地下同时开发，地下空间强调整个站点与周边地区连接成一个有效的整体，其业态形式一般以零售业态为主，发展多样化的功能类型，包括咖啡馆、快餐店、美容美发店、大型商业连锁店等;地上空间的业态形式则以商业为核心同时发展经济型住宅、酒店、写字楼等，各种商业业态相互依托、共同发展，使场站枢纽综合成为片区消费中心和社交中心。

以“地下零售业+地上地产+轨道交通”模式对武进站的作用主要体现在以下几个方面：第一，可以构建通达性良好的地下交通网络，充分利用城市轨道交通（地铁1号线和3号线），提高换乘效率，缓解地面交通压力;第二，可以大力发展地下商业，并将站点与周边物业连通起来，形成综合效益;第三，有效节约武进区南部城区空间，优化高新区的空间结构。

4、保障措施建议

4.1组织保障

正确处理好铁路企业、政府与市场的关系。加强规划实施的跟踪，及时把握铁路土地开发建设过程中出现的新情况、新问题，适时调整规划和相关政策，进一步增强规划的指导性。规划实施过程中，要加强领导，明确权责，重点抓好新建站点的落实，制定详细实施计划，并强化与国土、规划、环保等部门的协调，建立重大项目间的协调推进机制，确保规划确定的各项目标和任务有序推进。

4.2资源保障

4.2.1资金保障

积极拓展投资融资渠道。一是加大政府投入，明确投资方向，加大市级财政投入力度，完善财政资金保障制度。二是积极推进交通基础设施建设的市场化进程。积极争取民间资本和外商投資，减轻政府筹资压力。三是建立铁路发展基金，加强基金管理，从发挥铁路整体优势和提升系统效率的角度出发，用好现有各类资金，探索建立市级轨道交通发展基金。

建立债务风险防范机制。建立债务指标控制体系，加快形成举债规范、融资合理、风险可控的长效机制;明确政府性交通债务偿还的主体责任，将政府性交通债务收支、还本付息支出纳入财政预算，明确政府债务主体，控制系统性风险;推动建立偿债准备金，统筹做好债务偿还工作。

4.2.2土地保障

强化铁路周边用地保障。一是将铁路枢纽建设纳入国土空间规划中统筹考虑，保障重大项目的用地指标。二是争取国家对城际铁路用地指标提供支持，允许城际铁路项目建设用地指标按《新建铁路工程项目建设用地指标》规定的上限标准确定。

加强与资规等部门对接。在铁路枢纽项目建设审批、实施监管中与国土、发改、规划、建设等相关部门密切沟通、协调配合，立足长效管理，确保节约集约用地、依法依规用地。

强化规划引导管控作用。按照合理布局、经济可行、控制时序的原则，统筹协调铁路枢纽建设项目，避免盲目投资、过度超前和低水平重复建设浪费土地资源。统筹考虑已建和新建规模、前期工作储备和土地资源供给的可能性，合理确定铁路枢纽建设规模、用地规模、开工时序和实施进度。

4.3政策保障

建立健全政策保障体系。强化对铁路枢纽综合体建设的资金和土地保障政策，进一步突出政府主导作用，进一步加大财政投入责任，确立公共财政资金的主体地位。

重视规划科学引导发展。围绕未来常州市经济社会发展的战略目标，科学编制规划，理清思路，提升铁路枢纽综合体发展的层次，增强铁路枢纽建设发展的科学性和前瞻性。

建立新建站点协调机制。推进新建站点协调机制，明确协调机制的指导原则、组织机构、工作机制和保障措施，为新建铁路枢纽的建设协调推进工作构建清晰合理、务实高效的长效工作机制。提升新建铁路枢纽建设单位、服务部门的主动服务意识，确保新建铁路枢纽建设的开工率、投资到位率和进度达标率，确保新建铁路枢纽建设的顺利推进。

参考文献：

[1]江苏省政府办公厅《关于支持铁路建设推进土地综合开发的实施意见》（苏政办发〔2016〕162号）

[2]常州市政府办公室《关于加快铁路建设的实施意见》（常政办发〔2016〕122号）

作者简介：

章玺，1977年8月出生，男，汉族，江苏武进，大学本科，常州市铁路民航事务管理中心，建设管理科科长，高级工程师，铁路工程。