行政执法中对扣押物品的处置研究

2020-11-30古丽江祖玛力

法制博览 2020年28期

古丽江· 祖玛力

新疆大学，新疆乌鲁木齐 830000

一、扣押物品处置的基本问题分析

（一）处置的概念与对象

界定这个概念，需要分清时间节点，处置这个行为发生在行政机关决定采取查封扣押措施后，对该查封扣押对象采取的一系列制度，即不仅包括法律上的处分行为，还包括相关的程序。可以从两方面来了解处置的含义：首先，其发生的领域是在行政执法过程中，这点要和司法程序中的处置行为不同；其次，从程序方面，本文所讲的处置行为的开始时间以行政机关依法作出扣押决定并出具扣押决定书为分界点，称此前的行为是扣押行为，此后的行为是处置行为。

扣押所指向的标的物即为处置行为的对象。相对人的违法行为决定了行政机关的扣押行为，因此，行政机关可以扣押证明违法行为结果的物，实施违法行为的工具，进行违法行为的场所。

（二）扣押与行政处理的关系

扣押作为一种行政强制措施，对行政机关后续的执法活动起着重要的作用。首先，扣押是为了制止违法行为，阻却违法行为影响领域扩大的有效措施。其次，扣押起着固定证据的作用，提高了执法效率，降低了执法成本。

扣押作为一种行政强制措施，最显著的特征是临时性，扣押无事实根据而被解除，或者因有违法事实而被行政机关作出行政处罚的决定，它的这些特征表明其不会存续太长时间，一旦采取查封扣押措施就必须在法定期间内调查出相关事实并作出进一步的决定，意味着其后一定会发生另一个行为去消灭它、取代它。所以查封扣押对实体处理决定起到辅助的作用，辅助行政机关实现其行政目的。从《行政强制法》的相关条文来看，处理结果主要包括以下几种：

1．没收

没收是对扣押的财产作出行政处罚的决定。其主要针对的是违法所得或者非法财物（如用于实施违法行为的工具）。在这个程序中扣押的物品从对财产的相对限制到实际剥夺，行为性质发生变化，由行政强制措施变为行政处罚。由于没收是对相对人财产权的剥夺，要谨慎行使，要兼顾行政目的的实现与相对人权益的保护。

2．销毁

销毁是使用焚烧、填埋等方式处理扣押的违禁物和没有利用价值的物。比如工商局对扣押的淫秽物品、盗版光碟的焚烧处理。销毁作为一种处理行为，很难从行政法角度认定其性质。销毁既不属于行政强制措施也不属于其他行政行为，但是根据我国有关法律的规定，行政机关出于行政管理的目的，可以单独实施销毁的措施，其在这时属于独立的处分性行政强制措施，是处理决定的执行行为。

3．解除扣押

解除扣押即行政机关在调查核实扣押物品后认为没有查封扣押的事由，并作出解除扣押的决定。包括以下几种：当事人无违法事实，扣押措施缺乏事实根据；实施扣押措施的范围不对，被采取扣押措施的财务与违法行为无关；行政机关已经作出处理决定，不再需要扣押；扣押的法定期间届满的；其他。行政机关在采取扣押措施后，经过相关调查发现是违法扣押财产且造成相关财物的损失，则须承担相应的赔偿责任；如行政机关是合法扣押财物但在扣押期间对财物造成损坏，则行政相对人可以请求补偿。

4．拍卖、变卖

对扣押财物的拍卖、变卖行为主要由于两方面，一是行政相对人未在指定时间内履行其金钱给付义务行为，行政机关将扣押的财物交给拍卖行抑或自行拍卖变现，如《行政处罚法》第51条规定：“当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关，可以根据法律规定，采取将查封、扣押的财物拍卖来抵缴罚款的措施。”二是由行政机关查封扣押的财产性质决定，行政机关对依行为性质不易长期保管的物品要及时作出处理。对于拍卖、变卖的价款，因行政相对人的行为性质不同而作出不同处理，即返还相应价款或上缴国库。

二、行政执法中对扣押物品处置的现状

（一）对扣押物品的保管不当

我国《行政强制法》已明确规定，行政机关对扣押的物品有妥善保管的义务。不得损坏，不得使用，如果保管不当使相关人利益受损，行政机关应承担赔偿责任。但在实际运行过程中，对扣押物品保管不当，造成扣押物丢失的情况时常发生。

（二）相关的制度不够完善

扣押物品的处理有没收、拍卖变卖、销毁、解除这四种方式，其中销毁和没收在实施过程中一般不会出问题，而其他两种方式在实施过程中很容易出问题，主要是因为相关规定还不完善。

1．返还处理方面：《行政强制法》中明确规定查封、扣押的财物由第三人保管的，物主不负担任何费用。在这种情况下，行政机关如没有支付第三人的保管费用，为了防止自己利益受损，第三人可能不会返还该物，这时行政相对人与财物保管人会陷入纠纷中，面对这种情况相对人该如何救济？之所以出现这种情况，主要是因为相关法律不够健全，没有对第三人的权利进行必要的维护。

2．拍卖、变卖问题：首先，在适用条件上，《行政强制法》中规定了，生鲜物品以及其他不易保管的物品，可以按市场价格拍卖、变卖，但在行政执法过程中，有些不属于不易保管的财物也会被拍卖、变卖，但法律并没有规定超出这个条件的拍卖、变卖物品该怎么处理。其次，在赔偿标准方面，《行政强制法》规定不赔拍卖损失，只赔变卖损失，这项规定欠缺考虑。

（三）对扣押财物的处置违反法定期限

我国《行政强制法》已明确规定对扣押的物品应在法定的期限内，查清事实，并根据查清的事实作出相应的处置。这个法定期限的规定首先是为了提高行政效率；其次，法定期限的规定有助于预防行政机关超期羁押侵害行政相对人的财产权益，从而保障当事人的合法权益。然而在实际操作中，行政机关并不能按法定期限的要求处理扣押物品的情形时常发生，这主要是由于法律法规之间对查封扣押设置的期限不统一导致的。

三、关于完善行政执法中扣押物品处置程序的建议

（一）完善相关救济机制

虽然我国已经有相关制度可以保障当事人的利益，比如行政复议、行政诉讼等相关法律，但这些制度实际操作起来比较不便。例如，处理周期长，使得当事人合法权益不能得到及时保护，还有许多行政行为被排除在外。所以，我们应该完善行政复议、行政诉讼具体操作方面的制度，应当在《行政诉讼法》和《行政复议法》中加入更多的行政强制措施的受案范围，使行政强制措施在各个阶段都有救济的权利。

（二）将扣押执行权与扣押处理权进行有效分离

在行政执法工作中，行政机关集扣押执行权与扣押物品处理权于一身，很难做到合法公正，在对扣押财物的处理程序上会出现不透明等问题。如果把执行权与处理权分离，就能有效避免行政执法机关滥用强制权、侵犯当事人权益的问题。具体操作可以遵循以下原则：首先由扣押执行权的行政主体完成前面环节的工作，比如实施扣押的决定，确定扣押物品的范围，给相对人交付扣押决定书，而负责保管的机关就负责保管。当然，我们要保证扣押财物保管机关配合扣押财物处理的调查取证工作。当扣押财物执行机关需要扣押财物时，可以随时取走所扣押财物，但要保证及时返还并保证扣押财物的完整性。这种做法虽然会降低行政机关的工作效率，但能有效避免行政权对私人权利的侵犯。