赵 平 游双艳 沈小兰

一、引言

近年来，我国财政国库管理不断实施改革，而且主要内容集中在国库集中支付制度方面，覆盖面可以说是非常广泛的。为更好地适应改革要求，涉及到的预算单位都已经进行零余额账户开设，各个单位的支付资金控制使用情况就能够由此得到实时、全面的监控。但是，在看到这些显著成绩的同时，也要意识到，在全面改革的宏观背景下，零余额账户的内控有许多尚待完善之处。由此可见，关于“行政事业单位零余额账户实施与改进规范”的研究和分析显得尤为重要。

二、关于零余额账户实施与改进规范的分析和研究

（一）零余额账户概述

提及零余额账户，通常就是专门针对财政部门而言的，主要目的就是为了进一步实现对于预算资金管理的强化，具体实施路径是，在商业银行进行本部门与预算部门的账户，所有预算资金的支付和清算都是通过这个账户实现的，而每日的终余额，则是由国库单一账户进行清算和结零工作，对于行政事业单位来说是广泛适用的，不仅工资开支是适用的，大宗采购是适用的，而且大中型基础建设项目支出也是适用的。

（二）零余额账户管理现状分析

首先是资金支付方式选择标准不统一，直接支付比例较低。随着国库集中支付制度的建立，各级财政部门相继出台了财政资金支付管理办法，对零余额账户的使用和管理做出了明确规定，将工资、工程采购和限额以上的商品服务支出纳入财政直接支付的范围，通过财政部门零余额账户进行清算。财政直接支付方式有助于减少资金支付环节，加强对资金的监督管控，提高财政资金使用效率。但通过审计发现，由于种种原因，部分预算单位在对列入范围内的项目提交用款计划申请时不愿采用直接支付方式，而财政部门在审核用款计划时也未完全按照规定进行审核，甚至有的连工资支出都未采用直接支付，导致财政资金采用直接支付方式的比例较低。

其次是违规大额提现，存在公款私存现象。在财政授权支付方式下，预算单位可以在财政批准的用款额度内办理转账、提取现金等结算业务。有些地方对办理零余额账户业务的时间进行限制，部分预算单位为用款方便，减少麻烦，会将额度内的资金一次性提现。同时受利益驱动（如拉存款等），代理银行会主动要求单位出纳人员将提取单位资金转入个人账户，导致资金游离于财政监管范围之外，形成公款私存，极易发生挪用资金问题。通过审计发现，个别出纳人员财务风险意识淡薄，将单位资金转入个人账户通过代理银行进行短期投资理财，少则几天，多则几十天，资金往来金额达数千万元，虽说所获利息不多，但存在很大的资金损失风险。这种情况在财务内控管理制度缺失的单位表现得尤为明显。

再次是部分代理银行网点设置不合理，代理业务有待规范。按照规定，商业银行从事代理零余额账户业务需要财政部门和人民银行批准，一些地处边远的预算单位由于所在地区没有代理银行网点，为节约时间和财力就将授权额度一次性提现。在财政授权支付模式下，商业银行承担了大量的财政资金支付清算及信息提供等工作，付出大量人力、物力和财力，代理成本很高，且需在垫付资金的前提下才能与人民银行进行清算，代理银行积极性受到一定影响。受利益驱动或者为了维持客户关系，代理银行对预算单位不合规行为不能实施有效监督，会尽量满足其提取现金、特殊划款等要求。

（三）行政事业单位零余额账户的实施与改进规范分析

要想真正做好行政事业单位零余额账户的实施与改进，笔者建议应该从以下几方面着手努力。

1.进一步明确岗位具体分工及批准权限

对于行政事业单位而言，要想充分发挥零余额账户的积极效用，应该首先做好岗位责任制度的落实和完善，保证所有相关经办人以及审核人明确自己的岗位职责，这样才能够保证金融业务管理是有效的，是专业化的，是具体化的，是能够将责任切实落实到个人的。对于行政事业单位来说，多是由会计人员或者出纳人员进行零余额账户用款具体经办，对于这类人不能再兼任其他工作，像核查或者对会计档案管理等，其办理人之间要相互牵制监督。

还有一点是，对于零余额账户用款额度的批准应该是严格的，尤其是审批方式、审批权限以及具体程序和责任等，这样的话，对于零余额账户用款额度的审批和管理才能够做到规范化，才能够逐渐实现标准化。对于相关审批人的工作权限一定要进行严格限定，保证其业务审批是在工作职能范围之内实施的。

2.切实做好零余额账户用款额度内部管理与控制

对于零余额账户而言，资金的使用一定要进行预算，而且预算应该科学合理，应该以切实做好资金核算登记相关工作为基础。对于行政事业单位来说，资金使用计划应该与实际相符，应该是真实有效的，尤其是保证其相关资金在采购和劳务实施中的充分利用。就行政事业单位来说，对于零余额账户进行用款申请时的证明材料一定要明确提供，如果资金是国库所允许进行划拨的，划入银行要及时，这样就能够保证这笔资金不会被行政事业单位所使用，而且也会有效杜绝零余额账户的“小金库”现象，有效规避“账外收账”现象的出现。

如果说在进行商品购买和施工资金支付的时候，需要使用到零余额账户的话，那么行政事业单位一定要其出具正规发票以及劳务资金支付票据等，这样的话，就能够充分保证零余额账户资金支付行为的真实性。如果所有相关票据都是准确的话，那么行政事业单位就可以进行用款额度申请，而且各种票据务必保管好，不能出现遗漏或者是损毁现象等。

还有一点特别需要注意的是，对于行政事业单位来说，和银行以及财政部门之间关于零余额账户用款情况的核实验证应该有专人负责，从而保证用款额度和实际使用情况的完全一致。如果发现有异常、有出入的话，就要及时做好相关审查，一旦发现违规违纪行为要及时纠正。另外还要注意把握好以下几个要点。

要点一：积极推行公务卡结算制度，规范现金结算行为。对在授权支付范围内的资金支出，则严格执行各级财政部门公布的公务卡强制结算目录，凡目录规定的公务支出项目，按规定使用公务卡结算，原则上不得使用现金结算，从而在零余额账户用款额度内最大程度减少现金使用，同时也能有效加强对公务消费行为的监控。

要点二：进一步完善代理银行业务工作。财政部门与人民银行应结合当地实际情况制定代理银行资格标准，选择服务能力强、质量高、成本低、信誉好、风险低的银行作为代理银行，适当增加代理网点数量，以方便预算单位办理业务。代理银行应认真履行职责，除经财政部门批准外，不允许出现预算单位大额提现和转给个人账户的现象。

要点三：加强财会人员业务培训，提高风险意识和从业水平。要加大财会从业人员培训力度，对国库集中支付制度内容进行系统学习，全面了解财政业务知识。要进一步强化风险意识，提高对公款私存问题严重性的认识。健全财务内控管理制度，严格按照有关规章制度办事，强化零余额账户管理。

三、结语

（一）实施零余额账户至关重要

零余额账户的实施对于财务管理制度完善和规范是极为重要的，但是要真正做好上述工作并非一件容易的事，需要先进的理念为指导，需要明确的分工为依托，需要有效的责任划分为保障，还有一点就是落实到人，岗位责任制要尽快建立健全，逐渐完善，这样才更加利于规范化和标准化的实现。

（二）强化员工素养不容忽视

对于从事这方面工作的相关人员，一定要定期开展业务培训，不仅是专业方面的，还应该有职业道德素养的培训，充分意识到自己所从事工作的重要性和必要性，从而能够以主人翁责任感和使命感投入到各项工作中去。

（三）深化监督管理刻不容缓

做好对于零余额账户用款额度监督检查，内容主要涉及到以下几个方面：零余额账户用款额度业务相关岗位及人员的设置情况，重点检查是否存在零余额账户用款额度业务不相容职务混岗的现象；零余额账户用款额度授权批准制度执行情况，重点检查零余额账户用款额度支出授权批准手续是否健全，是否存在越权审批行为；支付款项印章保管情况，重点检查是否存在办理付款业务所需的全部印章交由一人保管的现象；票据保管情况，重点检查授权支付等票据的购买、领用、保管手续是否健全，票据保管是否存在漏洞。