2014年，国务院印发《关于深化考试招生制度改革的实施意见》，上海、浙江启动首轮高考综合改革试点；2017年，上海、浙江改革试点平稳落地后，北京、天津、山东、海南启动了第二批改革试点，改革方案在考试时间、考试次数等方面进行了调整；2019年，江苏、河北、辽宁、湖北、湖南、福建、广东、重庆等8省市公布了高考综合改革方案，从2018年入学的高一新生开始实施新高考。从浙沪等地试点经验来看，新一轮高考改革在促进公平、科学选才的同时，产生了新的公平性争议，从社会正义论的视角解读新高考的公平性问题，可以为高考综合改革的顺利推进提供有益的借鉴。

一、新高考的公平性问题

中华人民共和国成立以来，我国高校招生考试制度在促进个体阶层流动、增加工农子女入学机会等方面发挥了重要作用。迄今为止，高考制度依然被认为是最为公平的人才选拔制度。但不可否认的是，高考制度的科学性与公平性矛盾一直存在。根据笔者的前期研究，从利益相关群体视角来看，新高考的公平性问题包括招生计划分配的公平性、考试内容的公平性、考试方式的公平性、招生录取方式的公平性等方面。[1]

（一）招生计划分配的公平性

我国的招生计划分配一直实施分省定额的政策，体现国家宏观调控的特点，但是在不同历史时期，国家招生计划分配的价值导向也有所差异。比如20世纪八九十年代，强调效率优先，招生计划向重点高校、考生质量好的地区倾斜。21世纪以来，随着高等教育规模的扩张，高等教育入学机会增加，也在一定程度上带来农村学生上重点高校的比例下降等质疑。因此，新一轮高考综合改革在招生计划分配方面提出了多项促进公平的举措，包括继续实施“国家支援中西部地区招生协作计划”“国家农村和贫困地区定向招生专项计划”，旨在破解高考的区域公平与城乡公平难题。这些改革举措的实施具有积极的意义，有学者通过对“985工程”高校计划招生数据分析发现，“支援中西部地区招生协作计划”实施以来，大幅度增加了中西部地区考生接受优质高等教育的机会。[2]当然，这并没有从根本上改变分省定额政策带来省际招生计划分配不均的问题，具体表现在重点高校属地招生比例过高，人口大省因报考人数多，录取比例低等等。笔者在实证研究中也发现，被访谈者认为，专项计划还难以从根本上解决问题，不能改变农村地区教育落后的现实，也没有覆盖需要补偿的所有人群。[3]同时协作计划如何确定科学合理的指标分配计划也存在制度和现实层面的困境。[4]部分省份因协作计划指标调出数等问题引发“减招事件”。

（二）考试内容的公平性

新高考考试内容的公平性主要体现在高考科目设置的选择性衍生出来的公平性问题和考试内容的能力立意存在的两难价值选择。考试科目设置的公平性主要是指不同考试科目对所有考生都是相对平等的，不存在社会背景、城乡、性别差异。新高考考试科目的公平性问题体现在相似学习能力的学生，因为选择不同科目而考试成绩出现较大的差异，比如试点省份首届考生选择物理科目成绩差异较大。同时，考生出现趋易避难的选择倾向，学生放弃物理学科而选择技术学科，能够获得较高的分数。考试内容的公平性问题表现在其城市化倾向对落后地区及农村考生不利，能力考察的公平性不足成为高考内容改革的弊病[5]，新高考的能力立意得到高中教师较为普遍的认可，但是他们也认为薄弱学校的学生、农村学生因为短时间内无法提升这种能力而处于不利地位。[6]

（三）考试方式的公平性

国内学者在分析浙江和上海两地高考改革方案的基础上，认为新高考改革从形式公平走向内涵性公平，是一种实质性公平，尤其表现在强调学生的自主选择性，在考试次数、考试时间、考试类型等方面为学生提供次选择机会，满足学生的兴趣特长。[7]考试方式的公平性问题主要体现在等级赋分制、考试次数等方面。一方面，新高考选考科目实施等级赋分制，其初衷是解决不同选考科目之间分值的可比性问题，以等级制计分方式避免学生分分必争的现象。但是在实施过程中，等级赋分制会在一定程度上对优秀的学生不利，改革省份部分学生会放弃选择物理等科目。另一方面，为破解“一考定终身”，降低偶然因素对考生的影响，新高考试点省份探索多次考试，甚至不同年级的学生可以同台竞技。但是因为考试时间、考试群体、命题难度的不同，不同考试次数成绩是否等值受到质疑。

（四）招生录取方式的公平性

新高考招生录取方式的改革包括取消录取批次、完善和规范自主招生、探索综合评价招生以及规范考试加分政策等方面。总体来说，利益相关群体对新高考招生录取方式的改革认可度较高。尤其是新高考探索“两依据一参考”的综合评价多元录取模式，将中学生综合素质评价作为高校招生录取的参考。综合评价招生实现了学生与高校的双向选择，高校对扩大综合评价招生的意愿强烈，而综合评价招生学生进入高校后也表现出较强的学习潜力和综合素质。但综合评价招生确实也可能会对农村学生等弱势群体不利，尤其是因为其家庭文化资本的限制，弱势群体子女难以在面试等环节脱颖而出。同时，综合素质评价的标准如何统一、高校如何参考也面临困境。有研究者认为，在社会诚信机制、综合评价技术、教育评价范式尚未发生根本性转变的情况下，将综合素质评价作为高考录取参考，会在一定程度上影响高考的权威性。[8]

高考制度是高等教育资源的分配机制，分配规则受制于社会资源分布状况和社会总体价值导向。高考具有促进科学选才、促进公平、促进个体社会流动等多重功能，公平具有主观性、历史性、发展性等多元属性，高考公平问题容易陷入“公说公有理婆说婆有理”的困境。因此，从社会正义的视角看待新高考公平性问题，可以在更加宏观的理论视角和社会结构体系中审视高考制度，进而提出深化高考改革的对策和建议。

二、社会正义论视角的高考公平

20世纪70年代，以罗尔斯为代表的新自由主义在美国崛起，进而传播到全世界，在政治哲学领域占据着不可动摇的主导地位，其代表人物包括约翰·罗尔斯、罗纳德·德沃金、弗里德里希·冯·哈耶克、罗伯特·诺奇克等。他们反对边沁和密尔以效用为基础的功利主义的公平观，即以实际达到的总效用最大化作为公平的价值标准，都将自由作为民主社会基本价值的基础上探讨公平与正义的问题。当然，他们之间的观点有很大差异，戴维·米勒将罗尔斯视为左翼的自由派，而哈耶克是右翼的自由派；我国学者则将罗尔斯视为平等主义的自由主义者，而诺奇克是权利主义的自由主义者[9]等。

20世纪80年代，社群主义在与以罗尔斯为代表的新自由主义的论战中兴起，代表人物包括迈克尔·J·桑德尔、阿拉斯戴尔·麦金太尔、戴维·米勒等。他们强调公共利益优先于个人权利，坚持社群整体利益至上；提倡国家在道德建设方面发挥积极作用，鼓励公民积极参与社会管理和政治生活；倡导政府、民间组织和公民合作互动的善治之路。[10]社群主义正义观具有历史性、情境性和多元性等特征。

罗尔斯的正义理论在20世纪70年代的西方社会占有绝对地位。西方市场经济背景下的自由主义强调市场规则的绝对性，而新自由主义反对这种功利主义，在尊重自由规则的基础上强调对社会处境不利群体的补偿。因此，他的社会正义理论原则包括平等自由原则和差别原则，之后的正义理论流派都是在继承与批判他的理论基础之上发展自身的理论脉络。诺奇克认为补偿原则的实施会伤及个体的权利，因此他提出了强调“持有正义”的资格正义理论，纠正罗尔斯的补偿原则过于强调平等而对既得利益者权利的侵犯。而以麦金太尔、米勒为代表的社群主义在20世纪80年代占据优势地位，他们强调基于社群的正义理论，强调尊重多元利益主体的善治和协同治理。

从社会正义论的视角来看，社会公平与社会正义、程序公平与结果公平、选优任能的正当性与选拔标准的多元性之间并不一致，这可以成为新一轮高考改革产生公平性质疑的解读视角。

（一）社会正义的冲突

西方社会正义理论都在正义的概念框架下讨论公平问题。罗尔斯提出公平的正义，诺奇克强调持有正义，米勒强调多元的正义观等，都力图在社会正义的理念下为破解公平的复杂性寻找答案。公平与正义密切相关但又有所不同，与公平相比，正义更加强调社会基本价值导向的正当性，而公平强调的是在同一标准尺度下利益分配的合理性，正义是比公平更上位的概念。在社会正义理论的视角下思考高考公平问题，可以在正义理论框架下对利益相关者视角中的高考公平性问题进行分析、解释和评判，通过程序公平对有失公正的政策进行矫正或者变通，继而对高考政策调整提供建议。

改革开放以来，我国经历了“效率优先、兼顾公平”到“兼顾效率与公平”“更加注重社会公平”“更有效率更加公平”的历史演变过程[11]，而随着社会主要矛盾的转变，新时代中国社会更强调发展公平的紧迫性。[12]因此，当前我国社会的正义观更体现为对社会弱势群体的政策补偿，对高考补偿政策的质疑很大程度上来源于这种价值选择的正当性与个体权利自由之间的冲突。

从社会正义的立场看，当前我国高校招生计划分配方式具有正当性。我国高校招生计划分配综合考量了国家、民族、地区、城乡等多种利益关系，因此在招生计划分配的环节，并非仅仅遵循同一个标准，而从民族差异、地区差异、城乡差异、历史沿革等角度分别评价一项高考政策的公平性，未免有失偏颇。从社会正义的角度来看高考政策的公平性，则能够做出相对全面而更加中肯的评判。米勒强调在制度设计中“应得”的公平原则，认为在确定正义的要求时应该把人们不同的应得考虑进去，在不同标准之间进行平衡。[13]高校招生计划分配方式的公平性问题应综合考量民族、地区、城乡社会成员之间不同的“应得”。

社会正义理论论述了自由与社会正义的关系，米勒认为，个人自由与社会正义之间也会发生冲突，甚至可以称为自由与自由之间的冲突。“减招事件”呈现出来的就是计划调入省份与计划调出省份的受教育者之间受教育权利的冲突。国家层面为了促进区域公平对招生计划指标进行宏观调控，高校生源指标调出省份的家长从本省考生升学利益的角度出发要求减少指标调出数。从正义与公平、自由的关系的角度来看，保障受教育者获得高等教育入学机会是国家的权利和义务，在高等教育资源分配不均的前提下，国家教育行政部门协调招生计划的分配，缩小省际高等教育录取率的差异，无论从国家利益还是从提高高等教育质量的角度来看，都符合社会正义的立场。

（二）程序公平与结果公平

社会正义理论强调程序公平与结果公平的关系。程序公平可以保障结果公平，因此程序不公平会带来结果的不公平；但同时程序公平未必能够带来结果公平，因为程序执行者的认知、社会背景因素以及程序的交叉等因素，也会带来结果的不公平。

1.程序公平影响结果公平

米勒提出了程序公平的标准，包括平等、准确、公开、尊严。在程序与结果正义之间，米勒的观点是坚持实质的或结果的正义在评价中的优先性。新一轮高考改革中专项计划的实施、不同科目赋分的等值问题在一定程度上影响程序公平的标准，继而带来结果的不公平，影响考试的权威性与科学性。

首先是专项计划的程序公平问题。对贫困地区农村学生实施的专项计划并没有对非贫困县的农村地区或者城市低收入群体进行补偿，同时专项计划实施过程中可能会存在因身份识别不够精准而让优势阶层受益的问题，即“奶油层”争议。[14]哈耶克对人们致力于促进教育机会均等的能力持有悲观态度，认为致力于促进公平的政策只对那些善于利用这些政策的人有利，甚至可能会增加不平等。[15]因此，我国的专项计划补偿性招生政策需要细化，实现“精准”定位。

其次是选考科目等级赋分制的争议。从新高考试点省份来看，选考科目实施等级赋分制是为了在总分录取模式下不同选考科目的分值具有可比性，而且比较简单易懂，容易被大众理解和接受，在选考人群结构相同的前提下是科学和公平的。但是因为参与考试的学生群体不同，等级赋分制就违背了程序公平应该具有的平等的特征。也就是说，不同科目之间分数相同，但学业成绩并不等值。后续改革省份在浙沪经验基础上进行了相应的调整，部分省份出台了选考科目保障机制，第三轮改革省份实施“3+1+2”科目考试，但是等级赋分的问题解决途径尚需进一步探索。

最后是不同考试科目的可比性。新一轮高考改革实施“3+3”或“3+1+2”科目设置，选考的假设是3门或者2门选考科目同等重要，中学教育能够保证被选的7门（6门或者4门）科目同等重要，无论是教学质量还是考试内容都应该是同一水平，但实际上不同科目的学习难度、教学质量、考试内容等有很大差别，学生如果选择某一科目不能获得预期的考试成绩，就可能被认为是不公平的。[16]

2.程序公平未必实现结果公平

米勒认为程序公平与结果公平并不完全一致，常常发生冲突。比如，综合评价招生和自主招生过程中专家面试的主观性、不同高校在综合评价环节看重的项目及其占比等，在一定程度上会影响学生的入学机会。

其次，因为外在于程序的背景条件，公平的程序不能达到正义的结果。米勒认为，努力和才能确实能够成为应得的合法基础，但强调人们用来竞争有利地位的机会是受到他们的社会背景的强烈影响的[17]，忽略程序公平的背景条件会影响结果的公平。综合评价招生中，“能言善辩”“逻辑清晰”的考生在面试中更容易胜出，但以农村考生为主的部分县市级或者农村中学的考生显然不占有优势。新高考考试科目设置的选择性和考试内容的能力立意，尊重了学生的选择性和差异性，也可能会忽略学习者背景条件存在的城乡、区域、校际差异，拉大学习者的差距，继而带来不公平。

最后，两种或者更多程序相互交叉时，会出现程序与结果的分歧。首轮高考综合改革试点中，浙江省将学业水平考试的合格性考试和选拔性考试同一张试卷进行，带来区分度和公平性问题。有学者将合格性考试定义为“基于双重分数解释的常模相关——标准参考测验”，选考科目考试是“基于双重分数解释的标准相关——常模参考测验”，二者性质不同，考试结果用作不同用途的解释时，每一种预期解释都需要进行效度检验，检验考试结果的合理性。[18]2018年浙江省进行了政策微调，将合格性考试与选拔性考试分离，将两种程序区分开来以解决考试结果的区分度和公平性问题。

（三）选优任能的正当性与标准的多元性

我国以统一高考为主的人才选拔方式体现为选优任能、唯才是举，这正是社会正义理论视角中精英管理社会理想的特征。社群主义的正义理论认为，品质作为选优任能的依据缺乏统一的标准。选优任能的正当性与选拔标准的多元性的冲突，成为利益相关者质疑综合素质评价、自主招生以及综合评价招生公平性的重要原因。

一方面，在当前的社会背景下，选优任能具有正当性。科学选才背后的理论假设是，通过高考选才可以为国家经济社会发展提供必需的人力资源和智力支撑。米勒提出了精英管理的社会理想，认为每个人的地位和报酬取决于其才能和努力，社会制度设计需要根据个人品质来分配社会有利地位，体现为择优的原则。自主招生、综合评价招生以及当前我国高校实施的“强基计划”等制度设计都体现出了这种“唯才是举”的特征。笔者通过对综合评价招生方式录取的学生的追踪发现，试点高校各专业对综合评价招生的生源满意度高，学生在高校的综合素质和能力有一定优势，面试等级分和高考投档成绩与平均GPA具有线性关系，因此认为综合评价招生对考生的评价是合理有效的，也正是基于此，高校对于扩大综合评价招生规模的诉求较为强烈。[19]

另一方面，综合评价招生等高考新政的选拔标准具有多元性。综合素质本身难以测定，并不是所有的知识、能力、性格特征都能够用一种标准来衡量。新高考招生录取参考综合素质评价是为了改变以高考分数为唯一标准的一元评价模式，强调对学生发展的过程性评价。从米勒关于程序正义的标准来看，综合素质评价程序更加强调准确和公开，也就是说全面而客观地记录学生发展情况，便于高校根据人才培养目标有针对性地参考选择，同时将这些内容的评价标准和结果公示公开，保障公平公正。但如何记录、如何评价；由谁记录、由谁评价；因何记录、因何评价；如何使用、由谁使用？这些问题都涉及一个共同的问题，即学生的综合素质难以用一种标准进行统一的评价，进而在综合素质评价的形式和结果上都可能存在公平性问题。总之，对素质的判断缺乏客观的标准，在缺乏统一标准的前提下，将综合素质评价作为招生录取的参考就容易产生公平性的质疑。

三、促进高考公平的策略建议

社会正义论为我们提供了解析新一轮高考综合改革的公平性的理论视角，从而可以社会正义与公平的冲突、程序公平与结果公平的冲突、选优任能的正当性与标准多元性的冲突的视角，提出解决新高考公平性问题的应对策略。

（一）理性引导，保障社会正义

罗尔斯批判“直觉主义”公平观，认为这种公平观依靠直觉衡量，不可能给出任何建设性的解答。[20]在讨论高考公平问题时，对高考制度公平与否的判断首先依赖直觉，从利益相关者的视角评价高考制度的公平性也是首先依赖于利益相关者的直觉，但是高考改革作为一种公共政策，应该尽量减少对直觉判断的依赖，确定一种相对一致的判断。社会政策的走势及其价值选择和利益诉求是非常复杂的，体现了决策者对社会发展趋势和总体福利状况的判断，不能仅从某一群体的利益和立场出发来评判高考改革，要从多元利益主体平衡的角度，从历史发展进程中，立足于整个国家的利益去理解当前正在进行的高考综合改革。这就需要政策研究者科学解读相关政策，理性引导社会舆论。

（二）科学决策，实现程序公平

新高考改革中产生的公平性问题，可以通过对考试时间、考试次数、合格性考试与选拔性考试分离以及考试成绩的计分方式等方面的改进来实现。浙沪高考改革试点中在这些方面产生的问题，在本省或者后续试点的省份改革方案中都进行了政策调整，比如北京、山东等地选考科目考试时间与统考时间一致；浙江省将合格性考试与选拔性考试合一，选拔性考试科目的等级赋分进行相应的调整等，在一定程度上都是为了实现高考的程序公平。后续高考综合改革省份依然需要加强专题研究，包括学业水平合格性考试、等级性考试与统考的关系，选拔性考试科目分值的可比性与公平性，尤其是等级赋分制的技术调整、实施标准分的科学性与可行性、综合素质评价的标准与指标体系的多元性等问题。应组建教育行政部门、考试技术专业人员、高校、中学多元参与的研究队伍，在科学研判的基础上为教育行政决策提供科学依据，以程序的公平性实现高考的公平性。

（三）多元参与，形成改革共识

社群主义的正义论者解决公平性问题的重要方式是强调多元参与下的社会治理。面对有争议的问题，多元参与是保证程序正义的前提，有利于改革的持续性。强调利益相关者的多元参与，既是对利益相关者个体的尊重和利益诉求表达的合理途径，也是社会义务本身的自我实现。在高考改革过程中充分倾听利益相关者的声音，吸纳他们参与政策的制定过程，有利于改革过程顺利进行。浙江高考改革的过程中，对选考科目、考试时间进行了调整，尽管在征求各利益相关群体的意见时，学生与教师的意见并不一致，但是教育行政部门在论证过程中充分听取不同群体的意见，意识到每年4月和10月的考试时间安排打乱了传统教学秩序，给教师增加了较大的工作负担，最终权衡利弊，尊重了教师的意见，社会舆论对此反映也比较平稳。高中教师群体是高考改革的直接执行者，他们在改革中的获得感和改革的参与度，直接影响了各利益相关群体对高考综合改革成效的评价。总之，重视利益相关者的多元参与，以程序上的正义保证结果的正义，即便不能实现结果的公平，也因为程序公平而能取得更多的共识。

（四）配套改革，建立长效机制

高考改革是一项系统性的工程，体现综合改革的特征，因此应该建立相应的改革配套机制。首先要建立与高考改革相适应的资源配套机制，包括与新高考的选择性理念相配套的教学资源配置，包括充足的师资，满足学生选课走班的需求，保障学生的起点与过程公平。其次要从省级层面建立相应的平台，比如综合素质评价的平台、综合评价招生的平台，为中学生综合素质评价提供相对统一的标准和操作规范，方便中学、学生、家长和第三方社会机构填写，保证综合素质评价的信度和效度，为高校综合评价招生录取实现更大程度的程序公平。最后，地方政府与教育行政部门应该加强统筹，为学生提供更加丰富多样的社会实践岗位，满足学校和学生对社会实践活动的需求，避免不同学校因办学条件有限而不能为学生提供相关资源带来的不公平。增强综合素质评价的科学性，呈现多元文化背景下的学生综合素质特征。