陈小明

中共常德市委党校，湖南 常德 415000

从法治演化的过程来说，规范和现实的冲突是社会历史发展中常态。但一个历史阶段规范问题解决后，实施就会成为一个重要问题。宪法规范自文本变迁完成后，加强和推进宪法实施落地当然就成为法治建设的重要任务。

宪法的实施，就是把宪法全面严格落实在国家和社会的实际生活中。十八大以来，随着中国宪法的变迁，宪法的实施成为重要的理论与实践的命题。宪法规范具有最高性、抽象性，可宪法实施路径一定是具体的。本文试图对中国宪法实施的重要的政治性路径也就是通过党内法规来实施宪法进行初步讨论。

一、问题的提出

习近平总书记多次指出依法治国首先是依宪治国，依法执政关键是依宪执政，党领导人民制定宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动。依宪治国首先是全面严格充分实施宪法。十八届四中全会的决定把中国共产党把加强建设和完善党内法规制度提升到构建法治体系的高度。习近平反复强调宪法的“权威”，要求在宪法实施方面必须“切实下功夫”。近年来，不少党章和党内法规的研究者高度关注党章与宪法、党内法规与宪法法律的关系，党内法规与宪法法律的关系及宪法的实施成为理论界和实践的热点问题。许多宪法研究者都高度关注宪法的政治性和政治性实施。从我国宪法实施历史来看，自1954年宪法以来，我国的宪法实施始终存在者着政治性路径与法律性路径，并且是以政治性路径引领和规范法律性路径①。

我国宪法理论主张宪法实施路径主要分为法律性路径和政治性路径，但是中国宪法政治性实施路径的理论研究和实践探索展开还不很充分。宪法的实施需要不断探讨通过党内法规的路径，以创新和完善中国的宪法实施②。

二、党内法规对于宪法实施的作用

党章的总纲文本和宪法序言的文本体现出高度的契合性。有学者认为③，党法关系是中国法治的核心问题，而党内法规与国家法律的关系则是权力关系的基础性问题。从架构与定位上看，党内法规与国家法律属于“软法”与硬法、社会法与国家法的关系。从表征上看，两者既有经济基础、上层建筑和价值理想的一致性，又有执行主体、调整范围、实施方式和保证力量等方面的联系。从规范要求看，党领导立法与法律保留原则辩证统一，党内法规必须在宪法法律范围内活动；在尊重宪法法律原则的前提下，党内法规严于国家法律。党内法规与宪法法律的衔接和协调，应当以宪法为统领，通过立法权的界分、立法规划、备案审查、法规的立改废释等制度机制持续演进。

党内法规对宪法实施发挥着至关重要的作用。甚至有学者认为，随着党章等党内法规的内容和作用而言，必须看成为中国宪法政治性规范的重要内容。④党内法规的运行价值很重要的一个方面应该是通过党内法规实施宪法。曲青山认为，十二大以后的党内法规的运行明确体现出了党内法规对宪法实施重要推动作用⑤。

在党内法规与公民基本权利保障的研究中，宪法学者周叶中等认为，中国传统”民本”思想、现代国家的”宪法治理”以及明文的宪法规范，三者共同构成了反腐败制度建设中公民基本权利保障的法理基础，为加强公民基本权利保障提供了良好的载体和模式。

所以，有论者⑥认为，迄今为止宪法学的政治性和法律性的关系还没有完全得到解决，并提醒如果一味地强凋宪法的国法属性，可能会忽视宪法规范本身具有的政治性内容。

宪法规范与党内法规的关系在主流政治理论中阐述的很清楚了。在宪法实施方面，我们必须把领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内一致起来。十八届四中全会提出了我国法治体系是由五个方面构成即完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系。完整的法治体系建设的任务本身也包含了中国特色社会主义法治的科学性。用科学有效、系统完备的制度体系保证宪法实施是题中应有之义。党内法规与宪法在价值上体现出高度的契合性。有论者认为，党内法规的规范价值还表现在⑦通过规范党内法规的制定、审查、备案和清理活动，可以丰富宪法实施的政治性路径。

宪法至上，党章为本成为宪法与党内法规的基本关系。有学者⑧认为，我国宪法的政治性内容，也提出了要通过党内法规实施宪法的内生性要求，保证党内法规制度体系建设与中国特色社会主义法治体系内在统一；党必须在宪法法律范围活动的要求，更是明确要求通过推进党内法规制定执行解释等工作，加强和推进宪法的实施。政治学者的研究⑨认为，党内法规执行与法治建设成正相关性；我们也可以理解为党内法规的执行与宪法实施也具有正相关性。

三、党内法规对于宪法政治性实施具有重要意义

依宪执政是执政党的法治建设的历史使命。把党内法规纳入法治体系后，中国宪法实施的政治性路径具有了无穷丰富的可能性。宪法实施的政治性路径决定宪法实施的总体态势。我国宪法规定“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，是我国宪法政治性重要表达，是宪法实施的重要内容，更是宪法实施的重要路径。

国家秩序在法律上的最高表达就是宪法表达。宪法秩序最集中的表达出一个国家的政治秩序和法律秩序。宪法文本体现出宪法的政治性和法律性。从国家治理的角度，宪法实施就包括宪法的政治性实施和法律性实施。依宪执政很重要的一点，应该是把中国宪法中政治性规范落实到中国社会生活各方面。忽视宪法的政治性实施会给中国政治秩序和社会秩序带来严重损坏。历史经验告诉我们，通过中国共产党的党内法规建设能够很好地保证宪法人民主权原则的实施。

党内法规推动强化了宪法公平正义原则的实施。有论者认为在社会主义法治实践中，党内法规的溢出效应不断增强，使得党内法规高度彰显公平正义的价值追求。⑩党内法规强调对公共权力运行的监督与制约，进入全面从严治党的新时代，党内法规为公权力设的运行安排更严格的制度路径。进入新时代，探索通过党内法规加强和开拓宪法实施的新途径具有重要和深远的意义。

四、通过党内法规是宪法实施的重要政治性途径

宪法的全面贯彻落实是全面推进依法治国的基础性工作，是法治国家建设的难题。紧密结合中国法治实践，根据全面依法治国的法治体系建设部署，开拓创新新时代宪法实施的机制与制度，有助于提升宪法实施的整体效果。

我国宪法的政治性最终必然更多地依赖宪法的政治性实施。如前述，党内法规已经规定了遵守和实施宪法的相关规定，那么通过党内法规形成党在执政活动和领导活动中遵守和实施宪法的更为制度性化的规定有助于更好政治性实施宪法。我国宪法的政治性实施的水平决定着宪法实施的整体效果，通过党内法规的宪法实施必然对于我国宪法的实施起着引领示范和推动的决定作用。

依法治国和依规治党有机统一要求党内法规的发展和完善必须在宪法和法律的规范下，把宪法法律的实施作为党内法规制定执行解释的重要内容。推进全面依法治国的决定把党内法规体系规定为中国特色社会主义法治体系的重要部分，为宪法原则与重要制度的实施提供了新的可能性。

进入新时代，党内法规建设迎来了强劲的春天。党内法规制定执行解释越来越具有高度的规范性，越来越注重与宪法法律的无缝衔接。党内法规的制定备案解释执行中应当注意加强宪法实施的制度建设，通过党内法规推动引领宪法实施。通过党内法规的宪法实施相关制度规定必定是坚持依法治国和依规治党有机统一原则的重要制度建设。

注释：

①殷啸虎.当代中国宪法实施的政治路径[J].法学，201（411）.②贾宇.宪法实施的主要路径[J].人民法院报，2014-12-4.

③周望.论党内法规与国家法律的关系[J].理论探索，2018（10）.

④强世功.中国宪法中的不成文宪法——理解中国宪法的新视角[J].开放时代，200（91）.

⑤曲青山.宪法、党章及相互关系[N].中国纪检监察报，2014-11-15.

⑥王书成.正确认识宪法的法律性与政治性的关系[J].华东政法大学学报，200（91）.新华文摘，200（99）.

⑦姜明安.论党内法规在依法治国中的作用[J].中共中央党校学报，2017年第2期

⑧付子堂.党内法规与国家法律的关系[J].中共中央党校学报，201（56）.

⑨许耀桐.党内法规在法治中的重要作用[N].北京日报，2016-12-05.