聊城大学 程俊峰 孙士银

精准扶贫政策是我国应对贫困挑战、解决贫困问题、摆脱贫困困境的关键举措。自2013年习近平总书记在湖南湘西调研正式提出“精准扶贫”以来，历经7年的时间，精准扶贫政策执行效果显著。根据中国人民大学国家发展与战略研究院、经济学院、中诚国际信用评级有限公司发布的《精准扶贫政策效果评估》报告显示，在精准扶贫政策实施过程中，贫困户精准识别、政策组合运用、财政政策实施、返贫处置政策均得到很大程度的有效实施。在取得成效的背后，同时也面临较为突出的精准扶贫政策选择性执行的问题，影响到精准识别、精准帮扶、贫困退出、贫困考核等多个环节。然而精准扶贫政策的选择性执行，其影响根本仍在于目标群体的参与，也就是贫困主体。警惕精准扶贫政策的选择性执行，归根究底还是要落实到目标群体参与上。

一、精准扶贫政策“选择性执行”对目标群体参与危害极大

一是精准识别阶段参与水平偏低。首先，参与贫困识别的方式单一。一方面，一味沿袭传统参与方式。贫困群体已经习惯了被动的参与会议、听广播与个别接触等方式，但这类方式传达民意的效果有限。另一方面，网络参与有限。在电子政务的影响下，网络对贫困群众跨层级、跨部门协商提供了平台，但是贫困群众的参与力度受限，并不能反映真实的贫困状况。如多地推行的“六不评”“五看”识别标准，并不适合情况复杂的贫困户，也不能够反映出真实的情况。其次，贫困识别时的组织化参与力度不够。一方面，村民委员会的功能存在偏移。不仅贫困群众难以向组织反映，还会屈服于程序，让识别程序固化僵化。另一方面，农村的组织功能不灵。很少有组织专门代表弱势群体向政府反映，最后只能以无果作罢，不了了之。

二是精准帮扶阶段参与主动性不足。首先，扶贫项目在规划时存在缺位。目标群体参与程度对扶贫项目具有重大影响，但现实工作中很多表现为缺位，最后只得被动接受。受错误政绩观影响，某些领导为了创造出可视的扶贫项目，在调研力度不足的情况下就拟定扶贫规划。例如，贵州某县的县委书记为了“招商引资”，根本不管现实情况，盲目决定“千神广场”与“养生谷”等扶贫项目，不仅损害了扶贫资源，同时受益非常小。其次，消极配合扶贫项目。在执行扶贫项目前，相关部门会提前设计业务流程，以保障项目落实，但由于扶贫项目的实施程序太具体，在落实期间目标群体和基层干部将消耗很多精力与时间，这和目标群体的现实收益与经济效率相悖。面对执行人员的“一刀切”，精准扶贫演变成为“精准填表”，虽然目标群体受损，但由于他们缺乏参与力度与修正意见，所以最终也只得被动配合扶贫项目完成上级考核目标。

三是贫困推出阶段参与功能弱化。首先，贫困户认可与民主评议环节参与力度不够。一些地区并未整合目标群体收入实施民主评议，更多的是整合工作经验拟定脱贫方案，内部评定后确立脱贫对象。例如，在对湖北进行调研时发现：将70%的贫困户退出时并未征询群体意见。其次，公告公示的参与功能不够。面对2020年的脱贫任务，一些地方制定了严格的脱贫任务与计划。面对脱贫目标责任制，虽然某些目标群体没有达到脱贫标准，但会强制脱贫。面对公告环节，由于个人操纵的影响，目标群体的功能并不明显。

四是脱贫考核阶段参与有效性不高。首先，上级督查的群体参与不够。一方面，书面考核缺乏有效性。虽然档案材料和目标群体有着密切关联，但目标群体除了签名，大多数信息都是帮扶人员填写，所以档案材料不能真实反映情况。另一方面，实地入户调查参与效果不理想。某些地方在入户调查时，只是机械的工作，存在侧重便宜的情况。其次，基层在迎评应检时缺少群体参与有效性。迎评应检时，某些干部为了检查，虚张声势，刻意制造红火的景象，这种弄虚作假的情况和监管检举有直接关系。

二、精准扶贫政策“选择性执行”的形成原因

一是部分地区扶贫工作存在精准扶贫政策无法覆盖的特殊情况。以某些地区的搬迁工作为例，按照规定，人均建房面积不得大于25平方米，不仅减小了建房者的负债水平与建房成本，同时也控制了用地指标，解决了脱贫住房难的问题。但就现实中某些个例来看：很多贫困户建造的房子超过了人均25平方米的规定。对于这类偏差，不能将责任完全归结于政策执行，还需要整合农户调研情况与现实依据，对政策的普适性进行深思。

二是政策执行者执行中的策略性与权益性。面对精准扶贫，乡村干部在工作时主要体现为对精准扶贫政策的权益性变化，也就是在实施过程中对为了“偷懒”或者是“利益”改变执行。比如说，某些地方把原拆建户当成插花式搬迁，同时能享受危房改造与异地搬迁补助，就属于交通执行。机械执行，在没有整合执行政策与实际情况的同时，让政策成为教条。比如说某县在实施“四有标准”时，为减少责任与负担，没有整合农户情况，套用四有标准工作，从而剔除贫困户。选择性执行，是整合上级要求，根据现实情况，有选择的执行政策。再比如，上级要求落实农户收入计算工作，筛选贫困户，但一直未落实，一直到上级限制指标，才测算家庭收入。这几种执行，都说明基层在精准扶贫时的权益性与策略性。

三是个别农户的机会性。在精准扶贫的影响下，贫困户可以在医疗、教育、产业建设上得到很大的扶持，所以很多人争相成为贫困户。村组与村民复杂的人情纽带，为贫困户给予了机会。贫困户识别不准确、不公正的情况，助长了贫困户的心理预期。面对机会主义，精准扶贫的逻辑与性质出现了改变，从最初的扶弱，变成利益博弈和争夺。某些农户通过分户、转移财产等形式达到贫困的识别标准，然后以并户、拆迁的形式获得资金补助。也正是机会主义的影响，政策失去了初衷，即：政策结果与目标存在偏移，一些农户为了得到补助不认真经营自家产业，让产业扶持政策大打折扣。

三、避免精准扶贫政策“选择性执行”需从根本上加强目标群体参与

一是扶贫政策改革。首先，拓展贫困识别渠道。一方面，充分运用现有的参与方式与渠道，村民代表大会、会议室与个别接触等符合乡村习俗与地方语言，至今依然有实用性，所以目标群体要科学应用，为精准扶贫出谋划策。另一方面，学习新型网络参与方式。在电子政务盛行的当下，目标群体参与渠道与政府的管理模式都出现了改变，同时也对目标群体获取信息给予了平台。其次，提高组织参与力度。一方面，激发村委会功能，结合村委会的行政性与政治性，增强组织协商，出台更科学的贫困识别途径。另一方面，提高社会组织力量。引导群众集中在一起，形成结构严密、章程统一的组织，通过政府与组织互动，减少精准扶贫的选择性行为。

二是提高农户意识。首先，让贫困群众树立主动参与的意识。一方面，克服冷漠心理，提高主动参与的意识。精准扶贫项目和目标群体有直接关系，所以目标群众要抓住输入政策与发展机会，主动投入其中，在政策以内争取利益。另一方面，树立权利意识。结合个人权益与利益，向政府说明精准扶贫的项目安排与执行情况，敢于和歪风邪气斗争，这样才能对营造清风正气贡献力量。其次，提高贫困群众的参与能力。一方面，引导目标群众出谋划策，鼓励他们说明脱贫问题，让每份资金都落在需要的地方。另一方面，和帮扶人员通力合作，确保精准扶持的落实情况。

三是完善退出机制。首先，针对目标群体建立贫困退出机制。出台专项的发展制度，界定贫困退出与目标群体参与的贫困认可、民主评议和公告公示权利，并且界定目标群体的退出形式、程序以及内容，以提高参与的操作性，这样才能对精准脱贫的目标群体提供制度保障与法律依据，从而保障目标群体参与价值。其次，优化政策执行的公开制度。一方面，清楚信息共享范围，对信息化内容进行细化。针对主动公开的相关内容，借助各种形式加大解读与宣传力度，让群众了解退出程序。另一方面，建成公开追责体系，完善监管机制。

四是改进考核体系。首先，增加上级督查的有效性。一方面，重视目标群体评价，优化书面考核框架，结合目标群体满意度，改善目标群体在精准脱贫项目的权重，让其对考核结果真正产生价值。另一方面，探索怎样提高目标群体有效性。不只是表面问题，还需要设置调查内容；调查期间灵活发问，深入精准扶贫战略；引导目标群体发表意见，确保调查结果的真实性与有效性。其次，增加迎检应检的有效性。针对一些基层单位存在的弄虚造假问题，目标群体可以参与到迎检应检中，面对精准扶贫项目潜在的问题，反映给上级部门，在调整优化后，才能更好地处理并解决问题。

综上所述，原有的扶贫体制机制必须修补和完善。换句话说，就是要解决钱和政策用在谁身上、怎么用、用得怎么样等问题。扶贫必须要有“精准度”，专项扶贫更要瞄准贫困居民，特别是财政专项扶贫资金务必重点用在贫困居民身上，用在正确的方向上。扶贫要做雪中送炭的事，千万不能拿扶贫的钱去搞高标准的新农村建设，做形象工程不能实现扶真贫。