张云君

云南财经大学法学院，云南 昆明 650221

一、行政裁决概述

行政裁决是指经法律的授权和当事人的申请，行政机关或授权组织居中对与行政管理活动关系密切的民事争议进行裁决的活动。行政裁决作为纠纷解决的方式之一，具有其独特的价值。首先，行政裁决的范围是与行政管理活动相关的民事争议，在实践中多为侵权损害纠纷和权属纠纷，涉及知识产权、食品药品安全、自然资源等多个领域。在解决纠纷时，有权作出裁决的行政机关对于争议事实更为熟悉，对解决争议所需的专业程度较高，能够起到高效、专业、及时定纷止争的作用。其次，在经济高速发展的现代化社会，社会矛盾不可避免地随之增加，民事诉讼案件呈井喷式增长，行政裁决无疑是多元化纠纷解决机制的重要组成部分，与调解、仲裁、诉讼共同组成可供选择的纠纷解决方式。最后，行政裁决制度的实施与完善是法治国家、法治政府、法治社会一体建设的重要体现。法治政府实施的最终目的是更好地为人民提供服务，行政裁决的目的是解决特定范围的民事争议，维护社会和谐稳定。在行政裁决过程中，需要相关工作人员依法依规进行裁决，既是为人民服务的体现，为当事人之间的纠纷提供了有效的解决办法，同时也是提升政府公信力的有效举措，实现了法治政府与法治社会、法治国家的共同建设。

在我国，行政裁决制度经历了由兴起到弱化再到发展的过程。在二十世纪八九十年代，行政裁决兴起，相关规定散见在多部法律、法规、规章之中。后由于行政诉讼的实行，相关司法解释将不服行政裁决纳入行政诉讼的范围，一定程度弱化了行政裁决制度的作用。行政裁决与其他纠纷解决方式相比具有效率高、成本低、专业性强、程序简便的优势，能够为民事纠纷起到分流作用。

二、我国行政裁决制度运行存在的问题

（一）缺乏统一立法

目前，我国缺乏对于行政裁决制度的总体理论与统一立法，部分省市以规章、规范性文件形式规定了行政裁决工作，各地在行政裁决实施中的认识不一，相关规定也有所区别，因此导致了行政裁决制度在我国纠纷解决模式选择的实践中地位不高，公信力不强。在缺乏统一立法的情况下，行政裁决制度的运行面临诸多问题：首先是行政裁决可以裁决的事项范围不明确。行政机关裁决民事争议的范围是有限的，需要与行政管理活动密切相关，因而发挥行政机关在处理民事争议时高效、便捷、专业的优势，在解决民事纠纷中起到分流作用。其次是行政裁决的实施主体不确定。行政机关裁决民事争议的权力来源于法律规定，在缺乏统一的立法设计时，行政机关进行行政裁决会出现权力滥用或者权属不明的问题发生。最后是行政裁决的程序不规范。行政裁决作出的决定涉及当事人的合法权益，同时行政裁决具有行政属性，因此应当遵循正当程序原则，在行政裁决过程中规范相关程序，既是对当事人合法权益的保障，也是依法行政、实现高效便民之必需。我国应当对行政裁决制度进行顶层立法设计，完善行政裁决的事项范围、实施主体以及裁决程序，进一步发挥行政裁决解决纠纷的积极作用。

（二）行政裁决与司法程序的衔接问题

在学界中，关于行政裁决的性质尚有争议，反映到实践中则是行政裁决与司法程序的衔接问题。传统行政法学理论认为行政裁决的本质是一种行政权，行政机关作出行政裁决是行政行为，按照此种观点，不服行政裁决案件可作为行政诉讼的受案范围。有学者提出，行政裁决的本质是一种判断权，应按照行为本身进行性质归属，而不能按照实施主体进行归属，因此，行政裁决是一种准司法行为，同时兼具了行政属性。按照此种观点，行政裁决属于委任司法性质的先行处理程序，不服行政裁决的司法救济则是提起民事诉讼。

关于不服行政裁决的司法衔接问题，我国立法层面上并未进行统一规定，相关立法文件可追溯到1999 年11 月24 日最高人民法院发布的《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》，当中将不服行政裁决纳入到行政诉讼的受案范围，实务中也存在大量不服行政裁决提起行政诉讼的案例。近年来，全国部分省市逐渐出台行政裁决制度的规章，有地方立法规定对不服行政裁决以提起民事诉讼进行司法审查。以云南省为例，《云南行政裁决程序指引（征求意见稿）》第十三条规定：当事人不服行政机关对民事纠纷作出的行政裁决的，在法定期限内可以以民事争议的对方当事人为被告向人民法院提起民事诉讼，人民法院作出的民事裁判生效后应当通知作出行政裁决的行政机关，行政机关收到通知后应当撤销作出的行政裁决。由此可以看出，对于行政裁决的性质学界中存在不同的看法，反映到实践中，各地关于不服行政裁决的司法审查模式选择也不一致。我国应该从立法上对不服行政裁决与司法程序的衔接进行统一，以提升行政裁决制度的公信力，更好地发挥行政裁决对于纠纷解决的作用。

三、进一步健全行政裁决制度的思考与建议

（一）明确行政裁决性质，完善司法程序衔接

要健全行政裁决制度，加强行政裁决工作需要首先从立法层面上明确行政裁决的性质。笔者认为，行政裁决行为的本身是行使判断权的行为，是一种准司法行为。虽然作出行政裁决的主体是行政机关，但应从行为的本质出发，而非以其实施主体判断其性质。有人会质疑行政机关何以进行司法行为？按照传统的三权分立学说，立法权、司法权、行政权应当相互独立，但是不服行政裁决依然可以进行司法审查，因此阻却了行政机关作出行政裁决是终局性行为，而非绝对的行使司法权的行为。退一步讲，司法权的行使与行政权的行使之间必然有所交叉，并非绝对的相互独立，行政裁决如同仲裁一般，也是纠纷解决的方式之一，是委托司法性质，只是行政裁决的作出主体为行政机关，仲裁裁决的作出主体为仲裁机构。行政裁决在一定程度上对民事争议进行分流，缓解了审判的压力。

在明确了行政裁决的性质为准司法行为之后，相应的司法审查程序也可得到衔接，由于行政裁决并非行政机关作出的行政行为，当事人不服行政裁决后，不能提起行政诉讼，而应当以解决民事争议作为出发点提起民事诉讼，起诉时一并请求撤销行政裁决。按照此种模式，行政机关不会避免成为被告而减少作出行政裁决，只有申请行政裁决的渠道畅通，才能发挥行政裁决的真正效能。

（二）加强顶层设计，适时统一行政裁决制度立法

继加强行政裁决的《意见》颁布后，大多省市以行政规章或规范性文件形式对行政裁决工作加以规范，由于上位法的缺失，各地关于行政裁决工作的规定也有所不同。各地行政机关作出行政裁决的基准不一，导致了相同争议情形出现不同的裁决结果以及裁决程序的明显差异。在缺失统一立法的情形下，还会导致行政权力的滥用。由于行政裁决的对象是民事争议，行政机关在解决争议时权力较大，因此应适时统一立法对行政裁决的实施主体、事项范围、程序作出规定与限制，对相关法律依据进行梳理，要求行政机关作出行政裁决时按照法律依据作出，那么行政机关在作出行政裁决时权力将会受到相应的限制，作出合法、合理的裁决。

（三）以试点形式推行，逐步健全行政裁决制度

鉴于我国在立法层面上缺乏对于行政裁决的统一立法，在实践中各地行政裁决的规定也不相一致，要从顶层设计上完善行政裁决制度需要适时推进统一立法，在立法颁布之前可以以试点形式在试点范围内施行统一的行政裁决制度。根据不同试点的实践情况对行政裁决制度进行补充与完善，才能达到健全行政裁决制度的效果，真正发挥行政裁决解决纠纷，稳定社会的积极作用。

四、结语

健全和完善行政制度对于多元化纠纷解决机制具有重大意义，在一定程度上对民事诉讼起到分流作用，并且行政裁决制度的完善是推进依法治国、建设法治政府的重要体现。我国需要加强行政裁决制度的顶层设计，明确行政裁决性质，适时推进统一立法，发挥行政裁决效能。