郑州大学 张静

一、“熟人社会”与巡察制度

（一）“熟人社会”

基层社会本质上是一个“熟人社会”。费孝通认为中国传统社会是一个小圈子”社会，有着较为复杂庞大的关系网。“差序格局”将“熟人社会”描述为以“我”为中心的同心圆，形成了“内外有别”的行动逻辑。“熟人社会”中，能否达成目标大多凭借人与人之间的关系亲疏与感情深浅，中心成员往往会凭借周围亲密的关系以实现其目标。表面上看起来，“熟人社会”与公众社会的行动逻辑是两者在公正观念上的不同,其实不过是在不同社会条件下不同行为主体理性选择的约束条件的不同。中国基层社会历来是一个“熟人社会”。这种“关系社会”的行为模式在我们全面推进依法治国的今天，已经严重滞后了我国现代化进程，阻碍了市场经济的健康发展。首先它弱化了法制的权威，很容易使社会公平正义在人情的博弈中发生倾斜。二是它以人情往来代替良性竞争，削弱了竞争带来的激励作用。一旦人情关系这种人性力量深入到企业、国家、社会的管理工作中，会使社会丧失创造性与积极性。随着人情关系的深入渗透，甚至可能诱发寻租行为，滋生腐败，带来不良社会风气。因此，为了防止法制社会和市场经济的生存发展的基础被腐蚀，不能任由“熟人社会”过分发育。近年来，我国学者提出了应当致力于推动“熟人社会”向“陌生人社会”转变的观点。

（二）巡察制度的健全

巡察制度指市和县级党委组织对其所辖区域党组织进行巡察的制度安排。市县巡察是党的巡视工作在市县的有效延伸和拓展。作为党内监督在基层的前哨，有利于落实全面从严治党，及时惩处腐败现象。中央高度重视巡视巡察工作，党的十八大以来，党对改进巡视巡察工作做出了一系列重大部署。这为加强对基层党组织、党员领导干部的有效监督、加强党的领导、健全完善党内监督体系提供了政策依据。十八届六中全会通过的《党内监督条例》，对建立巡察制度作出了一系列的原则性规定。修改后的《巡视工作条例》系统总结了巡察工作的实践经验，进一步明确规定了党组织承担巡视巡察工作中的主体责任。

（三）“熟人社会”中的基层巡察工作

由于我国长期受到“人情社会”传统的深重影响，越向基层深入，“熟人社会”的特征也就越明显。因此对于活动空间相对扎根基层的巡察工作而言，就更易受到人情的干扰。第一，基层党员干部之间彼此熟悉，关系密切，巡察干部由于人情影响难以做到铁面监督。其二，“熟人社会”使被巡察单位中的成员在开展监督工作时心存疑虑，不敢向党组织反映真实情况。其三，熟人之间为人情可能会说情打招呼，直接对巡察工作进行干扰。说情打招呼现象的普遍存在，使巡察工作推进困难。因此，倘若任由“熟人社会”过度发育，无疑会对法制社会风气和市场经济规则产生严重挑战。而“熟人社会”通过各种方式影响巡察工作，也是对基层党内监督制度健全的严重干扰。

二、“熟人社会”对基层巡察工作的影响

“熟人社会”的广泛存在给基层巡察工作带来了许多困难。与中央巡视工作中巡视人员普遍来源于不同省份的情况不同，基层巡察的巡察人员来源则截然相反，多来自于本区域内。例如区级巡察中，巡察干部来自于区内，巡察对象也为区属各个单位。由于基层行政区域较小且区域内人员的流动性低，巡察人员与许多单位的人员都或多或少的有所交集，在彼此熟识之中，客观上也就形成了一个“熟人社会”。“熟人社会”的客观存在，使得本区域内的政治关系变得愈加复杂，必然会增加巡察工作在基层展开的难度。

（1）“熟人社会”使巡察主体产生心理负担，开展巡察工作积极性有限。一些巡察干部因担心影响亲友关系，难以心无杂念开展工作。这点与我国巡视工作中，中央巡视组由中央派出，代表中央去各有关党组织巡视，权威性相对较强，基本可以摆脱人情关系的干扰的情况是明显不同的。一些被临时抽调参与巡察工作的干部，因担心今后影响本职工作的开展，难以调动其主动性积极性。这些巡察干部由于政治觉悟不到位，导致其政治站位相对狭隘。实际工作中，某些巡察干部觉得倘若工作开展过分直接，升迁会受影响，甚至容易遭到打击报复，因此常常抱有不愿得罪人的心态，主观上拉低了基层巡察工作的质效。巡察干部身负党委嘱托，必须忠诚干净、敢担当，巡查干部的综合素质与巡察工作能力直接影响到巡察工作的质量和效果。因此，提升巡察干部的思想觉悟是提升巡察工作质效的当务之急。

（2）“熟人社会”使巡察对象的自觉性有限，难以主动配合巡察工作。“熟人社会”中，有一些巡察客体自恃拥有熟人关系的庇护，提供材料不齐全且拖延，不愿主动配合巡察工作开展。由于全覆盖巡察尚未铺开，组织上往往会选择性地开展巡察，这就难免为被监督对象寻求人情庇护、逃避党内监督提供了机会。另一方面，目前对巡察成果的运用尚有不足，对被巡察者的约束作用有限。倘若在巡察过程中，发现巡察对象存在问题，却难以督促被巡察单位及时整改，反而会加重其侥幸心理。使其在巡察后更为大胆地运用关系来规避巡察风险，进而损害巡察工作小组的权威性，进一步损害巡察工作的质效。

（3）“熟人社会”使巡察工作中的监督者难以出面反映问题。“熟人社会”中，基层巡察的客体与主体之间难免会存在一定程度的熟人关系，导致一些人对本地区内开展的巡察工作的有效性存疑，进而不愿甚至不敢主动向党组织反映有效线索。由于“熟人社会”的存在，在实际巡察中普遍存在巡察问题反馈处理不及时的现象。再加上根据程序规定，巡察反馈报告需经过层层审批后才能对被巡察单位进行反馈。而在这期间，被巡察对象的问题依然在延续影响，也有巡查对象利用程序漏洞规避风险的可能性。这个过程无疑会加重监督者的疑虑担忧，进而对巡察工作质量的提高造成了损失。

（4）“熟人社会”传统的顽固性客观上拉低了巡察工作质效。“熟人社会”越到基层地域越小，小圈子社会中巡察工作回避难。例如河南中部某县的“政治家族”现象：人口几十万的县里，形成了一张由血缘与姻缘关系构筑起来的政治家族网络。政治家族之间往往以联姻或者攀亲的方式不断扩大延伸。圈子范围有限进而产生了“抬头不见低头见”的社会环境，巡察人员难以完全回避这种地缘特色明显的“熟人社会”，即使发现了问题，也只能被迫“浅巡辄止”，严重拉低了基层地区巡察工作的质效。“熟人社会”也容易受到信仰、家族关系等客观因素的影响。尤其是在部分有多民族聚居的市县中，家族等外在因素在开展巡察工作时更是不可忽视。因此，如何在人情和法制之间做到合理取舍，这对巡察工作的有效展开具有重要意义。

（5）当前我党巡察制度尚不完善，难以完全规避“熟人社会”的干扰。一是在实践过程中，尽管巡察制度是法定的，但是巡察组只是个具有临时性质的派出机构。尽管巡察领导小组和巡察办是常设机构，但是其机构内部从事巡察工作的部分工作人员却具有临时性的特征。例如从区各部委、国有企业等借调到巡察组的，借调期限较短，且其组织关系在原单位，未产生变化。这自然会为巡察工作的开展增加困难。二是巡察过程中难以很好贯彻管理制度，给个别巡察干部为熟人“放水”提供了便利。因此要致力于从日常工作的管理上消弭巡察干部受到“熟人社会”影响的可能。三是在党内巡察工作未能全面向基层展开之前，巡察组只能选择性地开展巡察。为被监督对象利用时间差逃避监督提供了条件。这些巡察制度上的亟待完善之处，难以规避“熟人社会”的影响，甚至为了人情关系直接或间接地干扰基层巡察工作打开了方便之门。

三、消解基层“熟人社会”影响，提升巡察制度质效的对策

2012年以来，我国许多市县在探索基层巡察工作的制度完善与实践创新的过程中进行了许多有益的探索，积累了许多实践经验。例如福建省某市作为巡察工作试点，通过开展专项、交叉、联动巡察等方式，发现并解决了一批突出问题。河南某市委巡察工作领导小组指导市辖的多区开展交叉巡察先行试点，后来在交叉巡察的实践工作中，各地通过实地走访、大数据比对、拓展信访渠道等多种创新方式，深入发现了解问题。有的地区还在实践中探索了“混合编队”的方式，有效地帮助了异地巡察组工作人员快速熟悉情况、及时沟通协调。为进一步破解“熟人社会”干扰、提高巡察质效，可从以下三个方面继续进行建设引导。

（一）强调正面引导，坚守价值取向

首先，针对巡察主体，面对“熟人社会”环境的心理负担问题，即巡察主体不愿监督的问题，应采取措施加强正面引导，树立正确的价值取向。第一，要进一步提高巡察主体的思想认识。强化其作为巡察机构应具有的监督与责任意识。同时要明确巡察机构工作人员的准入门槛，明确巡察人员必需的准入条件。第二，要完善相关政策的激励指引作用。要通过完善相关巡察配套政策对相关工作人员进行引导激励。既要落实巡察干部的各项保障待遇，以此来提高巡察干部的工作积极性，又要建立完备的巡察工作考核评价体系，在明确考核指标的前提下，强化巡察工作中的硬性考核，进而减少“熟人社会”影响。最后，要努力推进巡察范围的全覆盖。应在巡察前制定科学的巡察工作规划，不断督促推动巡察工作的常态化、制度化建设。

（二）明确职责担当，从严追责问责

第一，针对当下巡查制度尚难以规避“熟人社会”影响，巡察主体不敢放开手脚巡察的问题，可强调监督主体的职责担当，严格追责问责。首先，巡察工作开展前，要建立一支相对稳定专业的巡察组织。应结合巡察常态化、全覆盖的目标要求，保证足够数量的巡察专职人员，使队伍人员与岗位需求相匹配。在队伍建设的基础之上，进一步明晰权责，健全巡察组内管理机制。坚持组长负责制，明晰组长与组员之间的权责界限与职责分工。同时要充分发挥好巡察组内临时党小组的作用，负责对巡察队伍的日常教育监督管理。第二，要完善相关配套制度建设。严格实施巡察惩戒机制，强化追责问责，严格惩戒处理巡察工作中出现的干扰巡察工作的情况。进一步明确巡察回避制度。在执行现行公务员回避制度的基础上，进一步明确具体巡察工作中需要回避的各种情形。完善回访督查制度，及时开展巡察后的回访督查，及时检查整改后的落实情况，以防止巡察后出现反复的情况，保证巡察工作的质效。最后，要实行区域内巡察人员的统筹交叉，可以将交叉巡察作为一项重要的巡察组织方式，在统筹各地区巡察干部名单的基础上，通过分级动态管理方式，由市级巡察机构整合统筹，开展交叉巡察。

（三）突出问题导向，提升能力素质

最后，针对巡察主体面对“熟人社会”时的能力有限的问题。巡察主体无法有效监督的问题。应不断强化问题导向，不断提升巡察主体的工作能力素质。首先，要加强对巡察主体的培训。通过对基层巡察机构工作人员开展集中培训、专题讲座以及持续开展学习培训，以提升巡察干部发现并解决问题的能力。其次又要进行联动巡察、提级巡察。建立健全统筹联动的巡视巡察机制，以上级的巡视巡察倒逼下级巡察，进而不断地消除监督过程中的空白。同时可针对特定问题逐步向基层拓展巡察，以层级和距离上的联动深入阻断其与“熟人社会”的联系，不断提升巡察质效。最后，借助最新科技成果，创新巡察方式。例如，可以在基层各职能部门与巡察机构之间建立信息数据共享机制。以理性的科技手段对抗“熟人社会”中的人情干扰，不断提升基层巡察工作质效。