刘秋妹

摘 要：構建绿色“一带一路”对于海外投资活动提出了更加严格的环境保护要求。随着“一带一路”战略的深入推进，我国对沿线国家的投资规模迅速扩大，同时海外投资企业也面临着严重的环境违法风险。分析海外投资环境违法风险的内涵、构成要素及特征，总结“一带一路”背景下我国海外投资过程中面临的环境保护难题以及引发环境违法风险的因素，从提升政府和企业的环境违法风险防御能力、优化我国海外投资环境管理的制度环境以及建立海外投资环境违法风险防控工具包三个方面提出“一带一路”背景下应对我国海外投资环境违法风险的对策建议。

关键词：“一带一路”;海外投资;环境违法风险;风险防控

自习近平主席于2013年提出“一带一路”合作倡议以来，我国和沿线国家的经济交流与合作日益增进，但同时，海外投资活动也对沿线国家的生态环境带来了压力，海外投资活动所引发的环境违法风险愈发凸显。习近平总书记在党的十九大报告中明确指出，各国人民要同心协力，构建人类命运共同体，建设清洁美丽的世界。在全球倡导绿色经济、推行可持续发展的大背景下，加强生态环境保护、构建绿色“一带一路”符合我国在与他国开展经贸合作所坚持的经济发展与环境保护相协调的新发展观。作为中国提供给世界的国际公共产品，“一带一路”倡议是构建人类命运共同体的重要路径，应当将生态文明建设和绿色发展理念全面融入我国和沿线国家经贸合作之中。通过设计合理的海外投资环境违法风险防控机制对投资行为予以有效规制，降低违法风险指数，实现经济发展与环境保护双赢的目标，打造我国的“一带一路”绿色名片。

一、海外投资环境违法风险的内涵解读

海外投资环境违法风险从性质上属于法律风险的一种，但和其他行为所引发的法律风险不同，海外投资环境违法风险既关乎风险主体的切身利益，更牵涉对社会公共利益——环境权益的维护，具有自身的特点。

（一）海外投资环境违法风险的界定

风险本身就是指一种发生不利后果的可能性，环境违法风险作为一种法律风险也是如此。笔者认为，所谓“海外投资环境违法风险”，是指因某国海外投资企业的投资行为违反投资东道国的环境保护法律政策、环境标准和相关国际公约及准则，所受到的东道国及国际社会的环境规制，需要承担环境违法责任的可能性。在海外投资活动中，环境违法风险的存在十分普遍。因为投资行为本身就会对东道国的生态环境造成一定程度的破坏，这种对环境的不利影响如果触犯了当地的环境法律规范或者标准，或者违反了国际条约中保护环境的条款，都将使海外投资企业乃至其母国承担环境违法责任。

（二）海外投资环境违法风险的构成要素

通过对“海外投资环境违法风险”的概念界定可知，海外投资环境违法风险包括三个构成要素：风险主体、风险环境以及风险行为。

1.海外投资环境违法风险主体。海外投资环境违法风险主体，是指在海外投资活动中，因实施某种作为或不作为而涉及违法风险的行为方。在国际投资实践中，这种行为方可以是企业、母国政府、个人或者组织。身份对于违法风险的认定和判断极为关键，违法风险主体身份不同有可能导致违法风险的性质不同，甚至会因身份不同而决定了违法风险是否存在。结合我国的海外投资实践，投资企业是最主要的风险主体，也是环境违法责任的主要承担者。

2. 海外投资环境违法风险环境。海外投资环境违法风险环境，是指违法风险主体在海外投资过程中，实施某种对环境生产造成消极影响的作为或不作为时，将要涉及的环境保护法律规范体系、法律执行情况以及公众的环保意识等，其中法律法规体系是违法风险环境的重要组成部分。环境违法风险作为一种法律风险，是将特定行为和特定法律或者制度环境的规定内容进行比照而得出的认定。因此，环境违法风险的准确识别需要基于对特定地域范围内或特定行为所涉及的有效法律规范体系全面把握。

3. 海外投资环境违法风险行为。海外投资环境违法风险行为，是指违法风险主体在海外投资活动中，在特定的环境保护法律环境下所实施的破坏生态环境的作为或者不作为。将这种作为或者不作为在与环境保护法律规范的规定进行比对之后，就能精准地认定环境违法风险主体所面临的风险内容与严重程度，以及可能的不利后果的大体范围。

（三）海外投资环境违法风险的特征

第一，海外投资环境违法风险具有更强的不确定性。海外投资环境违法风险属于法律风险的一种。法律风险是否爆发、爆发后引发的损失大小取决于各个要素共同作用的情况，而主体、环境、行为这三个风险要素的存在及结合本身就具有很多不可控因素。海外投资环境违法风险较普通法律风险具有更强的不确定性，主要是由于科学技术认知的局限性加大了对环境违法风险行为的认定难度。海外投资活动的开展肯定会对当地的生态环境状况造成一定影响，但由于环境问题具有潜伏性，开发行为对生态环境的影响的性质、程度和波及的范围有些情况下仅凭现有技术难以做到充分、客观的评估，这就导致认定具体投资行为是否会引发环境损害后果较为困难。

第二，海外投资东道国的环境保护制度具有一定的不稳定性。“一带一路”沿线国家多为经济发展水平较低的国家，短时间内出于发展经济、吸引外资的需要，往往降低环境保护方面的投资准入门槛，造成我国海外投资者忽视对当地生态环境保护的需要。但是，随着“一带一路”投资规模和开发力度的加大，沿线国家和地区的生态环境将面临更大的压力，在倒逼机制的作用下，东道国生态环境保护的国内立法势必日益严格，海外投资企业如果不能自觉加强环境管理，将面临更多潜在的环境违法风险。

第三，海外投资环境违法责任的预判难度较大。就海外投资活动而言，如果企业的生产经营活动违反了东道国某些环境保护法律法规或者国际条约中的环境条款，东道国可以要求违法者承担包括损害赔偿、消除妨碍在内的环境民事责任，缴付罚款等环境行政责任，甚至可以要求企业的主管人员等承担刑事责任。而选择哪一种责任方式，在很大程度上取决于东道国政府发展当地经济的迫切性以及公众对环境违法行为的抗议程度。

二、“一带一路”背景下我国海外投资中的环境保护难题

（一）投资企业遭遇环保瓶颈

一方面，海外投资企业面临巨大的环境诉讼风险。投资者的海外投资行为需要受到母国和东道国法律的双重约束。在我国对“一带一路”沿线国家的投资实践中，我国企业一旦被东道国发现其投资项目违反该国的环境立法，造成了当地生态环境的破坏，就很有可能被当地居民以及环境保护公益组织起诉，甚至被追究刑事责任。

另一方面，海外投资企业未能履行环境责任引发东道国政府和当地社区居民的排斥，严重影响海外市场战略推进。在当前国家以及国际社会逐渐加强对海外投资企业（以跨国公司为主要组织形式）的环境规制的背景下，单纯从获取经济收益的角度制定海外投资战略，没有将环境因素考虑在内，将使投资活动将极易遭到东道国政府、公众以及环保NGO的抗议，致使投资受阻。我国企业在制定海外投资战略时大多忽视环境保护的重要性，未能积极履行环境责任，企业的经济效益及海外市场运转遭到重创。

（二）国家承受国际舆论重压

近年来，海外投资企业在投资活动中破坏东道国生态环境、忽视与当地社区沟通的行为，给我国招致了关于“中国企业转移污染”等国际舆论压力。在国家层面，我国鼓励企业“走出去”积极开展海外投资，虽然也出台了相关的环境保护规范与指引，但在环境保护的国际合作方面尚缺少具体的配套措施，加之在“一带一路”战略实施过程中，我国政府与投资东道国就生态环境保护缺乏积极有效的沟通，这些因素都将严重损害我国在国际社会的“负责任的大国”形象，甚至会导致我国承担国际环境责任。

三、引发我国海外投资环境违法风险的主要因素

（一）我国政府对海外投资企业环境行为的规制不足

总体上看，虽然我国政府在海外投资环境保护的政策立法方面已经开展了相关工作并取得了一些成绩，但由于相关规则数量有限且可操作性差，难以帮助海外投资者降低环境违法风险，导致我国在控制投资活动给东道国资源环境带来消极影响、应对海外投资环境违法风险方面存在着明显的制度供给不足。如，立法多为国务院有关部委出台的“条例” 、“意见” 、“指南”、 “办法”等，法律位阶较低，调整范围有限，内容过于原则和笼统;现有相关规则（如2013年出台的《对外投资合作环境保护指南》）多为倡导性规范，对企业的震慑不足。

（二）国际投资协定对于环境保护问题未给予充分关注

当前，除了一些发达国家之间签订的双边投资协定中明确规定了环境保护方面的要求，其他双边投资协定几乎很少关注环境保护事项。有关投资活动中的环境保护问题，在我国与某些“一带一路”沿线国家之间订立的双边投资协定中虽有所提及，但缺乏明确的、可操作的规定。而中国与乌兹别克斯坦、俄罗斯、柬埔寨、缅甸、印度等沿线国家的双边投资协定中有关环境保护的规定更是尚付阙如。

（三）海外投资企业环境管理能力欠缺

企业在投资决策以及管理运营中没有充分意识到环境风险的严重性，特别是对于环境风险诱发的社会风险认识不足，应对环境风险的能力不足，一旦因投资行为导致环境纠纷，将严重影响投资安全性。而对于那些自身环境保护水平较低、为了吸引外资而有意降低环境保护要求的东道国来说，企业更加缺少主动减轻投资活动对环境的不利影响的动力和积极性，从而引发环境违法风险。

四、“一带一路”海外投资环境违法风险的防控机制

在坚定实施“一带一路” “走出去”发展战略的同时，建立全方位的海外投资环境违法风险防控机制，指导、监督我国海外投资企业履行环保义务、承担社会责任，有助于完善我国海外投资中的生态治理手段，促进海外投资活动的健康良性开展，使绿色真正成为“一带一路”建设的底色。

（一）提升政府和企业的环境违法风险防御能力

政府作为海外投资政策的制定主体，肩负着通过政策设计引导其他经济主体行为活动的责任。此外，在投资活动违反国际环境公约或者国际法律文件中的环境保护条款的情况下，国家需要承担一定的国际环境责任，而政府作为国家的代表，是这类责任的现实承受主体。一方面，政府应充分发挥对投资企业境外环境行为的引导作用。作为环境保护的宏观责任主体，政府的功能在于通过恰当的制度安排，将经济主体的经济活动控制在资源限量与生态环境阈值的范围之内。政府应通过立法将促进海外投资环境保护的各项经济激励措施、行政管理措施以及宣传教育工作的要求予以明确，适当增加立法中强制性规则的比重，以合理引导投资企业的行为向生态环境友好的方向转换。另一方面，我国政府应当以更为积极的态度投身全球环境治理工作，就海外投资活动涉及的环境保护问题与投资东道国政府展开积极的磋商和交流，认真履行国际环境公约及环境保护条款中的国家责任，尽可能避免因宏观决策的失误导致与东道国产生环境争议与摩擦，以此降低国家环境违法风险系数。

海外投资企业须进一步加强环境治理能力建设。企業应严格遵守我国相关法律法规，积极进行生产方式的转变，采取清洁生产模式，真正做到污染的源头控制，同时提高资源利用效率，减少污染物的产生和排放，以减轻或者消除经营活动对投资当地公众健康和环境的危害。企业还需要结合自身情况，建立并不断维护自身的环境管理制度，收集有关投资活动对生态环境、公众健康产生影响的信息，并对污染物排放、生态环境修复的进展情况实行过程性监控。

（二）优化我国海外投资环境管理的制度环境

第一，完善指导海外投资企业环境行为的规则内容。出台专门立法用以规范海外投资环境保护活动;环境保护各分管部门研究制定适用于各具体领域的投资环境保护要求;确立某些情况下我国的国内法规则可以域外适用于海外投资企业环境管制的原则，当沿线投资东道国在某一领域缺乏相关的环境保护标准及规范，或者虽然有相关规则，但规则的严格程度或者环境保护水平低于我国，此时就可以补充适用我国在该领域的规则内容。

第二，提高海外投资环境保护标准。我国应制定更加严格、全面和可操作性的准则来使我国企业与国际接轨。鉴于“一带一路”沿线国家的环境保护水平参差不齐，环境保护标准难以统一，笔者认为，对于海外投资的环境规制应当兼采投资者“母国标准”与“东道国标准”，即以两个标准中较高者作为投资者应遵循的环境保护标准。

第三，完善国际投资协定中的环境保护条款。我国政府应积极参与国际投资协定的制定和修改，将海外投资环境保护的各项要求落实到具体规则条款之中。

第四，建立与投资东道国在环境政策立法方面的沟通机制。与沿线国家开展有关环境保护政策立法的交流与沟通，把握东道国环境保护政策立法的动态，对于减少我国与沿线国家在环境保护规则方面的差异性、使投资企业尽快熟悉、适应东道国的法律环境十分必要。

（三）建立海外投資环境违法风险防控工具包

第一，重视环境影响评价在“一带一路”海外投资环境保护中的运用。环境影响评价是我国的基本环境管理制度之一。对于海外投资企业而言，环境影响评价相当于建设项目启动之前的“预警”系统。环评所提出的减轻环境负面影响的替代性方案及其他环境保护措施可以帮助企业建立合理的环境管理体系，选择符合清洁生产要求的生产设备，不断调整和改进生产技术，整体提高企业的环境管理水平，做到从源头减少污染物排放和资源浪费，降低环境违法的几率，从而实现环境违法风险防控的目的。

第二，建立海外投资环境保护的公共协调机制。政府引导、企业承担、社会参与是“一带一路”海外投资环境保护成功的关键。通过召开听证会、开展民意调查等方式，搭建企业和公众之间的环境信息交流平台，使公众能够真正介入海外投资规划和建设项目的决策过程并充分表达自己的意见。此外，考虑到环保非政府组织在环境治理过程中的重要影响力，海外投资企业应主动对接当地环保非政府组织并建立长效沟通机制，充分发挥这类主体在企业和当地民众沟通过程中的桥梁作用。

第三，科学构建海外投资活动中的生态补偿机制。在“一带一路”沿线的东南亚国家开展的水电站、大坝等基础设施类建设项目中，河流上游的开发利用活动对下游居民的生产和生活将产生严重影响。我国可借鉴国外生态补偿制度设计的成功经验，加速制定生态补偿法，为海外投资生态补偿活动提供法律依据。同时，应结合我国海外投资项目的具体情况，采取“政府补偿主导、市场补偿辅助”等多种补偿途径。通过排污权交易、企业提供污染治理服务、设立生态补偿责任保险等方式，在各方主体之间建立科学的生态补偿网络，以实现对生态保护贡献者和受害者的有效补偿。

第四，构建海外投资环境的绿色金融监管体系。认真贯彻实施对海外投资项目的“绿色信贷”制度，将环境保护指标作为信贷风险管理体系的重要组成部分，坚决控制对高污染、高能耗、低产出的投资项目的融资。此外，我国可适当借鉴美国等其他国家的经验，积极探索创新海外投资保险制度，将环境保护的相关要求纳入海外投资保险公司的承保条件之中，要求承保的项目不仅应遵守东道国有关生态环境保护的各项法律法规，同时也需要满足我国对海外投资企业的环保要求，以此敦促企业出于顺利获得海外投资保险公司的承保和理赔的考虑，积极履行环境责任。

生态环境保护是“一带一路”合作战略的重要组成部分。通过有效防控海外投资过程中的环境违法风险，能够为海外投资活动的安全保驾护航，更有助于最大限度地实现投资双方经济发展方面的合作共赢，推动绿色“一带一路”的持续健康发展。

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