文·卢鹏

（作者单位：烟台市教育装备与技术研究中心装备与安全教育研究室）

全面推行行政执法全过程记录制度是推动严格规范公正文明执法，加快法治政府建设的一项重要举措。具体到教育领域，就是按照法定行政程序要求，在行政执法过程行为中通过文字、音像记录等方式，对教育行政执法全过程进行全面、系统、规范记录，制作教育行政执法案卷并归档保存，从而实现执法全过程留痕和可回溯管理，确保所有教育执法行为有据可查。教育行政执法案卷作为教育行政执法过程行为的佐证材料和原始依据，如何分门别类地规范归档，则是保障教育系统行政科学决策、执法成效和依法行政的重要前提和基础。

一、教育行政执法案卷归档存在的问题及原因分析

（一）文书范本利用不充分，发挥作用不明显

个别教育执法主体开展执法活动时依然沿用陈旧版本，没有按照行政执法监督部门要求，及时修订完善本系统文书，导致文本不规范不标准；执法文书书写方面，有的存在漏项、涂改，有的对违法事实陈述不够详尽，甚至填写错误；对于部分学校存在“举办者变更未履行法定程序、未经核准擅自改变办学地点、擅自分立学校、违规虚假宣传以及抽逃挪用办学经费” 等相对集中违法行为的处罚名称过于简单，行政相对人“统一社会信用代码、组织机构代码、工商登记码、税务登记号”等基本要素填写不全，表述不够严谨等。

（二）裁量基准执行不准确，存在模糊判断地带

在作出行政处罚决定时，有的执法主体不能根据违法行为的事实、性质、情节和社会危害程度有效认定裁量等级。比如，《民办教育促进法》第六十二条规定，“民办学校有下列行为之一的，由县级以上人民政府教育行政部门、人力资源社会保障行政部门或者其他有关部门责令限期改正，并予以警告；有违法所得的，退还所收费用后没收违法所得；情节严重的，责令停止招生、吊销办学许可证”。其中，对“情节严重的，责令停止招生、吊销办学许可证”处罚的裁量，有的执法主体不能有效区分并处和单处的区别，部分存在裁量等级和处罚标准难以拿捏无从下手的现象，影响了执法的公正和实效。

（三）调查取证环节有短板，执法案卷归档不规范

在调查取证阶段，现场勘验时，部分照片、摄像、录音等资料没有注明拍摄时间、地点、证明的内容、拍摄（录制）人员姓名和身份等信息；调查询问时，没有两名执法人员签名和执法证件编码信息等。案卷归档环节，有的没有将制作和收集的与教育行政执法活动相关的检查记录、证据材料、执法文书等资料统一整理归档形成卷宗，没有做到一案一卷、一卷一号；有的卷宗编号、卷皮制作、目录填写、文书排列、页码编序不规范，卷内材料排列混乱等。

究其原因，主要受制于以下几个方面的影响。一是教育法治意识比较薄弱，教育行政部门运用法治手段管理教育的意识普遍不强。二是执法力量薄弱，执法工作多是兼职，人员精力有限，具备行政执法资格的人员不多，对相关执法程序不熟悉。三是执法经验不足，执法手段匮乏，习惯采取行政手段、调解手段解决问题，对于应当给予警告、罚款等处罚的，大多给予通报批评、整改了之，没有采取有效的制止和科学的处罚方式，致使面临不作为的行政风险等。四是各级教育执法主体及主管部门未能定期组织业务培训或培训流于形式，导致执法人员实操水平不足。

二、加强改进教育行政执法全过程记录和案卷归档工作的措施建议

（一）加强案卷梳理规整，发挥重要载体作用

根据案件发生的时间、地点及案件内容等要件组成执法案卷，包括案卷封面、卷内文件目录、卷内文件、卷内备考表等部分，在建立完整的、可以存档的案卷时，需要做好相应工作。设立案卷编号后，要确保案卷封面要素内容填写清晰且无疏漏，记录内容不能省略、涂改。要按照教育行政执法文书范本的标准顺序列卷排序，自《立案审批表》开始编录页码装订、避免漏项空项。要确保执法人员、立卷人、立卷时间等信息准确无误，做好封面封闭包装，做到美观整齐、尺寸统一。

（二）做好案卷保管入库，便于翻查防止丢失

案卷保管入库可按照特定顺序保管，以便查阅。比如按照案件类别，将学前教育领域、民办教育领域、招生考试领域、学校安全领域等方面行政执法案件分别归置，即可按案件类型对应查阅。比如按照立案时间，将案件根据顺时排序，从卷宗封面便可追溯执法时段。再比如按照执法程序，根据作出行政处罚启动的简易程序和一般程序划分入档。

（三）探索推进以案释法，丰富活化归档形式

落实“谁执法谁普法”责任制，贯彻党组理论学习中心组学法、法治培训、以案释法等学法制度。强化法治文化阵地建设，充分利用国家宪法日、法律法规颁布实施纪念日等节点，开展普法教育。集中形成法治进校园、宪法宣传教育、学校安全普法教育、校外培训机构治理、招生考试作弊入刑等方面普法执法的典型案例，拓展案卷归档外延，丰富执法过程全记录形式。

（四）规范行政执法行为，完善监督指导机制

进一步梳理完善教育行政处罚行政强制要素和裁量基准，规范使用执法文书，增强执法文书的说理性。强化教育行政执法职责，及时查处违规办学、违规招生、侵犯学生权益、教师违背师德规范等行为。落实行政执法信息公示、全过程记录、重大执法决定法制审核“三项制度”。 落实部门联合“双随机、一公开”监管，检查结果信息及时录入省工作平台，共享到国家企业信用信息公示系统向社会公示。推进行政处罚行政强制上网运行，推进实现行政执法信息网上公开、执法全过程网上记录和网上跟踪监督的工作要求。定期开展业务培训，及时研究解决执法工作遇到的问题难题，进一步强化教育系统法治思维和法治意识，有效提升教育领域法律素质和执法能力。