王学梦

（华东理工大学 社会与公共管理学院，上海 200237）

一、问题提出

21 世纪以来，随着单位制和街居制的解体，中国正在由“国家统揽型社会”向“国家主导型社会”转型①，中国社会开始迈向“社会政策时代”②。受此影响，在社会各界的集体召唤下，舶来于西方的社会工作被委以重任，登上了中国社会治理的舞台。

2006年以来，中央密集发布各类社会工作政策文件45 个③。然而，这些政策在基层落地时经常遭遇打折、走样，甚至到最后不了了之，与中央意图形成强烈反差。社会工作政策何以失灵？学界对这一现象反思的焦点在于：社会工作政策“执行”环节的行政吸纳，是导致政策疲软和“空转”的主要原因。如朱健刚、陈安娜认为，复杂的街区权力关系限制了专业社工深度嵌入社区治理④；陈家建则指出，作为最基层单位的社区，处于低治理权的结构位置，只能被动应对自上而下的多重任务⑤。上述观点隐含了一种价值判断，即社会是一个自在的实体，社会工作政策在嵌入社会时，必然要顺应社会自身的运行规则，否则将背道而驰。但这似乎又忽略了另外一种“社会事实”：社会工作政策之所以在执行中“变形”，不仅仅是下游的“执行”环节出现了问题，同时更可能是来自中上游的“生产”环节就已经出现了决策偏离，生产及落地过程中的制度环境、价值取向、组织基础、认知水平等因素，都可能是诱发政策失灵的更为前置、深层的因素。

基于这一认识，本文将从“台前”走入“幕后”，从社会工作政策在区（县）政府的生产过程入手，集中关注社会工作政策生成的制度要素和基本逻辑。……