刘义广

河南长庚律师事务所，河南 濮阳 457000

国有土地上房屋征收行为中，房屋征收主体虽然已经明确，但在出现因房屋征收补偿协议引起的纠纷时，被征收方找不到纠纷解决对象，不知道通过何种途径解决该纠纷。究竟是通过民事裁判，还是行政争议解决，在全国法院也适用不一。新行政诉讼法颁布后，房屋征收补偿协议作为行政协议列入到法律规定中，确定由行政诉讼领域管辖。但现阶段，政府确定的征收主管部门委托其他单位实施征收，或成立专门征收公司征收的情况也依然存在。该种情况，不利于征收过程中，征收方与被征收方矛盾的化解，也易导致暴力征收、暴力抗法，征收行为违法的情况出现，易在地方酿成群体性事件。故此，应当确立明确的房屋征收行为及房屋征收补偿协议主体，并赋予被征收人明确的法律救济渠道，以为被征收人提供较为全面的法律保障。

一、房屋征收行为征收主体及房屋征收补偿协议主体的认定

（一）房屋征收行为征收方主体的沿革

2011年1月21日《国有土地上房屋征收与补偿条例》公布并实施，该条例是中央人民政府公布的，现阶段仍然适用的国有土地上房屋征收的基本条例。条例中对国有土地上房屋征收的征收主体、征收范围、征收方式都做了较为详尽的规定，包括以开发商、房屋征收公司为主体的征收方出面签订征收补偿协议，通过暴力方式拆迁，导致出现最牛“钉子户”，拆迁致死等事件频发等情况，都已成为历史。该条例中明确县、市人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。并且赋予市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作的权力。另外，对征收方房屋征收部门，可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。从以上内容可以看出，房屋征收方主体已经由原政府指定的开发商，或者征收公司，依法调整为政府确定的房屋征收行政部门。

（二）房屋征收补偿协议中征收主体的认定

房屋征收行为中，以县、市政府确定的房屋征收行政部门为征收方，其可以委托房屋征收实施单位予以具体实施。在征收方与被征收方达成合意后，双方需签订书面的房屋征收补偿协议。在该征收补偿协议中，经常出现名称为“某某县（市）房屋征收经办中心”的主体对房屋征收补偿协议盖章并签字予以确认。这类“中心”，多为具体实施房屋征收行为的具体部门，且并非行政机关。该类“中心”多归属于具有房屋征收职能的行政机关之下，受房屋征收职能行政机关的委托，从事具体的房屋征收工作。

从民事合同（协议）的相对性角度看，该类房屋征收补偿协议中，签字的双方，为该协议的主体，即确认某某“中心”为房屋征收补偿协议中征收主体，在解决具体纠纷中，以该“中心”为主体进行解决。但是，随着行政诉讼法及行政诉讼相关司法解释的适用，行政协议被引入行政诉讼范畴，房屋征收补偿协议被纳入到行政诉讼的受案范围内，其诉争也由行政诉讼法及相关法律法规解决。从行政诉讼角度讲，单纯的受委托单位，即“某某县（市）房屋征收经办中心”并不能成为行政诉讼的适格主体，应当以其上级行政机关作为该行政协议——房屋征收补偿协议的主体。同时，虽然征收条例中明确县、市人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，但因县、市人民政府已经确定房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。故此，除该房屋征收补偿协议经县、市人民政府盖章确认，或以其他书面形式确认外，人民政府不宜作为房屋征收补偿协议中的主体。

二、因房屋征收补偿协议产生纠纷的解决途径与新思路

（一）现阶段房屋征收补偿协议纠纷解决的途径和方法

在依法实施的国有土地上房屋征收过程中，对于已经签订房屋征收补偿协议，并且已经实际交付被征收房屋，但在具体执行房屋征收补偿协议过程中，出现纠纷时，应当如何解决？现阶段，该类纠纷主要通过以下渠道予以解决：

1.按照房屋征收补偿协议约定的纠纷解决方式予以解决。该种纠纷解决途径，是被房屋征收补偿协议所约定的，由征收方和被征收方共同确认认可的征收纠纷解决办法。主要包括约定仲裁、约定诉讼。即在执行该征收补偿协议过程中，如协议双方中任意一方违反协议约定，另一方均可通过协议约定的纠纷解决方式对纠纷予以解决。但在遇到具体纠纷，执行征收协议纠纷解决途径时，因被征收方对征收主体的不信任，导致双方约定的征收途径不能实质性的解决该类纠纷。

2.在房屋征收补偿协议约定不明或未约定纠纷解决方式时，以解决行政协议纠纷方式对纠纷予以解决。某些征收主体在实行征收行为时，在与被征收人签订征收协议时，未能约定纠纷解决途径，或约定的纠纷解决途径不明确、不具体的，该类纠纷应当参照行政协议纠纷解决方式，在征收主体未按协议约定履行该房屋征收补偿协议时，由行政相对人，即被征收人按照行政诉讼法及相关司法解释的规定，依法提起行政诉讼，以求解决该类纠纷。

（二）房屋征收补偿协议纠纷解决途径新思考

考虑到房屋征收补偿协议中征收主体的特定性及征收行为的行政性，在定纷止争的目标指导下，针对已经签订房屋征收补偿协议，在具体履行房屋征收补偿协议过程中发生纠纷的，也可以按照如下途径解决纠纷：

1.引入行政裁决机关，对纠纷予以裁决。考虑到房屋征收补偿协议是政府在征地过程中，以政府职能为主导而采取的行政行为，可以引入包括但不限于特别仲裁方式，即在原有的民商事仲裁基础上，确立专门的行政争议仲裁调解委员会，以行政争议仲裁调解委员会的裁决解决争议。

2.在审判机关与行政机关之间，设立行政争议诉前调解中心，以此解决争端。考虑到司法审判的专门性和权威性，可以在人民法院审理专门的行政争议诉前调解中心，专门负责行政案件，包括但不限于房屋征收补偿协议纠纷在内的行政案件进行调解。在房屋征收补偿协议纠纷进入法院诉讼程序前，以人民法院负责该类争端化解的专门人员，组织争议双方当事人就争议事项进行说明，以人民法院专门人员提出的法律意见为参考，对争议予以调解，调解成功的，人民法院专门机构可以出具调解意见书，并由双方签字确认，如调解不成的，可以进入诉讼程序进行审理。

3.由第三方专门调解委员会（非行政机关）调解争端和纠纷。第三方专门调解委员会，采取在具有专业法律常识、房屋征收、市政规划等专门领域的专家库中抽取专家组成专门调解委员会，该委员会由第三方行业协会或专门团体组织，其提出的意见具有相对的独立性、专业性，该类建议，可以被争议双方采纳。

三、结语

国有土地上房屋及地上其他附着物的征收，是现阶段地方政府征收土地过程中所采取的基本方法。房屋征收，要充分考虑到被征收人的基本利益，不能让被征收人因房屋征收工作造成不必要的财产损失，房屋征收工作也要依法依规。故此，确定的房屋征收主体，有利于房屋被征收人与房屋征收方之间发生争议后，被征收人及时、便捷对自身权益予以救济。同时，可选择的、多元化的纠纷解决途径，也更有利于在房屋征收补偿过程中纠纷的化解。也为今后各地方房屋征收工作的顺利开展提供了法律指引。