陈 成 植

(青海省水利厅质量安全中心，西宁 810001)

0 引 言

质量的定义和含义。《质量管理体系》GB/T19000-ISO9000族标准[1]中质量的定义是：客体的若干固有特性满足要求的程度。质量的含义有：①质量不仅是指工程和产品质量，也可以是某项活动或过程的工作质量，还可以是质量管理体系运行的质量。质量是由客体的若干固有特性组成，这些固有特性是指满足顾客和其他相关方的要求的特性，并由其满足要求的程度加以表征；②特性是指区分的特征。特性可以是固有的或赋予的，可以是定性的或定量的。质量特性是固有的特性，并通过工程和产品、过程或体系设计和开发及其后之实现过程形成的属性；③满足要求就是应满足明示的(如合同、规范、标准、技术、文件、图纸中明确规定的)、通常隐含的(如组织的惯例、 一般习惯)或必须履行的(如法律、法规、行业规则)需要和期望。

工程质量。是“指工程(产品)满足规定要求和具备所需要的特征和特性的总和”[2]。所谓满足规定要求，通常是指符合国家有关法规、技术标准或合同规定的要求；所谓满足需要，一般是指满足用户的需要，这种需要即是对工程(产品)的性能、寿命、可靠性及使用过程的适用性、安全性、经济性等特性的要求。

水利工程质量的表现。对于水利工程来说，工程的质量性能表现为：①工程的强度、防渗性、抗冻性，机械设备的强度、抗冲击性、耐磨性和耐腐蚀性等；②工程的寿命表现为规定的使用条件下，能正常发挥规定的功能的使用年限；③工程的可靠性表现为规定的时间内和规定的条件下完成规定的功能的能力；④使用过程的适用性表现为工程的适用程度及其操作和维修的方便程度；④经济性表现为工程的造价或投资、生产能力或效益及其生产使用过程中的能耗、材料消耗和维修费用的高低等；⑥安全性表现为工程在使用和维修过程中的安全程度。

水利工程质量监督管理的过程。是指为达到质量要求所采取的监督管理过程，包括在水利工程建设项目的可行性研究、设计、招投标、设备采购、施工准备、施工试验和检验、安装和试运行、竣工验收等各个环节，只有对每个环节进行有效的监督和管理才能保证水利工程的质量。

水利工程质量监督管理的目的和意义。依据国家和水利部等制定、颁发的有关政策、法规、技术标准、有关文件，以及经批准的水利工程建设计划、设计文件和依法签订的合同，对水利工程建设过程中影响工程质量的各阶段各环节进行有效的监督管理，以控制、预防、减少和消除工程质量问题，以保证水利工程建设项目达到合同规定的工程质量与性能的要求，并满足适用、安全、可靠、维修方便、经济合理及环境评价等方面的要求。水利工程质量监督管理的主要依据。《水利工程质量管理规定》(1997年12月21日水利部令第7号，2017年12月22日修正)[3]中，水利工程质量实行项目法人(建设单位)负责、监理单位控制、施工单位保证和政府监督相结合的质量管理体制，详细规定了水行政主管部门、项目法人(建设单位)、监理、设计、施工、质量监督机构(含检测机构)等单位和负责人的职责与工作内容。

1 青海省水利工程建设和质量监督管理工作现状

1.1 水利工程建设取得的成效

近几年，青海省水利投资逐年增长，水利投资达到300多亿元。投资修建了一大批大中小型水利工程。截至目前，已完工和在建的水库大坝工程近30多项，其中：大型水库和一水枢纽工程如石头峡水库、蓄集峡引水枢纽、那棱格勒引水枢纽工程等，中型水库工程如扎毛水库、西昌水库、杨家水库工程等；大型引调水工程(含长隧洞)如引大济湟调干渠工程、引大济湟北干渠工程、引大济湟西干渠工程等；大中型防洪减灾工程(含堤防)，如黄河干流防洪工程、西宁市北川河与南川河治理工程、德令哈巴音河治理工程、格尔木河防洪工程等；另外青海省在中小型灌区改造工程 、牧区水利、农牧区饮水安全、水保项目、水文站网建设与监测、水生态保护项目等方面，也不断加大投资力度。随着一大批水利基础设施项目的建成，切实把习近平总书记“十六字”新时代治水方针融入到青海省水利发展的全过程，大大提升了青海省的水资源配置、水生态修复、水环境治理、水灾害防治能力，让水利改革发展更有质感，广大人民群众更有获得感。

1.2 水利工程质量监督管理工作进展

与水利工程建设相对应，近年来青海省水利工程质量监督管理工作也扎实开展，取得了一定成绩。

(1)从水利质量监督机构设置来看：省级、市(州)级质量监督机构已实现全省范围内全覆盖；县级质量监督机构，除青南地区一些人口较少的县未建站外，其他县都设立了质量监督机构。

(2)从水利质量监督工作人员方面来看：省级、市(州)级质量监督机构中的质量监督专职人员比例比较高一些，加上一些聘用和兼职人员，基本能满足所承担水利建设项目的质量监督工作需要；县级质量监督机构专职编制内人员不多，大部分是一些兼职和外聘人员。目前全省所有的水利建设项目，都有质量监督机构和人员在监督管理。

(3)从水利质量监督管理制度来看：这几年，青海省水利厅根据本省水利建设质量监督管理工作需要，从水利建设项目前期管理、项目可行性研究、初步设计、项目审查审批、项目招标投标、项目建设管理、项目质量监督管理、项目验收等，实行了全过程、全方位的制度化质量监督管理，相继出台了《青海省水利工程质量监督管理规定》[6]《青海省水利工程建设项目招标投标管理办法》[7]《青海省水利工程质量终身制实施办法》[8]和《青海省水利建设项目设计变更管理办法》[9]等一批规章和管理制度，初步建立了水利质量监督管理体系，为本省水利建设质量监督管理工作提供了基本制度保障。

(4)从水利质量监督管理经费投入方面来看：青海省从2010年开始，在水利建设项目取费标准中，将水利工程检测费用列入独立费用，由项目法人委托有相应资质的检测机构，对所有在建水利工程开展了大量的质检工作，给全面质量管理提供了有力的技术依据。

(5)从日常质量监督管理工作方面来看：质量“飞检”制度得到落实，这几年在全省范围内，青海省水利厅要求质量监督机构推行质量“飞检”制度，省级和市级质量监督机构的质量“飞检”也逐步推开，为质量监督机构全面掌握所监督的工程质量情况提供了可靠的技术保障。另外在水利部“水利工程强监管”的政策引导下，青海省水利行业相继出台了强监管的相关实施意见、管理办法等，通过对在建水利工程项目加强质量监督检查、明察暗访等手段，及时对在建工程质量实施全方位监督，对不落实质量承诺和质量问题较多的参建单位加大处罚力度，全面落实质量管理相关制度，提升了水利工程质量管理水平和实体工程质量等级。

(6)从水利工程质量监督管理人员整体水平和素质方面来看：这几年，青海省水利行业不断强化水利工程质量监督管理人员素质培养。从2015年开始，省水利厅逐年不间断地面向全省开展质量监督人员培训，进行水利工程强制性条文宣贯培训；省水利工程协会也不定期在全省范围内召开水利工程设计、施工等专项研讨会，旨在提升相关专业人员的技术水平。近年来，通过全方位、多方面加强水利工程质量监督管理，使得本省水利工程建设从业人员和质量管理人员的从业技能和管理水平得到了较大提高，也有力保障了青海省水利工程建设的顺利实施。

2 存在问题

近年来，随着国家和青海省水利投资逐年加大，水利工程项目点多量大面广，青海水利事业发展迎来了良好的机遇，也给青海省水利工程质量监督管理部门提出了新的更高要求。然而，由于受高寒高海拔自然条件的制约、以及历史的原因等，青海省水利行业的质量监督管理工作已跟不上形势发展的需要，按照质量强省战略、水利部“水利工程强监管”的要求，以及全国兄弟省份所做的工作相比较来看，本省的水利工程质量监督管理工作还做得很不到位，差距还很大，主要存在以下问题。

2.1 规章制度不尽完善、质量监督管理体系尚未建成

这些年，青海省水利行业虽然印发了《关于印发省水利厅贯彻落实省委省政府质量提升行动实施意见的通知》[10]，重新修订了《青海省水利工程质量监督管理规定》，完善了一些相关的水利工程质量监督管理制度，并开展了大量的质量监督管理工作，但还存在制度缺失、标准不完善和执行不到位等，主要表现在：一是有些制度和标准规范还很不完善、不到位，没有紧贴质量监督管理工作实际，实际操作性、实时性还不强。如青海省水利工程的评定标准一直采用水利部颁发的大中型工程的评定标准和规范，这些标准规范在一些小型水利工程质量评定时，是否可简化，有些检测项目是否可不做等，有待进一步研究和细化；还有一些小型水利工程验收程序和要求的资料，都是采用水利部的验收规程，没有根据本省具体情况进行适当简化和适当修订，造成一些小型水利工程验收过程过于复杂繁琐，流于形式。二是在水利工程质量监督过程中，主要还是针对在建水利工程的质量管理工作和管理体系建立情况、管理制度落实情况、人员工作情况、工程现场管理、实体工程质量和工程档案资料管理情况等进行监督检查，对工程的前期、设计变更等设计类的监督还不到位不全面；这几年，在水利部和本省对水利工程的监督检查、项目稽查中，涉及设计方面的问题比较多[4]，这方面的监督工作还是要进一步加强。三是各监督机构的监督人员的专业类别比较单一，大部分都是水利工程建筑专业内别，其他专业类的人员很少或没有，这就造成质量监督工作的单一化，不能对工程整体质量进行监督和评价，还满足不了质量监督工作的需求，影响本省水工程质量管理工作的发展和进一步深化等。

2.2 机构队伍仍不能满足要求

一是青海省大部分市(州)、县质量监督机构虽然已经成立，但由于编制的限制，在编专职人员少，大多数质量监督人员只能是兼职或外聘人员，人员素质满足不了当前水利工程质量监督的需求；二是青海省地处偏远、高寒高海拔、自然条件差，大部分水利专业技术人员不愿意到基础条件差、生活艰苦的地方就业，致使基层市(州)、县的质量监督专业技术人员数量、专业配置等，还远不能满足质量监督工作的需求。另外，现有人员的技术能力、水平还参差不齐，不能满足质量监督工作的要求[5]。

2.3 经费投入严重不足

目前，青海省级水利质量监督经费主要是申请省级财政专项资金的方式筹集，但由于青海省财政相对困难，这部分专项资金还在逐年减少，无法满足质量监督工作的正常运转和质量“飞检”工作的正常开展。市(州)、县级质量监督部门的经费筹措渠道也一样，申请同级财政专项资金，有些市(州)、县财政状况更困难，申请难度更大，经费就更少了，只能满足人员工资和部分日常工作的正常开展，资金缺口很大。

2.4 主体责任和贯彻标准不到位

一是部分项目法人对水利工程质量管理主体责任认识不到位，在工程质量标准贯彻上执行不力，对各参建单位要求不高、把关不严，存在随大流现象；二是部分水利工程项目设计中，由于工程勘察等前期工作不到位，设计深度不够，导致项目在实施过程中设计频繁变更，造成项目质量控制难度加大；三是在水利工程现场，一些监理单位和人员未按承诺到位，在日常监理工作中职责意识不强，责任心不到位，关键部位、关键环节把关不严；四是一些水利工程施工、检测等单位的关键部位和主要生产环节存在技术人员数量、设备配置满足不了工程建设需要，在工程项目质量程序化、标准化实施的过程中随意减少环节，降低标准，使工程项目的规范规程、标准难以落实，给工程质量埋下隐患；五是参与水利工程验收的主要人员签字把关不严谨，随意降低工程验收标准的现象时有发生。

2.5 日常管理与监督检查不到位

一是有些水行政部门重工程项目申请、项目投资落实，轻工程质量管理的现象；二是一些质量管理部门在水利工程质量管理过程中，把注意力主要放在建立和完善相关管理制度上，而忽视了抓好规章制度的落实，致使这些规章制度流于形式，摆在文件柜里；三是在监督检查时只注重检查的频次、检查项目的数量，而忽视了解剖麻雀式仔细检找问题，深入分析问题的根源，寻找问题的规律性、普遍性，从而以点带面，从根本上解决问题；四是质量统计工作刚刚起步，统计的工程项目和内容等的全面性、针对性不强，需要进一步深化和完善；五是全省质量信息平台的内容还要进一步完善，尤其是年度建设项目的验收、质量合格、优良情况等；六是工程项目质量巡查、监督检查中发现参建单位的质量违规行为情况、处罚等信息档案还有待完善。

2.6 人员培训与素质亟待提高

从行业整体来看，青海省水利工程建设质量监督管理的专业技术人员短缺、专业素质偏低的现状一时还难以改变。虽然这几年，青海省水利行业加大了对水利工程建设管理、质量监督管理从业人员的培训教育力度，但教育培训的方式方法还比较单一，主要还是派出去参加水利部、国内一些大专院校与培训机构学习，再就是把大家集中起来，请一些专家老师来青海集中授课培训。这样的集中培训式教育方式，从增加从业人员的规模化、初始化教育角度来看，培训的人员多，速成化教育速度快，短期效果好，但从专业技术人员的专业技能深化教育来看，还是不能彻底解决本省水利行业质量监督人才短缺，工程技术人员素质不高的问题。

3 有关对策

青海省水利工程质量监督管理工作要努力践行习近平新时代中国特色社会主义思想，以“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新治水思路为指导，紧密围绕水利部提出的“水利工程补短板、水利行业强监管”总基调，积极贯彻落实青海省质量强省战略和省水利厅提出的水利行业高质量发展的新要求，认真分析问题和短板，研究出台有效的应对措施，推动青海省水利工程质量监督管理工作跃上新台阶，为青海省水利工程质量的整体提高提供有力的强监管抓手和良好支撑保障，促进青海省水利事业健康、快速发展。

3.1 完善规章制度、建立质量监督管理体系

进一步健全与完善青海省水利建设管理和质量监督管理体系。一是认真学习国务院、水利部和青海省质量强省战略相关文件和总体目标、要求，认真分析现有管理模式存在的问题，同时借鉴水利行业其他兄弟省份优秀的管理方式、方法，对本省的管理模式和方式、方法进行大胆改革，在废改立的基础上，创新管理模式，探索适合本省实际的水利工程质量监督管理新方式，研究出台水利工程质量管理方面的规范性文件。二是重新梳理原有的管理规定、管理制度，认真分析研究，查缺补漏，取缔不合时宜的规章制度，建立健全全方位的质量监督管理制度，对质量监督工作的责任、监督检查的程序、工作流程等进行规范，如《质量监督工作手册》《质量监督核备工作手册》等。三是加强对市(州)、县水利质量监督管理工作的调研和摸底，找出存在问题与短板，按照放管服工作要求，加大对市(州)、县水利质量监督工作的指导和帮助，提升市(州)、县水利质量监督管理人员的工作能力和水平。

3.2 加强机构队伍建设

优化青海省水利质量监督管理机构设置，合理配置质量监督管理人员。针对本省各级水利质量监督管理机构设置和人员队伍建设中存在的问题和短板。一是各级水行政管理部门要积极主动，加强协调协商，从人员编制、经费申请、设备配置等方面对质量监督管理工作予以大力支持；二是省级水利质量监督管理部门要根据监督人员专业技术人员少、类别单一的现状，在事业单位改革中进一步加强协调，配强补足质量监督专业技术人员，尤其要在专业门类缺失上补足短板；要加大对经济薄弱、人才短缺地区的支持和帮扶力度，帮助指导他们在质量监督管理工作中，强化责任、落实监督任务；三是市(州)级质量监督部门，要根据各自所处的地区实际情况，尽量增加专业技术人员的数量，提高质量监督人员的专业素质，同时要积极探索，在人才短缺、技术力量薄弱地区，找出解决人才短缺的方法和应对措施；四是有条件的地区，要积极探索推行，质量监督部门与一些有资质、有实力的企业联合，通过帮扶、援助、购买服务等方式，借助企业的人才优势，强化本地区水利质量监督管理工作。

3.3 加大经费投入

一是各级水行政主管部门要加大和同级财政部门的沟通协调，出台相关政策，列支专项经费渠道，从政策层面解决投入不足的问题；二是各级水利质量监督管理单位要加强和相关单位的沟通和协调，尽量多的争取一些财力和物力，为加强队伍建设、项目巡查、专项检查、重点项目抽查与飞检，对水利工程开展全方位的质量监督管理提供经费保障；三是各级水利质量监督管理单位在经费紧张的情况下，也要加大和被监督项目的法人单位衔接协调，在工程施工现场抽检时主动跟进，及时参与到项目监管的全过程，将项目的第三方检测成果转化成为项目“飞检”的成果。

3.4 努力实现全过程、全方位监督管理

一是认真研究青海省现阶段质量监督管理所涉及的范围和国家对水利工程质量监督管理工作的要求，增加水利工程质量监督管理工作的覆盖面，从水利工程建设的规划设计阶段、工程建设实施阶段、工程试运行及竣工验收阶段(包括可行性研究、设计、招投标、设备采购、施工准备、施工试验和检验、安装和试运行、竣工验收等各个环节)进行全过程、全方位的质量监督管理。二是加大对水利工程项目可行性研究和项目初步设计阶段的质量监控，提高水利工程项目的可执行度和设计质量，使水利工程建设项目在实施过程中，尽可能减少设计变更。三是严把水利工程项目审查审批关，将设计存在的问题解决在项目批复的前面，提高设计质量。四是在水利工程项目建设过程中，按照“双随机、一公开”的工作方式，加大对在建水利工程的监督检查力度，对发现的质量问题，采取约谈、通报批评和行政处罚的形式，督促工程项目法人，严格履行质量管理责任的到位和职责落实。五是加强对项目法人质量意识的教育和技术培训，督促项目法人认真落实质量管理的各项规定；督促各参建单位在施工现场组建好各级质量管理体系，建立健全相关的质量管理制度，落实质量管理人员，抓好实体工程质量。六是通过监督检查、专项督查、项目稽查和对市场主体进行随机抽查，把那些信誉度不高、工程质量搞得不好的企业随时进行处罚，规范市场行为；同时，督促市(州)、县水行政主管部门加强水利建设市场监督管理，督促各参建单位，提高质量意识，维护质量信誉。七是严把水利建设市场准入关，继续加大对招投标领域乱象的治理力度，规范水利行业招投标市场秩序，使那些信誉好、讲诚信、实力强的企事业留在本省水利建设市场。八是严把验收关，在水利工程项目各阶段、各层次验收过程中，严格执行标准和规范，不留任何隐患和死角，不达标的工程必须在整改达标后才能通过验收。

3.5 创新监督管理手段，提高工作效率与成效

在当前信息化和数据化的社会大环境下，青海水利工程质量监督部门要迅速融入到现代化、信息化的潮流中，创新质量监督管理方式方法，提高工作效率与成效。依托本省水利建设市场信用信息平台，建立青海省水利工程质量监督管理信息化管理系统和数据库平台，对工程项目以及对应的主管(审批项目)、建设(业主)、设计、施工、监理、检测、质监、招标等单位和人员进行入库管理；针对所监督管理的水利工程项目，建立监督巡查、存在问题、问题整改等清单，建立全省水利工程质量监督管理工作台账；建立失信名单和淘汰制度，定期发布公告，实行动态管理；借鉴我国其他先进省份的管理模式，在一些大中型和有条件的项目区，推行施工质量和施工过程电子化监控、工程质量网上评价、网上申报审批等先进高效的信息化、网络化办公模式。

3.6 加强人员培训，提高技术水平

一是探索在青海省人才短缺、技术力量薄弱地区推行水行政部门与一些有实力的企业联合，通过购买服务的方式强化质量监督管理工作；二是继续加大水利质量监督管理人员的培训和培养力度，从国家质量政策法规、质量管理规定、要求和职责，以及质量管理的技术手段等，提高质量监督管理人员的工作水平，造就一支有一定数量、事业心强、职业道德高、技术能力强的质量监督管理队伍；三是加大在水利工程建设实践中培养人才的力度，水利工程质量管理人员，必须懂得工程建设各环节的建设程序、内容和操作规程、技术规范，只有不断参与项目建设的全过程，才能全面了解和掌握这些程序、规程规范，体会它们在工程质量控制中的重要性和不可或 缺性，质量管理人才的培养离不开实践的锻炼；四是要从长远考虑，以传帮带、定点定向、工程建设管理实际等多方位、全过程进行精细化专业技术人员的培训教育，培养出真正懂技术、有能力的工程技术人员和质量管理人才。