张艳文，彭分文，唐艳萍

（1.湖南人文科技学院，湖南 娄底 417000；2.永州市冷水滩区二十八中，湖南 永州 425100）

1 浯溪电站冷水滩水淹区基本情况

浯溪电站位于湘江干流中上游祁阳县境内，坝址控制流域面积23380km2，是一个以发电为主，兼有旅游、航运、交通、灌溉、城市开发等综合利用功能的中型水利水电枢纽工程。工程所涉及的祁阳县、冷水滩区两个县区，共完成签订征地协议37个村154个组，征地总面积3757.12亩（其中水田2862.05亩、早地250.64亩），其中祁阳县16个村81个组2613.98亩（其中水田1844.78亩、旱地1569亩），冷水滩区21个村73个组1143.14亩（其中水田1019.57亩、旱地94.95亩）。累计发放土地一次性补偿款9124.61万元，其中祁阳县6407.51万元、冷水滩区2717.1万元。

2 浯溪电站冷水滩水淹区被征地农民社会保障的情况分析

2019年11月初，我跟随区直相关部门赴浯溪电站冷水滩水淹区黄阳司镇、上岭桥镇就相关情况进行了实地调研。

对浯溪电站冷水滩水淹区被征地农民纳入社会保障政策的分析。浯溪电站冷水滩水淹区居民是一群比较特殊的群体，既是被征地农民，其中又有一部分移民。有人认为浯溪电站的征地拆迁及移民安置是依照《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院令第471号）及《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》（国发〔2005〕17号）文件进行的，移民既享受了征地拆迁补偿，又享受了后期扶持政策，不能再纳入社会保障。为此，我们对相关法律法规和政策文件进行了认真研究，认为该类对象纳入社会保障不存在法律政策障碍。

国家法律、法规及政策有明确规定。2007年10月1目施行的《中华人民共和国物权法》第42条明文规定，“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益”。国务院471号令尽管没有明确征收社会保障费的内容，但与《物权法》并不矛盾，作为政府条例，应服从于国家法律。同时，《中华人民共和国土地管理法实施条例》《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号），国务院办公厅转发《劳动和社会保障部关于做好被征地农民的就业培训和社会保障工作指导性意见的通知》（国办发〔2006〕29号），《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）等行政法规及政策文件，对被征地农民纳入社会保障及资金筹措均作了相应规定。

外省在征收社会保障费方面与时俱进。从全国看，在征收被征地农民社会保障费用方面，均经历了2006—2008年的政策密集出台期，2009—2012年的试验期，2013—2015年的政策完善期，在2006—2012年期间，对大、中型水利水电工程被征地农民是否纳入社会保障，各省主要存在两种做法。一种是四川省、贵州省，相继出台了《四川省人民政府办公厅关于进一步做好被征地农民社会保障工作的通知》（川办发〔2008〕15号），《贵州省人民政府关于转发省劳动和社会保障厅关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作意见的通知》（黔府发〔2007〕126号），主张依照国务院471号令及国发〔2006〕17号文件实行，未将被征地农民纳入社会保障；但其它省以主张纳入的为多。在2012年以后，四川省、贵州省在相关文件中再也未强调执行国务院471号令，在社会保障方面也将移民与其他被征地农民一视同仁。其他省份也在进一步完善征收办法，如江苏省，2013年以省政府93号令专门出台了《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》，其中第十五条规定“大、中型水利水电工程建设的征地补偿标准，按照省人民政府规定的征地补偿标准执行，国务院规定的标准高于省人民政府的，执行国务院的标准”，并明确了征收社会保障费用。

省政府、市政府文件有具体要求。《永州市人民政府办公室关于印发〈永州市中心城区被征地农民参加养老保险实施办法〉的通知》（永政办发〔2015〕12号）在“基本原则”中作出了同样的规定；在适用范围上规定“本办法适用于中心城区土地利用总体规划确定的城市建设用地控制区城内符合条件的被征地农民。对在中心城区城市建设用地控制区城外，被征地农民应由农村集体经济组织进行调地安置或由当地政府进行异地安置，并纳入城乡居民基本养老保险体系；对不具备生产生活条件地方的被征地农民农村集体经济组织无法进行调地安置，当地政府又无法进行异地安置的，可参照本办法执行”；在参保对象认定上规定“被征地农民保障对象是指因区级以上人民政府统一征收农村集体所有土地而导致完全失地或户人均耕地低于0.3亩（含），具有本市常住户籍，户口在被征地的集体经济组织，且在征地时依法享有农村集体土地承包权的16周岁以上（以市、区人民政府土地补偿安置方案公告日为基准日）的在册农业人口。具体纳入社会保障人数，以户为单位按所征土地面积与该被征地户农村土地承包土地经营权证面积的比例确定。征地后以户为单位人均面积少于0.3亩（含）的家庭整体纳入保障范围”。从省、市的政策看，均支持被征地农民纳入社会保障。尽管冷水滩区政府出台的文件规定“保障对象的认定时间从2009年12月26日起”，但其在附则上已注明，“如市政府出台新政策，则按新的政策规定执行”，且黄阳司、上岭桥镇（原竹山桥镇）均在中心城区范围，适用市政府文件。另外，冷水滩区人民政府第33次常务会会议纪已明确将2008年10月16日作为被征地农民参保的基准日。鉴于国家法律及相关政策文件的支持，且同一项目所涉及的祁阳县被征地农民已纳入社会保障，我们认为浯溪电站冷水滩水淹区被征地农民也理应纳入社会保障范围。

2.2 对浯溪电站冷水滩水淹区被征地农民的调查情况

浯溪电站冷水滩水淹区涉及21个村，73个村民小组。总体看，浯溪电站冷水滩水淹区被征地农民补偿标准较低，农民利益没有得到有效保障；部分村组因耕地少、地势低，征地后村组内无法安置，也难以异地安置。经初步核实，有4个村、10个村民小组符合被征地农民符合参保条件，主要在黄阳司镇和上岭桥镇（原竹山桥镇）。其中，原竹山桥镇群勇村八组原有人员132人、耕地117亩，被征收85.6亩，剩余31.4亩，人均0.238亩；香花坝村十组原有人员83人耕地56亩，被征收41.62亩，剩余14.38亩，人均0.173亩。黄阳司镇车站村峦山岭组原有人员132人耕地73.268亩，被征收59.183亩，剩余14.085亩，人均0.107亩；保福塘组原有人员186人、耕地54.08亩，被征收50.1亩，剩余3.98亩，人均0.021亩；荷叶塘组原有人员163人、耕地103.99亩，被征收80亩，剩余23.99亩，人均0.147亩；玉家洞组原有人员144人、耕地23.081亩，被征收15.5亩，剩余7.581亩，人均0.053亩；施智塘组原有人员156人、耕地101亩，被征收92亩，剩余9亩，人均0.058亩；波塘岭组原有人员191人、耕地94.625亩，被征收53.1亩，剩余41.525亩，人均0.217亩；车站组原有人员227人、耕地80.5亩，被征收40亩，剩余40.5亩，人均0.178亩；黄阳司村土组原有人员80人、耕地58.8亩，被征收35亩，剩余23.8亩，人均0.298亩。共计征收面积552.1亩（见附件3）。由于当时征收补偿低，农民素质不高，失去土地后，很多农民外出打工无门，在家无地耕种，每人每年仅享受600元的政策扶持，生活难以保障。

黄阳司镇现已纳入被征地农民补贴范围共计9个组858人（选择参加社保的267人，选择参加城乡养保的591人），已垫付被征地农民补贴25085491.2元，已经发放被征地农民补贴20032689元（城乡养保实补5305053.6元，社保实补14727636元），城乡养保待补9422582.4元（附件2）；按照“一次性提取10%的征地补偿费用用于被征地农民社会保障”的要求由村组织受益农民已上缴134.713万元。黄阳司符合政策未纳入被征地农民补贴范围的139人，预计需被征地农民补贴393万元，上岭桥镇符合政策未纳入被征地农民补贴范围的的2个村民小组，计175人，预计需被征地农民补贴351万元，目前资料正在提交中。

2.3 资金来源分析

浯溪电站项目是按照国务院令471号执行的，没有征收社会保障费用，所用土地在冷水滩区域内均为政府划拨地，没有土地出让收益，集体补助部分已被分配到户，受益单位没有明确的出资标准，目前能够确定的资金不多，若不严格执行相关政策，将无法筹措被征地农民社会保障资金。按照湘政办发〔2014〕31号和永政办发〔2015〕12号文件规定，可从以下渠道筹措资金：一是用地单位缴纳。从调研情况来看，浯溪电站在水淹区征地过程中，没有遵照《物权法》安排被征地农民社会保障费用，也没有强力保障被征地农民的权益。土地报批时，没有上缴任何社会保障费用，其用地均为行政划拨。若按照当时发布的《湖南省人民政府办公厅转发〈省人力资源和社会保障厅关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见〉的通知》（湘政办发〔2007〕35号）文件规定，“征地时各地可以征收不高于每平方米20元的被征地农民社会保障费”，最高可征收1524.2万元；若按照之后的湘政办发〔2014〕31号和永政办发〔2015〕12号文件规定，“原用地单位欠缴的被征地农民社会保障费，应按82新标准重新计算并限期缴纳。被征地农民社会保障费按每平方米不少于30元一次性提取”，最低可征收2286.3万元；即使参照毛俊水库和高速公路、铁路的办法，按10元/平方米征收，也可征收762.1万元；二是政府划拨。市政府从当年出让土地收益中安排5%，提取部分作为此项社会保障费用；三是集体补助。这次符合参保条件的4村、10组共征地552.103亩，补偿资金已全部发放到被征地农民手中，若按照“一次性提取10%的征地补像费用于被征地农民社会保障”的要求，应由受益村组组织农民上交134.713万元；四是受益财政出资。最大的受益单位当属祁阳县，自2010年以来，浯溪电站已累计缴纳各类税费1.33亿元，之后每年还将收缴3000万元的税费。但应出多少资金，尚无规定，需市政府协调；五是财政兜底。不足部分由市、区财政按比例分担。目前区政府已呈文市政府对浯溪电站的按永政办发〔2015〕12号文件规定的最低标准30元/平方米征缴社会保障资金2286.3万元，由受益人祁阳县人民政府的出资200万元，从市人民政府征收的社会保障基金中安排专项资金400万元，作为冷水滩区水淹区被征地农民保障费用补贴。

3 加快推进浯溪电站冷水滩水淹区被征地农民社会保障工作的建议

3.1 要高度重视被征地农民社会保障工作

被征地农民的社会保障，是我国工业化和城市化进程中面临的一个现实问题，是需要重点关注和解决的重大民生问题，是贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要问题。这个问题是否解决得好，将直接关系到我党的执政为民的理念的实现，关系到社会大局的稳定，各部门一定要高度重视，切实解决被征地农民的后顾之忧和长远生计，确保被征地农民生活水平不因征地而降低。

3.2 严格按程序参保

浯溪电站冷水滩水淹区被征地农民社会保障对象的确定，按照自愿原则由被征地农民个人申请，严格按永政办〔2015〕12号文件的程序办理参保手续。

加大被征地农民社会保障费用的征收力度。将被征地农民全面纳入社会保障，难点在于资金筹措。建议之前欠缴的用地单位，组建专门班子专项清理，推行“谁签字谁负责”的责任包干机制，严格按政策征收到位；对以后的征地，严格按政策执行到位。