文／本刊记者 包冬冬

2020 年是国民经济与社会发展第十三个五年规划的收官之年。10月26—29 日，中共十九届五中全会在北京召开，审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，这将成为今后5 年乃至更长时期我国经济社会发展的行动指南。

近日，国务院参事室特约研究员、中国煤矿尘肺病防治基金会理事长，原国家安全监管总局党组成员、总工程师、新闻发言人黄毅在接受本刊记者采访时介绍，自新中国成立以来，我国先后制定实施了13 个“五年规划”，并从“十一五”规划开始专门设立公共安全和安全生产章节，而且将安全生产两大指标——亿元GDP 事故死亡率和工矿商贸10 万从业人员事故死亡率纳入国家统计指标体系。

能够取得这一巨大进步，是因为在2005 年召开的中共十六届五中全会上，将节约发展、清洁发展、安全发展，实现可持续发展作为国民经济和社会发展“十一五”规划的重要指导原则。这也是安全发展第一次写入国民经济和社会发展的规划中，说明我国在经济社会发展的理念上发生了重大转变。

国务院参事室特约研究员、中国煤矿尘肺病防治基金会理事长黄毅

从2011 年 开 始， 我 国 实 施“十二五”规划，在安全生产上提出了更加有力的政策措施，特别是与之配套，国务院专门制定出台了《安全生产“十二五”规划》，实施安全生产九大工程。“十三五”时期同样制定了《安全生产“十三五”规划》，提出实施“八大工程”。

黄毅指出，“我认为，我国经济和社会发展的指导思想发生转变，最重要的是确立了安全发展的理念。那么，坚持安全发展就要求安全生产与经济社会发展要求相协调，在国民经济与社会发展的规划中，制定安全生产专篇专章，也要有安全生产专项规划。”

2014 年，《安全生产法》修订。修订后的《安全生产法》总则中进一步强调，“安全生产工作应当以人为本，坚持安全发展……国务院和县级以上地方各级人民政府应当根据国民经济和社会发展规划制定安全生产规划，并组织实施。”

黄毅说，在《安全生产法》的总则中强调安全发展，实际上是把过去一直倡导的理念上升为法律规定，把制定安全生产专项规划法定化。正是因为坚持了安全发展，“十三五”时期，在前两个五年规划的基础上，我国的安全生产工作取得了长足的进展，我国连续16 年实现了事故起数和死亡人数“双下降”。从目前情况看，2020 年仍然可以保持“双下降”的良好态势。

“安全生产非一日之功。如果没有‘十一五’‘十二五’‘十三五’规划的部署实施，我国的安全生产形势不可能达到现在的水平，因此，必须要肯定这3 个五年规划确立的安全生产工作的重要地位。”黄毅坚定地说。

指导思想需突出3个方面

“十四五”时期，世界正经历百年未有之大变局，新一轮科技革命和产业革命深入发展；我国转向高质量发展阶段，制度优势显著，治理效能提升。那么，安全生产“十四五”规划的指导思想应着重于哪些？

黄毅认为，在指导思想上，安全生产“十四五”规划需要突出3 个方面。第一是要突出“两个至上”，即人民至上，生命至上。党的十九大报告中已经明确提出，树立安全发展理念，弘扬生命至上、安全第一的思想。“因此，‘两个至上’应该是安全生产工作的最高准则。特别是在全面建成小康社会之后，面对人民群众对美好生活的新需求，对安全生产的期望值越来越高，对事故的容忍度越来越低，更需要将‘两个至上’贯穿于安全生产‘十四五’规划始终。”

第二，继续突出安全发展战略。当前，安全发展已经上升为国家发展战略。十九届五中全会强调，要把安全发展贯穿国家发展各领域和全过程。为此，必须把思想行动统一到国家发展战略的要求上，把继续推动实施安全发展战略，作为“十四五”时期安全生产工作的主旋律。

黄毅讲，首先，安全发展是一条重要的指导原则，贯穿着“发展决不能以牺牲人的生命为代价”这条红线。而且，安全发展的本质内涵就是要把经济社会的发展建立在安全保障能力不断提升，劳动者的健康权益不断得到保障的基础之上，从而使人民群众能够平安幸福地享有经济社会发展的成果，更加体面地劳动，活得更富有尊严。安全发展的本质内涵，与新时代所要解决的社会主要矛盾是一致的，与共享发展的理念也是一致的，必须要把这条指导原则贯穿到经济社会发展的整个过程。

其次，安全发展是科学的思想方法。安全发展是矛盾的统一体。我们讲的安全，是发展过程中的安全，离开发展谈安全，没有任何意义。同样，我们讲的发展，是安全的发展，离开安全谈发展更没有任何意义，因为它违背了发展的目的。如果在发展中，连人民群众的生命安全都不能保证，那么发展的成果谁来享用？

同时，要善于用发展的思路，研究解决制约安全生产的深层次问题。如前些年频频出现的，由于超强度开采、超能力生产、超负荷运输引发的煤矿事故，其背后深层次的原因就是粗放、落后的经济发展方式制约了安全生产水平的提升。因此，必须要转变发展方式，推进高质量发展，从建立长效机制入手，继续推进思路理念、体制机制、方法手段的改革创新。

最后，安全发展是统一的行动纲领，已经上升为国家的发展战略。必须要按照国家发展战略统一思想认识，指导行动，安排部署各项工作。

第三，突出推进安全生产治理体系、治理能力现代化。尤其在“十四五”时期，应加大力度推动治理体系、治理能力取得更大进展，从而为2030年实现安全生产治理体系、治理能力的现代化奠定坚实的基础。这也是《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》（以下简称《意见》）中明确要求的。

下一步，随着事故总量的减少，安全生产工作如何进一步深化，如何与国家治理体系和治理能力现代化相适应？必须站在这一高度谋划工作思路。只有实现了治理体系和治理能力的现代化，才能使得安全生产走向长效机制，才能够实现系统治理、综合治理，以及共治、共建、共享，从而把安全生产真正纳入法治化管理的轨道，形成规范化的安全生产法治秩序。

指导原则应注重“五个强化”

在《安全生产“十三五”规划》中，曾提出了4 项基本原则——改革引领，创新驱动；依法治理，系统建设；预防为主，源头管控；社会协同，齐抓共管。黄毅认为，“十三五”规划的这些原则要求没有过时，符合《意见》的精神与要求，因此，进入“十四五”时期，应该继续传承安全生产“十三五”规划的基本原则，并在《意见》要求的基础上，完善安全生产“十四五”规划的指导原则。

黄毅指出，安全生产“十四五”规划从指导原则上，应该重点推动“五个强化”。第一，强化理论指导。没有科学的理论指导，难有前瞻性的思考，也难有战略性的思维。这就要求，必须要用习近平新时代中国特色社会主义思想来统一思想、指导实践，并据此研究分析把握现阶段安全生产的规律特点，指导安全生产实践。当前，我国安全生产工作一个很重要的短板就是缺少理论研究，中国特色安全生产理论体系框架的构建上仍有欠缺。

第二，强化责任落实。责任制是安全生产的灵魂，没有责任就没有压力和动力。按照习近平总书记对落实安全生产责任制的要求，需要进一步细化落实党委政府的领导责任、部门的监管责任、企业的主体责任。

第三，强化依法治理。依法治理是实现安全生产治理体系、治理能力现代化的重要标志。要进一步健全和完善安全生产法规标准体系，进一步加大安全监督执法力度，坚决打击各种非法违法生产经营建设的行为，继续加强安全生产法规标准的宣传，培育良好的遵法守法风尚，最终实现依法治理。

当前，我国仍然存在着大量的非法违法违规生产经营建设活动，多数较大以上生产安全事故都是这类行为导致的。只有依靠法律，强化法治思维，加大执法力度，以法治手段解决这些问题，才能从根本上解决事故多发频发的问题。

第四，强化事前预防。事故源于隐患，隐患不除事故难消。遵循安全生产规律就要把工作的着力点放到事前预防、源头治理上，从而防患未然、化险为夷。事前预防工作极具挑战性，需要下真功夫，持之以恒，更要善于研究关键性举措，防止风险和隐患演变为灾害事故。

第 五， 强 化 基 础 保 障。 在“十一五”“十二五”“十三五”时期，我国无论是中央还是地方财政，都围绕安全生产重点工程进行了非常大的投入，企业的安全投入也较之前有所增加。进入“十四五”时期，中央财政要加大投入力度，尤其要增加对综合性、基础性和公益性公共安全设施项目的投入，提升保障能力。这也是《安全生产法》的硬性规定。

同时，在科技创新日新月异的潮流中，必须加大安全科技攻关的力度，依靠大数据、云计算、互联网等高科技手段，编织全方位、立体化的风险管控网，补齐短板、堵塞漏洞，为实现长治久安提供强有力的科技支撑。

此外，强化基础保障，要力推安全生产社会化服务体系建设，发挥第三方中介机构的作用，为企业、政府提供安全技术服务；加强安全教育培训、宣传、文化建设，努力营造全社会关爱生命、关注安全的舆论氛围。

黄毅认为，“以上‘五个强化’，需要体现在安全生产‘十四五’规划的基本原则中，更要体现在规划中的战略措施、重点工作中。”

“十四五” 朝着“两个目标”前行

习近平总书记强调，“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。

在这个重要的历史交汇期，我国的安全生产工作应该明确什么目标？黄毅说，“至少应朝着两个目标奋进。第一，是实现安全生产形势根本好转。”

经过这么多年的努力，我国安全生产相对指标基本上达到或接近于中等国家的水平，甚至有的指标已经达到了发达国家的水平，基本实现了《意见》中提出的目标，即到2020 年，安全生产监管体制机制基本成熟，法律制度基本完善，全国生产安全事故总量明显减少，职业病危害防治取得积极进展，重特大生产安全事故频发势头得到有效遏制，安全生产整体水平与全面建成小康社会目标相适应。“接下来，朝着安全生产形势根本好转奋进，为全面建设社会主义现代化国家提供坚实的保障，理所当然。”

“第二个目标是安全生产治理体系、治理能力现代化见成效。到2030 年基本实现安全生产治理体系、治理能力现代化，这是与我国国家治理体系、治理能力现代化相适应的，唯有如此，才能发挥安全生产保驾护航的作用。”

擎画新蓝图，昂首新征程。黄毅在采访的最后说：“刚刚闭幕的十九届五中全会已经为我国今后5 年乃至更长时期的经济社会发展指明了方向，提出了根本的要求。安全生产‘十四五’规划一定要贯彻遵循十九届五中全会的精神，规划好下一个5年的安全生产工作，让安全生产继续发挥好保驾护航的重要作用。”