李金磊

2015年2月，长垣市被确定为全国农村集体经营性建设用地入市改革试点县（市）之一，在随后3年的改革探索中陆续增加了农村土地征收制度改革、农民宅基地制度改革任务，承担了国家农村土地制度改革的三项任务。作为河南省唯一试点市，长垣市敢于担当、勇于创新，在深化农村土地制度改革中做出了有益探索。该市坚持以土地改革引领农村综合改革，作为激活农村土地市场价值、撬动乡村振兴、促进产业转型等“一举求多效”的战略举措，为乡村振兴、农民增收拓展了资金渠道，提供了空间支撑，激发了产业活力，使农民真正享受到改革红利，为乡村振兴战略注入了持续发展新动能。

吹响土地制度改革冲锋号

改革前，因土地制度原因造成城乡发展不平衡、农村发展不充分等问题，长垣市乡村振兴面临着严峻局面，主要表现在以下几个方面：

一是资金投入短缺。按照乡村振兴示范创建工程达标村建设标准，全市所有行政村完成建设至少需要投入资金71.52亿元，但是2018年以来，各级财政的投入只有7.53亿元，中央企业和其他国有企业投入只有7.65亿元，剩余资金却无处筹措，资金缺口严重。多方主体投资能力均显不足，社会资本参与乡村发展的动能不够，村集体收入来源单一，缺乏参与乡村振兴的基本能力。

二是用地空间制约。长垣市民营经济活跃，小微企业达7800多家，产生了大量的用地需求，每年用地量在5000亩左右，但由于用地报批计划指标限制，政府往往只能保障重点项目用地，小微企业和乡村发展用地无法得到有效保障，每年的缺口用地量至少在1500亩以上。同时，宅基地贪占多占现象多发，全市18.92万宗、共计9.93万亩宅基地，户均面积0.52亩，其中，0.5亩以上的达3.96万宗，超占面积2.22万亩，占比22%。

三是产业发展受限。因乡村产业项目无法保障发展用地，其扩大规模、带动发展的能力受限。全市有近千家企业用地约8000亩，存在“小散乱污”的问题，导致产业布局不够集中、产业无法形成互补效应，安全生产、产品质量、环境污染等方面问题无法得到切实解决，难以做到统一规范化管理，严重影响产业转型升级。

党的十八届三中全会指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，吹响了土地制度改革的冲锋号。长垣市遵循城乡一体化的发展思路，通过完善农村集体经营性建设用地入市规则，明确入市主体、规范入市程序、建立税收制度等，对农村集体经营性建设用地入市用途、入市途径、入市方式进行全方位实践。入市形式涵盖就地入市、调整入市、整治入市，用途涵盖工业、商业、教育、旅游等，有偿使用方式涵盖出让、租赁、作价出资，所有权形式涵盖乡、村、组三种所有权形式。通过“入市+住宅开发”、创业园区、扶贫车间、新兴产业、公益设施项目，全面释放了改革红利。截至2019年底，已完成集体经营性建设用地入市287宗、共计5217亩，成交金额4.71亿元。

改出乡村建设新财源

长垣市农村土地制度改革拓宽了乡村建设资金的新渠道和路徑，通过农村集体经营性建设用地入市分取一部分土地收益金、土地征收制度改革返还一部分收益和宅基地制度改革创造一部分收益等方式，为乡村振兴提供了启动资金，农村集体经济收入实现了零的突破。截至2019年底，达到3.85亿元。

一是通过农村集体经营性建设用地入市分取一部分土地收益金。截至2019年底，已成交的287宗集体土地，政府共收取调节金0.35亿元，农民群众共获得收益2.44亿元，177个村集体获得收益2.15亿元。

二是通过土地征收制度改革返还一部分收益。从征收出让的平均增值收益中提取10%，以现金形式返还给村集体，农民和村集体以7：3的比例分成。截至2019年底，已有25个村集体和农民共分享3208万元土地增值收益，村集体获得收益962.4万元，进一步提高农民和村集体收益。

三是通过宅基地制度改革创造一部分收益。通过实行宅基地有偿使用制度，截至2019年底，收取506个村庄72347户、共计3942.55万元宅基地有偿使用费。指标交易2375亩、共计2.375亿元，其中村集体获得收益1.211亿元，用于群众补偿1.164亿元。截至2019年底，全市已有564个村集体通过农村土地制度改革获得了收益，占比93.9%;全市村集体通过土地制度改革共获得收入3.851亿元，村均收入为68.28万元。

改出乡村发展新空间

长垣市坚持把土地制度改革和农村土地利用规划、村庄建设规划等工作结合起来，建立了由“总规划师、责任规划师、规划明白人”分级负责的市、乡、村三级规划实施把控机制，先后投入财政资金3000万元，完成了城镇规划区域外501个行政村的基础性规划编制;出台了《村庄规划建设管理暂行办法》，将农民建房审批职能下放到乡（镇）和村一级，增强基层对宅基地管理的职权和责任，确保村庄规划编制实施与宅基地管理工作同步衔接，拓展农村发展新空间。

一是拓展了农村公共生活空间。利用腾退后仍作为建设用地使用的2594亩土地，长垣规划建设了村室87个、停车场468个、村级养老服务中心64个、“四点半”课堂58个，把闲置的私人空间变成了开放共享的公共空间。

二是拓展了农村公共生态空间。腾退后复垦为耕地的6073亩土地，全市利用其中的986亩建成“四园”（花园、游园、果园、菜园）2287个。目前还建成了污水处理站点318个、水冲式公厕670座、乡镇垃圾中转站14座，实现了农村生态环境和人居生活环境的同步改善。

三是拓展了农村公共文化空间。利用腾退后的宅基地和闲置房屋，累计建成村史馆75个、图书馆408个、村民大礼堂11个、党群文体广场396个，逐渐弥补了乡村文化生活服务短板，让村民开展活动有场所，接受教育有平台。

改出乡村产业发展新活力

长垣市农村土地制度改革保障乡村产业发展用地，巩固壮大了地方特色产业。

一是促进了乡村产业转型升级。依托集体经营性建设用地入市程序简便、用时较少的优势，引导社会投资向乡村聚集，发展培育乡村产业。通过调整入市建设13个乡（镇）创业园区，打造小微企业孵化园，建成标准化厂房86万平方米，吸引221家企业投资入驻，促进了产业集聚和转型升级，成为乡村产业振兴的有效支撑平台。乡（镇）创业园的建设，还有效解决了小微企业用地难、用地成本高的问题，在促进本地特色产业快速发展、小微企业快速起步的同时，整治了小微企业“小散乱污”现象，加强了规范化管理，发挥了产业集聚效应，助推了产业转型升级。

二是激发了乡村资源潜力动能。通过入市，长垣市盘活集体土地用于工业用途246宗、共计4332.3亩，商业、教育、供热、医养结合等“三产”服务用地18宗、共计504亩，帮助企业盘活资产47.7亿元，新增固定资产投资43.2亿元，实现年产值130.2亿元，带动就业2.6万人，实现年营收额9.6亿元。

三是培育了乡村新产业发展。通过集体经营性建设用地入市的方式，保障了网络商城、乡村旅游等新产业、新业态用地9宗、共计203.1亩。拓展宅基地功能，村庄规划范围内的存量宅基地以出租、合作等方式盘活使用权，用于发展乡村旅游、新产业、新业态。

长垣市通过近5年的试点实践，农村土地制度改革激发了农业农村活力，促进了城乡要素平等交换，推动了全市农村经济社会发展。在2019年全省践行县域治理“三起来”综合排名中位列全省第一;2019年全市GDP实现469.3亿元，较2014年增长87.5%;2019年农村居民人均可支配收入21610.4元，较2015年增长44.5%。改革成果引起社会各界的广泛关注，改革成效得到全国人大和国务院的充分肯定。

乡村振兴离不开产业发展，产业发展离不开土地制度的改革和创新。新《土地管理法》的修改体现出我国经济发展的内在要求，也是发展理念的一次重大转变。随着这部新《土地管理法》正式进入实施阶段，农民的利益得到进一步保障，农村的活力得到进一步激发，农村土地改革和乡村振兴的美好前景也更加值得期待。（作者单位：河南省自然资源厅）