张书铭

立法法、监督法对最高人民法院、最高人民检察院制定司法解释的备案审查有具体明确规定，是全国人大及其常委会加强对“两高”司法工作监督的重要方式之一。但对地方法院、检察院（以下简称地方“两院”）的司法规范性文件是否应纳入同级人大备案审查范围，仍存在不少争议。

黨的十八届四中全会提出“把所有规范性文件纳入备案审查范围”，具体落实到人大监督职责上，就是一句话，“只要规范性文件的制定主体属于人大监督对象，这些主体制定的各类规范性文件就都应当纳入备案审查范围。”也就是说，不允许存在游离于备案审查制度外、不受监督的规范性文件。

“有件必备、有备必审、有错必纠”，党中央提出要将所有规范性文件纳入备案审查范围，实现备案审查全覆盖。当前，地方人大常委会对同级政府规章及规范性文件、下级人大及其常委会规范性文件开展备案审查已形成一套较为成熟完备的机制。从2018年开始，全国人大常委会逐步推动将地方政府规章和其他规范性文件以及地方“两院”制定的有关规范性文件全部纳入人大备案审查范围，以备案全覆盖带动审查全覆盖，以审查全覆盖实现监督全覆盖，重点是将影响老百姓切身利益、直接涉及公民权利义务的各类规范性文件依法纳入人大备案审查范围。

如《重庆市高法院印发〈关于审理消费者权益保护纠纷案件若干问题的解答〉的通知》对“明知商品或服务存在质量问题而仍然购买的人是否为消费者”“如何理解消费者权益保护法第五十五条中的欺诈责任”等具体法律适用问题作出解答。这类文件，如长期缺乏审查监督，一旦违法，甚至违宪，群众的合法利益、司法的公平公正必然受到损害。地方人大对“两院”司法规范性文件开展备案审查，是坚持和完善人民代表大会制度的具体体现，也是对“两院”行使监督权、规范审判权和检察权的应有之义和有效形式

地方人大对司法规范性文件备案审查工作在持续探索、取得进展的同时，也面临许多新情况新问题，亟待认真研究和解决：一是有关方面对新形势下备案审查工作的重要性认识仍不够，有待进一步提高;二是“有件必备”尚未完全落实，主要表现在报送备案不规范、不及时;三是审查标准、程序和督促纠正机制等不够明确规范，特别是发现可能存在问题后，如何有效妥善处理机制不够完善，“有备必审、有错必纠”需要进一步落实。

备案审查制度和能力建设仍然不足，离党中央要求和人民群众期待还有差距。下一步，为适应全面依法治国的新形势新任务新要求，建议从以下几方面加强和改进：

不断增强备案审查重要性的认识。要认真学习领会习近平总书记关于加强备案审查工作的系列重要指示精神，不断强化政治意识，提高政治站位，强化责任担当，充分认识做好新形势下备案审查工作的重要性和重大意义，深刻理解备案审查工作在全面深化改革和全面推进依法治国中的地位、功能和突出作用，进一步增强宪法意识和维护法制统一的意识，增强做好新时代备案审查工作的责任感、使命感。

依法有序开展备案审查。2016年市人大常委会主任会议通过的工作规程（试行），将“两院”规范性文件纳入监督范围，属有益探索。建议对试行以来的实施情况开展评估调研，参考全国人大出台的工作规范，及时修改完善。虽然目前法律没有规定地方人大对“两院”文件的撤销权，但可参照监督法对司法解释的审查处理方式，即：首先是加强沟通交流，促其自行修改或废止;如“两院”不对该文件进行修改或废止的，由相关专工委提出书面审查意见，建议其自行修改或废止;如仍不予修改或废止的，相关专工委可以向常委会提出要求修改或废止的议案，由主任会议决定是否提请常委会审议。经常委会审议，可以作出决议，责令该制定机关予以修改、废止。

注重多种监督方式结合。一方面，在常委会层面，用好“组合拳”。把备案审查与其他监督方式有机结合起来，可以听取地方“两院”对制发文件情况的专项工作报告，可以在执法检查中了解地方“两院”制发文件实施法律法规的情况，更好推动地方“两院”深化司法改革、规范司法行为、坚持公正司法，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。另一方面，在工作层面，要形成合力。相关专工委可以在审查文件的同时，开展监督调研，及时了解情况、发现问题、研究对策。此外，党委、人大、政府制定的法规或规范性文件，均已建立了上下级之间的备案审查制度，建议上下级法院、检察院之间建立类似的文件审查监督制度。

建立完善统一的管理规范。一是加强文件制定的机制建设。推动地方“两院”制定完善规范性文件制定和管理机制，制定司法规范性文件要有年度计划，减少随意性。对涉及公民、法人权利义务的规范性文件，必须审判委员会、检察委员会会议通过。二是加强衔接联动。加大听取法学专家、律师协会、行业协会意见建议的力度和广度，探索公开征求意见机制。在制定部分文件时，人大相关专工委可应邀提前介入。三是完善定期清理。定期对现行有效的规范性文件进行评估“摸底”，该废的废、该修的修。四是推动司法规范性文件公开。对涉及公民、法人权利和义务的规范性文件，一律按照司法公开的要求在门户网站予以公布，方便社会公众查询。对社会关注度高或专业性较强的规范性文件，要加强文件解读，积极引导社会公众正确理解和适用。

加强审查队伍能力建设。做好新时代备案审查工作，要有一支高素质干部队伍和人才队伍作支撑。要以政治建设为统领，用全面依法治国新理念新思想新战略武装头脑，不断提高工作队伍政治本领和政治素养。同时，司法规范性文件专业性较强，对于地方人大备案审查提出了更高要求。建议从三方面加强能力建设：一是加大学习力度，提高法律知识水平;二是充分利用法学资源，聘请专家、教授、律师等组成咨询组;三是加强工作交流，人大相关专工委与地方“两院”在日常工作中强化交流，还可互相挂职，使审查工作者在司法实践中真正了解司法规范性文件的制定目的、适用范围等，进一步提高审查能力。

（作者单位：市人大常委会）