邹 良 章 勇

一、研究背景与问题

《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》和《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》强调，要健全质量评价监测体系，坚持和完善国家义务教育质量监测制度，强化过程性和发展性评价，建立监测平台，定期发布监测报告。2021年是“十四五”规划的开局之年，也是建党一百周年。我国教育进入了高质量发展的新阶段。教育部工作要点中明确对做好国家义务教育质量监测提出了新方案、新任务。中共中央、国务院《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》指出，强化教育教学督导，将其作为对省、市、县级政府履行教育职责督导评估的重要内容，把结果作为评价政府履职行为、学校办学水平、实施绩效奖励的重要依据。基于教育质量监测数据结果，推动教育改革促进教育质量提升已成为当前基础教育发展的国际趋势[1]。《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》，进一步确立了评估监测在督政、督学、评估监测“三位一体”教育督导体系中的重要位置[2]。

国家基础教育质量监测中心从2015 年开始正式建立国家义务教育质量监测制度，全面实施义务教育质量监测，以四、八年级学生为对象，分年度开展德育、语文、数学、科学、体育与健康、艺术六个学科的质量监测，每年两个学科，三年一个周期。从2021 年起实施的新方案坚持“覆盖五育、突出质量、创新方法、注重实效”的改革思路，在现有六大学科基础上，增设三个学科领域的质量监测，即2021 年增设心理健康，2022 年增设英语，2023 年增设劳动教育。增设心理健康、英语、劳动教育学科，有利于全面贯彻党的教育方针，促进学生德智体美劳全面发展。持续发布的《中国义务教育质量监测报告》客观反映了全国义务教育质量的总体水平、影响义务教育质量的相关因素以及国家课程标准和相关政策规定执行情况，为改进学校教育教学、完善教育政策提供了科学依据。Best 等人对当前各国教育质量监测项目的数据应用的研究表明：各国监测数据已广泛应用于教师教育及在职培训、课程改革、教科书修订、促进家校合作、设定学生成绩标准、对表现不佳的学校进行资源分配与支持等[3]。多年来，国家义务教育质量监测工作在基础教育领域探索出了具有中国特色的教育评价模式，一些做法在全世界范围内具有原创性，也为长沙市的教育发展提供了大量宝贵的教育质量数据[4]。教育质量监测制度的内涵发展离不开“监测—改进—再监测”的螺旋式提升过程，“以监促改”是监测制度建设的根本推动力[5]。充分认识国家义务教育质量监测结果应用的重要意义，全面精准诊断区域义务教育阶段学生的发展状况，有利于引导全社会和教育系统优化评价方案、重视监测结果，使监测结果为教育教学改进和质量提升提供科学依据。让“大数据”护航，助推教育督导从经验判断走向基于数据分析，促进义务教育公平有质量发展[6]。

长沙市自2018 年开始，所有区县（市）全部纳入国家义务教育质量监测协议区县，整体同步完成国家义务教育质量监测工作。同年7 月，浏阳市获批“国家首批义务教育质量监测结果应用实验区”。2019 年，长沙市教育督导委员会办公室下文建立市级实验区县和市级实验校、区级联盟校制度。随着第二周期监测的推进，长沙市提速投入到充分发挥质量监测的“体检仪”和“指挥棒”功能，科学分析监测数据结果，运用诊、咨、督、促、导多重功能全面推进监测结果应用，推动教育改革、提升教育质量。在改革进程中，如何充分发挥教育质量监测对教育实践的改进功能，促进监测结果的有效运用，已成为当下需要高度重视和重点研究的问题，也是一项开拓性、持续性的工作。教育质量监测立足诊断区域整体教育质量状况，监测结果应用工作综合性强、环节多，具有线长面广的特点，尤其是后续改进过程中，需要归口行政管理部门、督导监测部门、教研团队和中小学校，构建部门协同和学科改进机制尤为迫切。监测反映出来的问题复杂多面，如何厘清不同层面的问题症结，分级、分工“治疗”，明晰省级、区县、学校不同层级及教育内外部门（基教、人事、财务、规建、人社、卫健、财政等）的责任分工，实行上下联动、跨部门协作这一问题尤为重要。

二、构建市、区、校三级联动的监测结果应用体系

教育质量监测，重在结果的运用，难也在结果的运用。它考验地方政府的施政思想、决策水平和执行能力。思想上是否重视，决策上是否科学，执行上是否有力，极大地影响着监测的作用与成效[7]。针对监测结果实施中遇到的问题，我们进行了深入的研究与探索，提出构建市、区、校三级联动的监测结果应用体系，它有如下五个特点：

（一）厘清权责

为破解结果应用中的职能职责问题，长沙市成立了监测结果应用领导小组，由市教育局局长担任组长，分管局领导担任副组长，督导、教研、监测中心等相关部门负责人担任组员，形成教育局内外部统筹协调机制，指导样本区县（市）建立领导机构，开展结果应用工作。市区督导部门作为监测结果应用牵头主体主动作为，成立了市区教育质量监测与评估中心作为技术部门，积极发挥技术支撑、协调、联络、统筹、指导的核心作用。同时，注重结果应用主体转换和“移交”，一旦厘清结果应用环节的职责分工之后，迅速分解任务，列出问题清单，落实主体问责机制，将监测中结果的改进及成效与每年绩效考核挂钩。

（二）全域监测

全域监测可以为区域科学评估义务教育质量总体水平，准确掌握不同区县、城区县域学生发展现状及差异，依据客观详实的整体数据进行横向和纵向的比较。例如：从2018 年开始，我市所有区县全部纳入国家义务教育质量监测协议区县范围，借助教育部基础教育质量监测中心的专业技术力量，对长沙市基础教育质量进行把脉问诊，提供最权威的数据分析和最科学的改进方案。使得每个区县形成了持续年度的监测数据库，解决了以往因每年仅抽取部分区县作为监测样本县导致的监测数据不连续，无法保证持续改进的难题。

（三）成立联盟

中小学校是教育质量监测结果应用的基础单元[8]，区域整体教育质量的提升最终取决于学校层面对监测结果的利用程度[9]。从学校领导、中层干部、各年级组、各学科组到教师个体树立“借助数据为教育教学工作把脉”的理念，践行“数据驱动教学改进”对于监测结果的应用实效至关重要。结果应用的学校共同体建设有利于形成合力，实现校与校之间的示范引领和辐射带动，提升学校自我改进的动力[10]。在国家结果应用实验区的基础上，长沙市自2019 年建立市级实验区县和市级实验校、区级联盟校制度。市教育行政部门发挥重要牵引作用，市牵头，县为主，校级实施的联动方式，根据问题清单，依托专业指导，搭建交流共享平台，探索有效途径，以不断完善制度，形成可复制、可推广的监测结果学校应用的经验。市级实验校带领联盟校根据县区统筹安排的责任清单——分解问题——诊断问题——制定措施——实施“治疗”——开出“处方”——全区推广。通过这种以点带面的方式，破解县区报告数据如何在学校落地的难题。

（四）凸显专业

教育质量监测报告学理性强、统计测量技术含量高、数据信息量大，彻底读懂监测数据结果，充分理解数据背后的含义，需专业力量的介入。由专业力量对报告进行科学解读、分层反馈，可以防止对数据结果的误读和误解。例如：长沙市教育质量监测与评估中心发挥着为区域监测具体实施、监测结果反馈和专业解读的技术支撑作用。每年进行监测报告“三个面向”的“二次解读”：一是面向管理部门解读，帮助行政部门掌握区域教育发展的总体水平及群体间、校际间差异，明确优势与短板；二是面向教研部门解读，分科解读分析诊断学科较为突出和亟待解决的问题，使教研员在学科教研、科研指导等工作中针对性地进行靶向指导；三是面向学校教师解读，将学生的学业测试结果与课程标准对照，明晰学生对课程内容的掌握程度。将区域学生在不同测查指标上的表现与全国、全省平均水平对比，找准学生相对位置。揭示影响学生学业表现的关键因素及客观教学规律。

（五）现场推进

教育质量监测是一项专业性强、技术含量高的工作[11]，区域教育质量监测专职人员不足，专业力量及系统支持缺乏是当前区域教育质量监测及结果应用推进面临的困境之一。培育监测专业力量，促进专业人才的转型，是当前区域监测发展的关键任务[12]。我市积极搭建交流平台，每年举办一次督导能力提升班，聘请教育部基础教育质量监测中心专家现场指导及兄弟省市同仁进行交流。同时，每年组织召开国家义务教育质量监测报告解读暨监测结果应用培训会、现场推进会，协调基教、督导、教研各部门共同分析年度监测结果，联动合作，打通国家义务教育质量监测结果应用“最后一公里”。

三、长沙市义务教育质量监测结果的应用效果

长沙市、区、校三级联动的义务教育质量监测应用体系，对义务教育阶段学校教育质量的提升和地方教育行政主管部门落实教育督导职责，产生了积极的教育效果。

（一）夯实了立德树人和全面发展的教育目标导向

党的十九大报告指出，“要全面贯彻党的教育方针，落实立德树人根本任务”，立德树人既是教育的根本也是教育质量监测工作所追求的最终目标，各级政府和教育行政主管部门要把立德树人根本任务贯穿到教育工作的各领域、各环节，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。

针对教育质量监测报告呈现的“部分学生学习兴趣和自信心不高”“学生视力不良检出率较高”等问题，长沙市采取了一系列举措。一是改革评价体系，运用增值评价理念，系统构建具有长沙特色的学生成长、教师成长、学校发展三位一体的区域基础教育质量综合评价体系，“从入口看出口，从起点看变化”，切实扭转片面应试教育倾向，从“应试”教育模式向“全面育人”教育方式转变。二是理念更新，引领学校构建立德树人、重视学生全面发展的校园文化，把学生的思想品德建设放在首位，培养学生的健全人格。三是加强实践创新、实施素质教育。加强中小学劳动教育，建立家校联动的劳动教育机制，科学开展劳动教育相关评价。强化体美工作。深入推进“体艺2+1”，逐年开展“四项课程”专项检查。四是高度重视学生的身体健康。连续三年开展中小学生体质健康监测，追踪年度数据，综合分析学生体质健康状况，对学生近视率、肥胖率等问题进行重点关注，出台了一系列提高学生身心健康的措施。

国家监测结果显示，长沙市样本区县（市）部分四年级学生、八年级学生平均每天作业时间超过60分钟和90 分钟，日均睡眠时间未达标准。为全面把握我市义务教育阶段学生课业负担的情况，监测领导小组进行了专项调研，针对调研结论，召开决策听证会，正式实施《长沙市减轻小学生过重课业负担的六项规定（试行）》。通过专项督导督查“减负”政策执行情况，加大对义务教育学校“加快教学进度、加大教学难度”等问题的专项督导，深入推进“减负”工作，约谈了部分学校校长，通报了个别违规学校。在开展的教育质量综合评价中，将学业负担作为评价学校教育质量的重要监测指标，持续推进减负增效工作，并取得明显成效。

（二）促进了教育优质均衡

以问题解决为导向，联合各级部门，配合全市教育综合改革的整体工作，关注区域教育优质均衡发展整体部署，进一步优化教育资源供给。我市先后出台《关于统筹推进县域城乡义务教育一体化促进优质均衡发展的实施意见》《关于加快推进长沙教育优质发展的实施意见》《长沙市推进义务教育优质均衡发展五年行动计划（2018-2022）》等政策文件，落实“四个统一”（学校建设标准统一、教师编制标准统一、生均公用经费基准定额统一、基本装备配置标准统一）。开展乡村教师支持计划、卓越教师培养、农村名师工作站建设、“县管校聘”试点等系列工作，有力促进了城乡义务教育均衡发展。对照教育部《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》，连续两年对各区县（市）义务教育优质均衡发展状况进行全域指标监测，引导区县以监测促发展，针对性改进、对标达标，推进县域义务教育优质均衡发展。2019 年国家义务教育质量监测数据显示，长沙市7 个区县（市）小学、5 个区县（市）初中语文达到了教育部《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》中相关科目学生学业水平达到Ⅲ级以上，且校际差异率低于0.15的规定标准。

（三）推进了教师队伍建设

习近平总书记指出，“教师是立教之本、兴教之源，承担着让每个孩子健康成长、办好人民满意教育的重任。”地方政府和教育行政主管部门必须高度重视教师队伍建设，不断优化教师队伍，解决教师队伍建设中存在的实际问题。

国家监测报告显示，长沙市部分区县农村学校存在专职音乐和美术教师比例偏低的现象。先后出台的《长沙市教育局直属学校编外合同制教职工管理办法（试行）》和《长沙市编外合同制教职工管理工作实施细则》，适当补充了编外合同制教师，由财政按照每人每年8 万元标准解决待遇问题。区县实行教师定向招聘，逐年为音乐、美术专职教师存在较大缺口的乡镇及学校配置相关教师。同时采取“大校联小校”，区域内共享音乐、美术专职教师资源，采取“走课”的解决办法，实行定点定岗服务合同制。这些措施有效缓解了长沙市市部分区县农村专任教师不足的问题。

针对国家监测报告提出的长沙市“部分区县教师满意率不高，留职意愿偏低，特别是班主任老师”问题，调研中发现，部分区县教师满意率不高的主要原因是待遇不高，2018 年市教育督导部门开展了教师待遇专项督导，督促区县（市）落实教师工资待遇，提高工资水平。各区县（市）教师工资普遍提高，一定程度上解决报告中反映出的满意率不高、留职意愿偏低的问题。同时，开展卓越教师遴选、实行职称评聘向乡村教师倾斜政策，加大乡村教师表彰奖励力度，极大地调动了教师的积极性。

（四）提升了教育督导现代化水平

长沙市教育质量监测结果应用的实践研究和经验总结，对地方政府和教育行政主管部门落实教育督导职责，具有一定的参考价值。

一是培养了一支专业化监测评价队伍，助推新时代区域教育监测评价改革。《深化新时代教育评价改革总体方案》就完善立德树人体制机制，扭转不科学的教育评价导向，克服“五唯”顽瘴痼疾，提出了明确的改革任务，目标到2035 年，基本形成富有时代特征、彰显中国特色、体现世界水平的教育评价体系。深化新时代教育评价改革，其关键保障之一是加强教师教育评价能力建设，培养教育评价专门人才。当前存在监测评价专业人才数量少、水平参差不齐的现实状况；同时，监测评价工作专业性强，需要探索的问题很多，迫切需要培养一支专业的人才队伍。市、区、校三级联动的“国测”结果应用注重对教育质量监测评价专业人员的培养，每年举办教育督导工作培训班，定期邀请北京师范大学、华东师范大学等高校的监测评价学者教授进行培训指导。同时，市监测与评估中心开展面向区县、学校的教育数据素养讲座培训，旨在提升区域教育人员数据意识、数据定位与采集能力、数据分析与解读能力、数据反思与决策能力以及批判性思维，更好地获取、分析、运用“国测”监测结果数据，驱动教学改进。目前，已形成了由校长、教研员、责任督学、一线教师、监测与评估中心人员组成的区域监测评价专业团队，在研读报告、看懂数据、挖掘价值、诊断问题方面正发挥着积极的改革作用。

二是提升了教育督导针对性、有效性。《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》要求“建立教育督导部门统一归口管理、多方参与的教育评估监测机制，为改善教育管理、优化教育决策、指导教育工作提供科学依据”。长沙市现有各级各类学校3552所、在校学生254.22万人、教职工17.96万人，区县、城乡存在一定的发展不平衡，要实现对全市教育有效的宏观管理，需转变教育管理方式，强化督导评估监测。教育质量监测应立足于区域的整体教育质量状况，以学科课程标准为依据，突出素质教育导向，监测内容涵盖学科学业质量、课程的实施状况及国家相关政策的执行情况。市、区、校三级联动的国家教育质量监测结果应用基于监测结果中的综合数据，对不同区县、城乡、校际间的教育质量差异进行全面把握和及时监控，对变化趋势做出预测，引导和推动科学决策，为教育督导提供了全面、精准的数据依据，研发的在线督导评估系统也促使教育督导信息化管理能力不断创新升级，从“经验判断”走向“数据举证”的结果应用使教育督导科学性、前瞻性提升。同时，为国家教育质量监测结果应用“保驾护航”。

国家义务教育监测结果应用的实证研究，有力地促进了基于教育质量监测结果的学校教育质量持续改进，助推了长沙市督政、督学、评估监测三位一体的教育督导体系更加完善，提高了教育督导质量和信息化水平，有力地促进了区域教育优质均衡发展。