西安市生活垃圾治理研究

2020-12-14马瑞

陕西行政学院学报 2020年4期

摘要：基于利益相关者理论，分析西安市生活垃圾治理中的各利益主体及其关系问题，研究发现，生活垃圾治理利益相关者的不同利益诉求和行为模式造成了目前城市生活垃圾治理的困境。生活垃圾治理体系中主要的冲突关系表现在：地方政府与企业的“错位”与“缺位”并存、企业与居民的供给与需求错配、政府与居民的参与积极性一头“热”，一头“冷”。由此认为：加强部门协同和精细化管理，完善顶层设计、完善资源回收产业链，增强企业造血能力、提升环保意识，创新参与形式及积极发挥其他利益相关者的作用是构建科学高效的生活垃圾治理体系的关键。

关键词：生活垃圾治理; 利益相关者理论; 角色; 冲突; 协调

中图分类号： X799.3 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2020.04.024

Study on Treatment of Municipal Solid Waste in Xian City

——Based on Theoretical Analysis of Stakeholders

MA Rui

〔Research Center for Socialism with Chinese Characteristics， Party School of Shaanxi Provincial Committee

（Shaanxi Academy of Governance）， Xian 710068， China〕

Abstract： This paper is based on the stakeholder theory，which analyzes the stakeholders and their relationship of Municipal Solid Waste（MSW） treatment in Xian. The study shows that different interest demands and behavior patterns of stakeholders in MSW treatment cause the current dilemma of MSW treatment. The main conflict relations are as follows： “dislocation” and “vacancy” phenomena existing in both local government and enterprises， the mismatch existing in supply and demand between enterprises and residents， and the enthusiasm of government and residents for participation is unbalanced. Therefore， it is thought that the key to build a scientific and efficient domestic waste management system is to strengthen the departmental coordination and fine management， improve the top-level design， improve the industrial chains of resources recycled， enhance the hematopoietic capacity of enterprises， enhance the environmental awareness， innovate the forms of participation to exert the role of other stakeholders.

Key words： treatment of domestic waste; stakeholder theory; role; conflict; coordination

一、问题的提出

进入21世纪，伴随着中国城镇化的加速发展，大量人口不断向城镇聚集，城市的环境承载力受到前所未有的挑战。此外，中国是仅次于美国的全球第二大消费市场，受西方消费文化的影响，其所倡导的超前消费、过度消费也造成了城市生活垃圾的几何级增加。中国四分之三的城市受到“垃圾围城”的困扰，越是经济发达的地区，城市垃圾问题就越突出。近年来，中西部城市的垃圾问题也开始凸显，而当地政府财政负担重、末端处置设施不足、居民环保观念落后，使得城市的垃圾问题更为棘手。

国际上通常将人均日产垃圾量1公斤作为判断垃圾产量高低的分水岭，若人均日产垃圾量超过1公斤，说明该城市是高垃圾城市，垃圾问题可能会造成城市的生态问题，需要引起关注和解决。近几年中国很多中西部城市也开始出现“垃圾围城”的现象，旧有的垃圾管理模式无法解决极速增长的垃圾以及城市居民对优美环境的需求，在此背景下，需要重新思考生活垃圾“由谁治理”和“怎样治理”的问题。

笔者以西安市的生活垃圾治理体系建构为研究对象，探寻西安市未来的生活垃圾治理之路。2018年拥有千万人口的西安日均產生垃圾达到13000吨，人均日产垃圾量已经超过1公斤，西安市进入高垃圾城市，生活垃圾问题亟待解决。在此，笔者重点探讨西安市在新旧管理方式转换阶段，面临的突出问题及解决方案。

（一）地方政府

地方政府是垃圾治理的第一责任主体，主要职责是从宏观角度规划和实施城市的生活垃圾治理体系。具体地来说，参与生活垃圾治理的政府机构主要包括省级层面的发改部门，负责规划设计生活垃圾体系;住建部门负责垃圾运输和垃圾处置设施的建设;环保部门负责垃圾处置过程中的监管和污染防治。市级及以下则由城市管理和综合执法局全面负责垃圾收集、清运和末端处置全过程。

现阶段，地方政府在生活垃圾治理体系中主要的角色是主导者、实施者、监管者。首先，地方政府是生活垃圾治理体系的主导者，它既负责前端城市居民的宣传教育工作，还负责垃圾中转站的选址与建立、垃圾末端处置方式的选择等，可以说参与了整个生活垃圾治理的全过程，并且主导和推动其他主体的参与。其次是生活垃圾治理体系的实施者，主要是向中端、末端相关企业购买垃圾运输和处置服务。最后还是整个垃圾治理体系的监管者，不仅负责监督前端城市居民的垃圾分类，还要监管企业在参与治理过程中的违法行为，防止企业为追求利益而破坏环境。

（二）参与治理的企业

企业是生活垃圾治理体系中服务的供给者。主要负责垃圾的资源回收利用、运输和最终的处置环节。企业参与生活垃圾治理的形式很多样。

第一，企业是垃圾回收服务的供给者。除了原有的小型垃圾回收站外，西安市引入了利用技术创新进行垃圾分类回收的企业，在小区内放置智能垃圾分类回收机，机器可识别可回收垃圾，企业通过奖励和积分的方式鼓励居民进行垃圾分类。

第二，企业是垃圾清运服务的供给者。西安市的垃圾运输企业主要负责将小区的垃圾运往中转站或江村沟垃圾填埋场。

第三，企业是末端垃圾处置服务的供给者。目前西安市的末端处理机构包括原有的江村沟垃圾填埋场和部分垃圾焚烧厂及1个专门处理餐厨垃圾的企业。光大环保能源（蓝田）公司是西安市首个投入使用的垃圾焚烧项目，采用PPP模式运行，由光大国际出资90%，蓝田县基础设施建设投资有限公司出资10%，共同成立光大环保能源（蓝田）有限公司。项目占地169.7亩，总投资10.9亿元人民币，建成后日处理生活垃圾2250吨，解决西安市部分区域的垃圾问题。这是西安市首次引入较大规模的企业共同参与解决垃圾问题，企业参与将成为西安未来生活垃圾治理的重要主体。

（三）城市居民（单位）

城市居民和各类产生垃圾的党政机关、企事业单位、社会团体等是生活垃圾的生产者以及垃圾治理服务的需求者。目前，城市居民（单位）垃圾治理的参与度较低，参与渠道有限。我国生活垃圾治理原则从“无害化-减量化-资源化”到“减量化-资源化-无害化”的变化，是从原来重末端的垃圾处置，轻前端中端的分类和回收，转变为强调全流程的治理。可以看出垃圾治理的方式从粗放式向集约式转变，这一转变的主要特征就体现在将前端的垃圾生产者纳入生活垃圾治理体系中，且要求前端居民（单位）的参与程度越来越高，参与方式越来越多样。

目前西安日产生活垃圾已经达到13000吨，在调研中，居民减量化的意识并不强，几乎没有访谈对象谈到要减少垃圾的产生量，究其原因在于垃圾产生量和缴纳的垃圾费没有直接关系。西安市垃圾费收缴以户为单位，实际缴费率为40%-50%，费用为6元/户/月，远低于东部城市的15元/户/月，因此，大量西安市居民产生垃圾是不需要付出任何经济成本的。2019年9月西安市开始实施垃圾分类后，部分居民开始参与其中，虽有参与，但参与度低，主要参与方式是粗略分类，离理想效果的垃圾分类相距甚远。

（四）社区（物业）

根据已有研究和對各地方政府制定的垃圾治理政策的解读，可以大致归纳出社区在生活垃圾治理中的角色，主要是在垃圾治理的中间环节扮演垃圾分类的组织者和监督者[15]。在上海，城市社区就对推进生活垃圾治理起了积极作用[16]。首先，城市社区是城市居民的自治组织，也是比较规范的正式组织，同时也是最容易与城市居民接触的基层组织。当城市居民实施垃圾分类时，社区便是组织动员居民积极参与垃圾分类的最合适的组织。一方面社区工作与城市居民的日常生活重合度高，而垃圾分类也具有日常性特征，所以由社区进行垃圾分类的组织和宣传工作能节约相当一部分的人财物成本。另一方面，在开展垃圾分类的宣传工作方面，社区便于进行面对面的交流和指导、开展丰富的活动，以达到良好的宣传效果。

其次，社区是居民参与垃圾分类的有效监督者。垃圾分类是否有成效取决于居民的参与度和分类的精细化程度，我国居民参与生活垃圾分类才刚刚起步，起步阶段外在的监督必不可少，而社区是监督居民参与垃圾分类的最合适的组织。在调研中发现，凡社区要求严格分类的小区，会将分类工作的压力传导给小区物业，小区物业为达标，会为小区居民的垃圾分类提出若干详细要求和较多便于落实分类的便利条件。某垃圾分类严格的小区居民说：“小区要求定时定点投放垃圾，垃圾桶旁装有摄像头，还有人负责监控，每个人扔完垃圾都需要登记”。“要求厨余垃圾要打开塑料袋倒，塑料袋扔到其他垃圾里”（某小区业主）。相反，对于社区要求不严的小区，垃圾分类自然做得不好。

（五）环保NGO

环保NGO是指以公益为目的环保社会组织，是城市生活垃圾治理的重要参与者。环保NGO关注的焦点是垃圾对环境的污染问题，主要职责是提升社会大众的环保意识，通常通过加强环境保护的宣传，倡导从源头上减少垃圾排放及加强垃圾资源的可回收性。但目前由于对环保NGO 的管理存在一些问题，导致其作用并未完全发挥。通常情况下，若环保NGO与政府的主导思想一致，则其与政府能够达到相互配合，相互促进的作用。如调研中陕西某环保NGO，主要是做环境宣教工作，现阶段是入户进行垃圾分类的宣传工作，是政府和社区的重要补充力量。但环保NGO参与垃圾治理的另一个主要方面就是对部分有关环境保护的“邻避运动”的支持，这种情况下，环保NGO就会受到地方政府的打压和阻碍。政府与环保NGO关系不清晰，合作不足，是导致环保NGO参与不足的主要原因。

（六）媒体

媒体在生活垃圾治理体系中充当信息的传播者和舆论的引导者。垃圾治理是非常庞大的系统工程，各利益主体的信息是否通畅决定着彼此是否能顺利合作。随着媒体新技术的发展，媒体参与越来越广泛，在政府政策发布、居民分类意愿、各社区分类情况、焚烧厂的运行情况等方面都有媒体的参与。此外，媒体还是舆论的引导者，媒体关注的焦点往往能成为大众讨论的热点，2019年9月之前，各类媒体对西安市即将迎来强制垃圾分类的消息进行了广泛的宣传，提升了居民的垃圾分类意识。

（七）科研机构

科研机构在垃圾治理体系中是权威者。无论是政府、企业还是大众都倾向于吸纳权威者的建议。在垃圾处置机构的选址、污染物的检测、大众科学的生活习惯等方面科研机构都发挥着积极作用。对科研机构来说，关键是要保持严谨客观的态度，确保将准确真实的情况反馈给各方。

五、西安市城市生活垃圾治理利益相关者的利益冲突

（一）地方政府与企业：“错位”与“缺位”并存

第一，“错位”表现在地方政府内部的划分过细、职责不清。首先，地方政府的主导理念依然是全能型政府，垃圾治理问题复杂而庞大，政府的全流程的参与难免会造成人力财力物力不足、专业性不足以至于治理效果不佳的后果。其次，政府内部管理垃圾的部门的职责划分细，如危废垃圾归环保部门，建筑垃圾归住建部门，生活垃圾治理归环保、住建共同管理，但是生活垃圾治理末端处置机构又由發改部门规划，由自然资源部门划拨土地。垃圾问题由诸多机构共同管理，势必会出现“九龙治水”的困局。在调研中就有政府内部互相不满的情况，住建部门认为发改部门规划不合理，发改部门认为环保部门的监管做得不好，还有人指出：“住建部门有自己的利益在里面，不允许完全的市场化，钱都让企业拿走了，他们怎么办。”（某政府工作人员B）这种相互不满也说明政府各部门间的合作存在问题。

第二，“错位”表现在地方政府与企业合作方式不当。这也是整个治理体系中矛盾冲突最突出的环节。目前企业主要参与垃圾治理的中端和末端环节，中端环节主要是垃圾运输企业的参与，末端环节主要是焚烧发电厂的参与，但不管是中端还是末端，企业与政府的合作方式都是政府按垃圾产生量给企业付费和补贴。这种合作模式的优势就是在垃圾量不大的情况下，简单易操作，结算方便。但在垃圾量非常大的情况下，这种合作模式的弊端就显现出来了。其一，政府的财力有限，垃圾不断增加，政府补贴企业的财力就需要增加，显然政府的财力不可能无限满足不断增加的垃圾量。其二，企业过分依赖政府补贴，自身造血能力不足。在调研中，很多中小型清运企业对地方政府并不满意：“政府的钱不能及时给，要一次只给一点，能过一段时间”。（某清运企业员工）另一方，企业也认为政府的补贴根本没办法让企业盈利，只能勉强生存。其三，现有的补贴模式不利于企业参与垃圾分类。因为政府是按垃圾量给企业补贴，垃圾量越多，企业的补贴收入就越多，如果进行了垃圾分类，企业的补贴收入就会减少，同时垃圾分类将原来的一袋垃圾分成好几袋，企业需要投入的成本会随之增加。

第三，“缺位”表现在企业在垃圾治理的前端和中端缺失。企业理应是垃圾治理的主体，但现阶段多数企业只参与了末端处置环节，以各地焚烧发电厂、餐厨垃圾处理厂等为主要参与方式，尽管有少量企业参与到前端和中端，但多数规模小，盈利难。如“小黄狗”只回收了可资源化的垃圾，对产生量最大的厨余垃圾和其他垃圾则没有回收，一台设备的成本在5万元，若可回收垃圾数量不足，企业要想短时间内收回成本难度较大，这也是为什么“小黄狗”没有能够大规模使用的原因。中端的垃圾清运企业盈利空间也十分有限。西安市清运企业门槛低、规模小。调研中多个清运企业表示中端运输涉及的垃圾处理的环节非常多，企业负担重，利润薄，而地方政府补贴过低，盈利困难。部分清运企业积极创新，通过对垃圾进行二次分拣，回收低价值垃圾来获取收入，但整个产业链极不稳定。调研中，某清运企业表示：“去年陕西关闭了很多不符合环保要求的小厂（回收垃圾的下游企业），现在分拣的可回收垃圾没办法卖，价格太低了，挣不了钱。”（某清运企业员工）

第四，“缺位”还表现在政府在优化营商环境和监管职能方面的缺失。优化生活垃圾治理体系中企业的营商环境就是要规范政府行为，减少企业办事的门槛。调研中垃圾清运企业表示，政府的补贴经常不能及时到位，影响企业正常运行。蓝田垃圾焚烧厂的相关人员就表示，企业与政府合作中依然处于弱势，行政审批的效率离东部城市还相差甚远。此外，地方政府在生活垃圾治理中的监管职能也发挥不足。企业的逐利性使其不具备保护环境的能力，反而常常是破坏环境的因素，因此，政府是监管至关重要。但目前来看，政府对末端监管较严，对前端和中端的监管作用不大，尤其是在西安市实施居民垃圾分类后，政府的监管职能尚未发挥。

（二）企业与居民：供给与需求错配

企业是垃圾治理服务的供给侧，居民是需求侧，但通常情况下，供给侧与需求侧被政府隔离，双方既不直接交易，也没办法面对面协商价格、提出服务要求。企业只对政府负责，按规定运输或处理产生的垃圾，达到政府要求的标准，向政府领取补贴。居民也只需要向政府或物业缴纳很低的垃圾费便可肆意产生垃圾。这种供给侧与需求侧的隔离本身就不符合市场经济的规律。一方面不利于垃圾减量化，另一方面也加固了垃圾只是“政府的事”的思想观念，不利于垃圾治理行业的市场化。

其次，企业与居民的合作方式也产生了不少问题。在西安市就存在“垃圾分类悖论”的现象。西安市目前的垃圾分类标准是将垃圾分为四类：可回收垃圾、其他垃圾、厨余垃圾和有害垃圾。倘若居民垃圾分类分得好，将面临两方面的问题：一是，垃圾焚烧厂只烧“其他垃圾”，由于焚烧的垃圾量减少了，垃圾可能会不够烧，焚烧厂的盈利就将受到影响。二是居民分出来的“厨余垃圾”无法处理，因为西安市的厨余垃圾末端机构的处理量远远达不到垃圾产生量，在末端设施的矛盾尚未得到解决就仓促推行强制垃圾分类，显然达不到理想效果。倘若居民垃圾分类分得不好，则与垃圾分类要求不符，可能受到经济上或信用方面的惩戒。

（三）政府与居民：一头“冷”，一头“热”

参与垃圾治理体系中长期存在“政府热，居民冷”的现象，政府全流程参与，耗费大量人力财力物力，但政策执行力度不足，效果不佳。与之形成鲜明对比的是，居民参与率低，环保意识不强，肆意产生垃圾。在垃圾治理中最常见的现象就是政策文件只停留在“纸面”上，如根据对西安市的垃圾分类政策执行力度的观察发现，政府在垃圾分类推进中存在“运动式管理”的问题，只在9月初开始开出几张罚单，之后的执行力度便在逐渐减弱，只有少数小区做得较好，多数小区的分类垃圾桶形同摆设，依然是混合投放。此外，政府与居民缺乏通畅的沟通机制。如在西安市实施居民垃圾分类之前，多数居民只是从媒体上了解到分类要求，标准不一致，信息真假混杂，难辨真伪，居民对垃圾分类工作的意见与反馈渠道不畅通。

居民参与垃圾分类涉及的是个人私人生活和家庭内部行为的改变，现有运动式的垃圾分类管理，合法性不足，无法对居民产生有效动员。更重要的是，居民产生垃圾的成本很低，垃圾费尚未与产生的垃圾量挂钩，在西方消费文化无所不在的影响下，消费者一时难以走出惯常的消费习惯，因此居民产生的垃圾量增速惊人。最终的结果就是环保宣教只能“入眼” “入耳”，却无法真正“入心”，也无法转换成行动。

六、西安市城市生活垃圾治理利益相关者的利益协调

（一）地方政府：加强部门协同和精细化管理，完善顶层设计

第一，政府需要整合部门关系，加强跨部门协同治理。有限政府依然是治理体系的主要推動力，政府内部组织结构的合理完善与协调一致至关重要。首先，要建立完善的信息公开制度，以破除“部门利益化”，在公开透明的环境下进行市场主体的招标，在大众的监督下进行双方的合作。其次，要切实提高对垃圾治理的重视程度，将环境治理纳入政府绩效考核。第三，成立专门的垃圾治理部门或是形成垃圾治理的联席会议制度，由一个部门或更高层部门统领整个垃圾治理中涉及的各部门，共同制定政策。成立专门的垃圾治理部门或建立联席会议制度是以垃圾治理全过程为对象，打通各部门负责的每个环节，可以解决现有顶层设计中存在沟通不畅通、体系不完整和政策碎片化的问题。

第二，政府需要重构与企业在垃圾治理中的合作关系，转变补贴方式，充分挖掘企业的盈利点，让企业更好地参与。重构政府与企业的合作关系，重点是将整个垃圾治理环节中的分类、收集、运输、处理、回收各环节打包给一两家公司经营，因为每个环节利润不同，这种整体经营的方式既可以让企业盈利，又能通过市场调节，自行解决垃圾治理中容易被忽略的环节。例如对于垃圾清运企业来说，清运垃圾所得的政府补贴远小于回收垃圾的利润，可以将一定区域内的垃圾清运和垃圾回收通过特许经营给几家企业，同时，清理区域内其他未经许可的回收站点，保证企业利润，这种做法在美国、我国台湾都有成功先例。因此，布局垃圾“分类、收集、运输、处理一体化”将是未来政府与企业合作的新方向。

第三，政府需要建立并严格执行科学高效垃圾分类制度。表面上垃圾分类不足是由个人行为引发，但深层原因是整个社会的价值观和文化所决定的，因此要通过垃圾分类立法和将分类教育纳入国民教育体系的方式，在全社会营造垃圾分类、爱护环境的氛围。政府在调动居民垃圾分类方面的主要职责是制定和执行具有可操作性的分类政策。具体来说可以从两方面入手：一是将居民产生垃圾量与垃圾费挂钩，现阶段经济手段是影响居民分类水平的关键，按照“环境成本内部化”的原则，城市居民理应为自己产生的垃圾付费，一旦垃圾费与垃圾量挂钩，垃圾减量化也会水到渠成。二是严格执行垃圾分类制度，严格落实的分类奖惩机制可以对垃圾分类起到立竿见影的效果。在中国垃圾分类已经推行20年之久，多数人认为垃圾分类只是“写在墙上的标语”，分类习惯无法建立。因此，要严格按照制度落实，可以通过建立个人“绿色档案”的方式将垃圾分类与个人信用关联，让居民切实做好垃圾分类。

（二）参与企业：完善资源回收产业链，增强企业造血能力

企业是未来垃圾治理的主体，企业积极参与可以减轻政府负担，也是促进建立垃圾治理体系的最长效动力。解决垃圾问题根本在于发展循环经济，核心是构建起完整的资源回收产业链，打通垃圾的分类、收集、清运、处置环节。企业需要加大研发能力，创新盈利模式，寻找更多盈利空间。目前在东部地区形成的“静脉产业园”模式就是整个资源回收的上下游产业链，将循环经济以产业园的形式集约化、规模化。如江苏常州静脉产业园就是将末端的焚烧发电、医疗垃圾处置、建筑垃圾综合利用、集中污水处理等项目集合为一体的综合性循环经济园，形成了“资源——产品——再生资源”的经济模式。对西安来说，引入的几家大型企业光大国际、康恒环境以及桑德集团都有条件在未来建立静脉产业园。

（三）居民：提升环保意识，创新参与形式

居民是生活垃圾治理体系中的关键环节，其作用主要是参与前端的垃圾分类。全世界垃圾治理做得好的国家和地区都是居民广泛参与和精细分类的结果，但发达国家的实践表明，要养成垃圾分类的习惯需要十几年甚至几十年的时间，在中国，居民垃圾分类是绕不过去的坎儿，也是一个漫长的过程。“人民群众有无穷的智慧和力量”，垃圾的生产者除了通过外在的制度约束参与垃圾分类外，还可以发挥主观能动性创新多种参与方式。全国各地都曾出现过由个体发起的探索垃圾治理的新模式，如上海的“绿色账户”工程，就是由上海大学的学生发起的;北京的黄小山在小区内建立的“绿房子”垃圾分类系统，以社区为单位对垃圾进行预处理，所有垃圾在“绿房子”里筛分后统一拉走，这样前端的一次性投资进行分类和预处理，后端就省了大量运费。虽然这种模式最终并未推广，但这种自下而上的有益尝试，可能会探索出最适合本地区的垃圾治理模式。

（四）积极发挥其他利益相关者的作用

次核心和边缘利益相关者参与垃圾治理的弹性最大，这些主体若能积极参与，垃圾治理的效果将事半功倍。现阶段我国垃圾治理体系尚不完善，这为社区（物业）和环保NGO的参与留下了可发挥的空间。例如台湾环保NGO“绿色公民行动联盟”是推动垃圾随袋收费政策的社会组织;上海市梅陇三村根据自身社区的特点，探索了七年之久，如今是上海由社区推进生活垃圾治理的典范社区。在目前我国社会基础较薄弱，自治能力较弱小的现实情况下，整个社会要积极营造宽松的创新氛围，包容和鼓励各类社会组织参与并探索新的垃圾治理模式。

笔者通过对西安市参与垃圾治理的各利益相关者的分析认为我国中西部地区的城市生活垃圾问题亟须关注和解决，生活垃圾治理体系的核心利益主体地方政府、企业和居民内在的运行体制不畅。中西部城市构建现代化的生活垃圾治理体系需要借鉴东部地区通过宣传教育提升居民环保意识、鼓励多元参与治理的做法，但也需要避免走东部城市走过的弯路，如中西部城市需要重构居民垃圾收费模式和政府与企业合作模式，以更高效地达到垃圾治理效果。

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