上海城建职业学院公共管理与服务学院 闫超阳

国家治理体系，是党领导人民管理国家的制度体系，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。新中国成立后，在社会主义革命、建设和改革的历史进程中，特别是进入社会主义新时代，我们党始终坚持以人民为中心的发展思想，坚持和发展中国特色社会主义基层治理，不断丰富拓展国家治理体系现代化的内涵，在国家治理体系现代化的视域下为中国共产党领导的基层治理现代化奠定了坚实的基础。

一、国家治理体系现代化视域下的基层治理模式

（一）基层治理模式的发展变迁

改革开放40多年以来，我国在社会主义基层治理方面进行了大量卓有成效的艰辛探索，在治理体系现代化方面积累了许多宝贵经验。回顾我国改革开放40多年来的基层治理发展历程，我国基层治理模式的发展变迁大致可以划分为三个阶段。

1978年—1992年，传统基层社会治理体制日趋解体阶段。党的十一届三中全会以来，我国坚持以经济建设为中心，对与经济建设有密切关系的基层治理体制做了局部调整，通过对基层治理体制的改革使其适应经济社会发展的需要，通过不断完善基层治理体制机制使其为经济发展提供相配套的服务。

1992年—2002年，现代基层治理体制奠基阶段。党的十四大之后，我国坚持以建立市场经济为导向，不断深化经济体制改革，为建立现代基层治理体制奠定了良好的经济基础。党的十六大之后，我国的社会主义市场经济体制初步建立，随着社会主义市场经济体制的逐步完善，与其相适应的基层治理体制改革也逐步推进。

2002年至今，现代基层治理体制自觉建构阶段。2002年，党的十六大提出了全面建设小康社会的目标，通过强化政府承担的社会管理和公共服务职能进一步推进基层治理现代化。2007年，党十七大提出加快推进以改善民生为重点的社会建设，强调在基层治理中要坚持以人为本，保障基层群众的根本利益。2012年，党的十八大提出在改善民生和创新管理中加强社会建设，将基层治理作为社会建设的重要方面，强调创新基层治理体制，转变基层治理方式，实现从社会管理到社会治理的转变。

（二）基层治理模式的演变

从我国基层治理模式的发展阶段来看，基层治理大致经历了层级治理模式、网格化治理模式和智能化基层治理模式三个阶段。

1.层级治理模式

我国是人民民主专政的社会主义国家，在早期基层治理过程中，以权力分层和职位分工为组织框架，我国基层治理的组织形式将政府作为治理主体，坚持层级治理模式，强化基层社会管理。我国基层治理也大致经历了从自上而下到横向分工的治理逻辑变迁，层级制的治理方式在基层治理中发挥了重要作用。随着经济社会的快速发展，基层治理参与主体日益多元化，基层群众对传统层级治理方式认同度不高、管理方式粗放简单。尤其是在公共服务方面，层级治理模式存在效率不高、服务水平较低等问题，制约了基层治理水平的提升，难以满足人民群众对基层治理现代化的现实要求。

2.网格化治理模式

网格化治理模式是一种通过政府主导、公私部门合作、以及企业、群众等广泛参与，提供公共服务的基层治理模式。随着我国城镇化的快速发展，网格化治理在基层治理中发挥了工作职责明确、党群关系密切、缩短工作区间、提升工作效率的优势，把服务群众有效延伸到了基层治理的最末端，大大提升了人民群众的满意度。在基层治理的过程中，政府作为网格化治理的直接参与者，通过协作引导其他主体参与基层治理，促进公共价值的实现，建构起了安定有序的基层治理新秩序。

3.智能化基层治理模式

随着大数据、互联网等新兴科技的发展成熟，依托大数据信息技术建立的智能化已成为基层治理的新领域。智能化在时空上突破了传统基层社会的边界，政府通过加强信息化基础设施建设，持续推进政务服务平台“一网通办”改革试点，为基层治理智能化提供了强有力的科技支撑。智能化基层治理模式在基层治理中的推广应用，改变了传统基层社会的治理方式，能为居民提供新的社会交往模式和公共服务体系，智能化所构建的基层治理体系内活跃着个人、社会、政府等多元参与主体，居民需求的日益多样化，以及互联网发展带来的信息技术革命，进一步完善了多元主体协同的基层治理模式。

二、国家治理体系现代化视域下基层治理存在的主要问题

国家治理体系现代化离不开基层治理现代化。在社会主义现代化建设的历史进程中，城市的社区治理和农村的乡村治理都属于基层治理的范畴。在基层治理的过程中，涉及面宽、量大、事多的特点是我国基层治理面临的基本国情。在社会主义革命、建设和改革的历史进程中，我国基层治理在党的领导下取得了卓有成效的成绩，积累了宝贵的经验。但与此同时，我们也要看到我国基层治理面临的一些突出问题。

（一）基层治理主体现实弱化及缺位

在基层治理的过程中，党领导下的基层群众自治在一些地方流于形式，贯彻执行不到位，基层群众的权利得不到有效保障，基层治理的参与度不高。部分基层的村务监督委员会和村民议事会成为摆设，没有发挥其应有的功能和作用，村民没有积极参与监督，上级党委政府也未对村务监督委员会的落实监督情况进行督促，群众满意率大打折扣。农村大部分年轻人都外出务工，在家的都是老人和孩子，对村上的工作关心不够，对农村基层治理参与的积极性较低，基层群众的知情权、表达权、参与权和监督权受到损害。

（二）基层治理的体制机制有待完善

我国基层治理主体长期以来居于公共服务的神经末梢，忽视自身的功能建设，从而导致基层治理的体制机制不健全，并且在居民认同度、动员能力、影响力等方面呈下降趋势。随着经济社会的健康发展，我国基层治理方式不断完善，但是仍然存在着组织机构不健全、治理主体较为单一、信息化建设滞后等诸多问题。虽然政府通过购买公共服务的方式将部分基层治理资源转移到了社会组织中，但其他基层治理主体由于缺乏足够的资源支持，存在基层治理能力较低、市场竞争力不强、群众认可度不高等问题，若解决这些问题，急需政府出台相关配套法规、政策而给予支持。

（三）基层治理的专业人才缺乏

基层治理专业人才的培养和挖掘是提升基层治理能力的关键要素。治理体系现代化背景下的基层治理是一项综合性、复杂性、专业性高的系统工程，它要为基层群众提供全方位、多层次的公共服务，但由于人们在传统观念上对基层治理相关职业的认可度不高，基层服务岗位对人才的吸引力不足，因此从事基层治理的工作人员普遍学历偏低、年龄偏大，存在人才结构不合理等问题。部分基层治理的工作人员没有经过专业培训，基层治理的专业知识有所欠缺，处理复杂问题及应急事件的经验和能力不足，难以胜任基层治理工作。

三、国家治理体系现代化视域下推进基层治理创新的有效路径

基层治理创新的核心，就是要不断满足基层群众对美好生活的向往，并通过构建完备有效的基层公共服务体系来提高基层群众的幸福感与满意度。“我国社会主义矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”[1]推进基层治理创新不仅要创新基层公共服务提供方式，还要鼓励基层群众通过网络、微博、微信等智能化途径表达诉求，进一步激发基层群众参与基层治理的积极性。

（一）坚持和完善中国特色社会主义基层治理制度，为党全面领导基层治理提供制度保障

基层治理现代化是国家治理体系现代化的重要基石。在建设社会主义现代化强国的历史进程中，只有坚持和完善中国特色社会主义基层治理制度，坚持以人民为中心的发展思想，以问题为导向不断创新治理方式，才能从根本上解决基层治理过程中面临的突出矛盾和问题，从而进一步提升基层治理的有效性和整体性。

中国特色社会主义基层治理制度是党和人民在长期基层治理实践中不断探索和逐步建立起来的，具有无比巨大的制度优势。我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。一方面，在基层治理过程中要积极推动党的基层组织建设制度改革创新，在完善基层党建工作制度、基层组织运行机制、党员干部联系服务群众机制、“智慧党建”等方面要进行积极探索，切实加强基层党建工作，有效提升基层治理能力。另一方面，要加强党对基层群众自治的领导，及时总结推广人民群众在基层自治实践中创造的经验做法，把好的经验做法上升为政策制度，使基层群众自治之路越走越稳健，从而把党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一于基层群众自治实践之中，推动基层群众自治制度走向更加成熟、行稳致远。

（二）坚持和加强党对基层治理的全面领导，为党领导下的基层政权建设提供组织保障

“中国问题的关键在于共产党”[2]。中国共产党在推动国家治理体系现代化的历史进程中，不仅建立和完善了中国特色社会主义基层治理制度，而且在推动基层治理现代化的过程中发挥着核心引领作用。党是实现国家治理体系和治理能力现代化的领导核心，对推动中国特色社会主义基层治理的现代化起到保驾护航的作用。

“全面加强党的领导同坚持以人民为中心是高度统一的。”[3]党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视基层党组织在推进基层治理过程中发挥的引领作用，始终坚持以人民为中心的发展思想，把基层党建和基层治理有机结合，通过基层党建引领基层治理，形成以上率下的示范效应，推进全面从严治党向基层延伸。一是强化基层党组织要发挥基层党员在基层治理中的先锋模范作用，通过学习党章党规强化对党员的教育和管理，引导群众党员积极参与基层事务管理，汇聚社会多方力量参与基层党建和基层政权建设，推动传统党建向服务型党建转型，贯彻落实基层党组织全面领导基层治理制度，实现资源要素在基层聚集、困难问题在基层解决、全面从严治党在基层拓展。二是深化基层机构改革，不断完善党领导下的基层治理体制。在全面深化改革的有力推动下，深化基层机构改革是转变和优化政府职责、建设服务型政府的关键。深化基层机构改革，既要通过基层机构改革推进基层治理方式的创新，又要在深化基层机构改革中优化机构职责配置，确保各项改革任务责任明确、协同推进。

（三）坚持法治与德治相结合，为新时代基层治理提供强有力的支撑作用

法律和道德是人类社会的两种基本道德规范。法治为推进基层治理提供重要保障，德治为基层治理提供道德支撑。“法律是底线的道德，也是道德的保障”。[4]法律是成文的道德，道德是内心的法律。在建设社会主义现代化强国的历史进程中，把法治与德治有机结合起来，不仅从源头上减少了基层治理中的利益冲突和矛盾纠纷，而且极大地提高了基层治理的效能。在党的领导下加强基层治理，一是充分运用法治思维与法治方式，推进基层治理的法治建设。充分运用法治思维和法治方式，就需要构建完备的法律法规体系，确保宪法和法律的有效实施，实现基层治理既安定有序又充满活力的价值目标。二是不断深化德治教化引领作用，推进基层治理方式创新发展。道德在基层治理中具有支撑秩序、治心修身的功能优势，道德和法律都具有规范社会行为、维护社会秩序的作用。加强道德建设的核心是培育和践行社会主义核心价值观，把社会主义核心价值观融入基层治理各方面，加强以社会主义核心价值观为基础的思想道德建设，积极发挥社会主义核心价值观在弘扬传统文化、提升公序良俗、促进社会文明方面的重要作用，进而为社会稳定和长治久安提供基础性支撑。