黄 江 何曰技

1.中共乐清市委党校，浙江 乐清 325600；2.浙江省乐清市柳市镇政府，浙江 乐清 325600

一、“一体两翼”模式的治理背景

目前，网格化管理历经十多年的发展，已经成为一种具有中国特色社会主义的基层社会治理模式。党的十九届四中全会聚焦于国家治理体系和治理能力建设，坚持以解决实际问题为导向，推进社会治理现代化，遵循共建、共治、共享原则，大力发展合作治理、共同治理机制，积极探索自主治理机制。

某市作为改革开放的前沿阵地，也被称为“中国电器之都”，商贸历史悠久、市场经济发达。作为全国首批中小城市综合改革试点镇、中国特色小镇，目前正处于加快转型发展的机遇期，也是各种矛盾冲突爆发的凸显期，表现在以下三个方面：一是社会矛盾纠纷交织叠加。近年来，随着某市经济发展，中心工作开展以及多个重大项目建设落地，因大拆大整、企业金融风波、村社规模优化调整等产生的各种新旧社会矛盾相互交织，影响了社会的稳定和经济的发展。二是公共安全隐患量大面广。某市车辆基数大，道路交通安全存在不少薄弱环节；居住出租房、合用场所3.2 万多户，消防安全隐患动态管控压力大；大量的危化品企业、渉爆粉尘企业未能全面落实安全生产监管任务。三是隐蔽战线斗争日趋激烈。笔者于2019 年5 月、10 月期间先后到某市镇政府的综合治理部门以及社区、村委等开展了调研，并对乡镇干部、城管执法人员、村社干部进行了重点访谈，具体考察了基层社会治理和网格化管理的具体实践和经验。2017 年以来，某市建成以镇党委、政府为基层社会稳定责任主体、以全科网格防火机制和“一三五”应急联动处置灭火机制为两翼的“一体两翼”工作体系。

二、“一体两翼”模式的运行机制

（一）网格化管理的党政嵌入机制

党政嵌入是综合网格化管理的核心环节。城市管理涉及多个部门，因此具有多重“委托—代理”的特征。为此，某市在推进城市网格化管理时通过成立网格化管理的领导小组，将镇政府的党政班子成员包含在内，塑造了非正式制度层面的“委托—代理”关系，治理主体间形成了“矩阵式结构”。领导小组对综合网格化管理工作进行全面直接的领导，各个部门或责任主体直接对领导小组服从，减少了信息不对称带来的协同治理困难。

（二）切实发挥全科网格的源头防火作用

通过科学划分网格、组建网格员队伍、严格网格员考核管理等环节，某市初步建立起以信息采集为主，兼顾服务管理功能的全科网格工作体系，全力打造全科网格2.0 升级版。

1.优化网格设置。划分网格是网格化管理的准备工作。某市在网格化管理实施前，首先进行了信息摸排，针对原有网格划分中出现的网格工作量不均、网格数量过多不便管理等问题，根据地理空间和社情复杂程度，对全镇原有各网格工作量进行测算，突破以往“一个村居至少设立一个网格”的固有思路，以实际网格工作量为标准，对二类网格和部分工作量较少的一类网格进行撤并，将原有305 个网格调整为248 个，使网格设置更加合理。

2.优化采集清单。信息采集是网格化管理的基础工作。由于网格员对全科网格信息采办清单无法全部深度排查，某市开展了“数字城管”建设工作，利用“数字城管”系统将网格内的治理对象进行编码、定位和监控，赋予“身份标识”。并将其中与基层矛盾纠纷、治安安全隐患相关的15 项内容列为信息采集基本性内容，组织网格员对社会治理重点群体相关问题进行深度排查，实现全科网格工作体系从广角镜式的全方位信息采集向聚焦镜式的重点问题采集转变。

3.优化前端处置。前端处置是网格化管理的关键环节。针对各职能站所与网格具体工作相对剥离的问题，某市确定公安、行政执法、市场监管等职能站所业务能力强、政策水平高的173 名工作人员担任部门入格员，直接负责相应条线上的网格业务工作。建立定期网格联合巡查制度，确定每周二、周四为部门联合入格重点巡查日。对于在联合巡查过程中发现的问题，能够现场处置的，由部门入格员现场认领处置并及时反馈处置结果；不能当场处置的，进入基层社会治理“四个平台”流转，由镇综合信息指挥室牵头督办，避免问题积案的形成。

4.优化队伍管理。队伍建设是网格化管理的保障力量。整合网格内各方力量，建立包括信息员、平安志愿者在内的网格化管理服务队伍，形成专群结合、群防群治的有效力量。对部门入格员每月巡查进行定期督查考核，并将考核结果与领导干部任用、职能站所“万人评议基层站所”活动结合起来。在原有专职网格员考核细则和星级考评办法基础上，进一步突出“按质计酬”导向，拉大网格员优劣档次差距。对于工作落实不到位、阶段性考核多次位列末尾的专职网格员，及时进行清退。

（三）全面提升一三五应急处置机制灭火能力

预防、准备、响应和恢复分别对应减灾（Reduction）、备灾（Readiness）、救灾（Response）和消灾（Recovery）各个环节的要求，构成了发达国家危机管理的基本链环。因此在前期工作基础上，某市创新“一三五”机制灭火新对策，不断完善和提升软硬件建设。

1.健全制度机制。持续完善《某市镇突发事件应急联动处置预案》，根据实际处置经验和科学调整，从事件处置的“事前、事中、事后”三个角度考虑，对涉稳突发事件处置的组织机构、部门分工、工作流程、实施保障等工作不断优化，完善《涉稳信息收集整合研判机制》、《应急处置力量整合调度机制》、《后续化解稳控机制》等三项机制，使突发事件应对处置各个环节的衔接更加顺畅、各类突发事件处置更加稳健。

2.提升实战能力。一是从利于实战指挥角度出发，对应急联动处置指挥中心人员配置和分工进行重新调整；二是将综合应急处置队伍明确为“4+X”的形式，即由公安、乡镇专职特勤（聘用退伍军人）、职能站所、蓝天救援队等平安志愿者4 支应急力量和其他X 支增派力量，同时定期组织演练；三是拨付专项资金，设立应急保障库，配置了防爆头盔、盾牌、无人机、单兵音视频传输记录仪等设备，并对损坏装备进行及时补充和更换。

3.完善处置流程。在某市统一规定的非正常死亡、征地拆迁、劳资纠纷、公共安全、特定诉求群体等五类流程基础上，结合医疗纠纷、邻避纠纷2 类突发事件处置流程，制定流程图表，对时间、人员、步骤、注意事项等内容进行逐一明确，确保应急时能熟练使用。例如非正常死亡突发事件处置流程，公安增援力量要在10 分钟内赶到现场，应急特勤队、司法分局、相关事权单位一般要在15 分钟内（最长不超30分钟）到达现场，配合现场公安稳控和疏导化解工作。

三、“一体两翼”模式的实践效果

从实践效果来看，随着“一体两翼”管理机制的不断推进，某市政府对基层社会的治理能力得到了极大的提升，治安形势大为好转。一是案件数量不断下降。2019年，各类案件发案数与去年同期下降8.7%，火警数同比去年下降20.7%。二是信息掌握更加全面。2019 年，全镇共上报处理各类动态苗头信息233916条，其中矛盾纠纷105453条，治安、安全隐患39097条，涉及中心工作1842条，其他信息1701条，即时办结率100%。三是应急机制更加顺畅。2019 年，成功处置了各类涉稳事件3 起，其中已发未燃事件3 起，已燃未扩事件0起，未发生群体性恶性事件和个人极端事件。

从社会管理的实践来看，良好的社会秩序建立需要政府管理与群众自治的紧密结合，需要政府主体、社会组织和公众的相互协作和共同努力。因此，“一体两翼”模式推进过程中，需要沿着社会治理的改革方向，不断强化网格化管理精细化、动态化管理的特征，不断适时进行城镇突发性危机处理机制的创新。但就目前而言，在原有网格化管理的基础上推进“一体两翼”社会治理模式还有诸多问题值得进一步的探讨。