郭丹

摘要：城市治理是社会治理的重要环节，是人民幸福生活、社会和谐发展、国家长治久安的的重要保障。商业经济的繁荣发展加快了宋朝的城市化进程，同时引发一系列城市问题和挑战，促使统治者通过建立并完善对城市公共事务、城市人口及商业经济的管理制度，进一步维护治安秩序，加强了对城市的有效治理，由此促成了我国古代城市管理制度的重大创新。这一时期的探索为新时代城市治理建设提供了宝贵的经验，对于创新城市治理的方式方法及完善城市治理体制机制具有重要的借鉴意义。

关键词：宋代城市管理制度;新时代城市治理;启示

一、宋代城市管理制度的主要内容

对城市治安秩序的管理制度。北宋初期，商业经济繁荣发展的同时，由于管理制度的不完善，出现官员和商贩勾结，哄抬物价，市场秩序混乱的问题，此外，城内存在大量无业游民及逃兵组成黑社会，恶性事件频频发生，严重扰乱了正常的城市治安秩序。对此，宋代统治者设置“厢”这一军事单位对城市公共事务进行管理，建立厢坊制度。厢的办事衙门称之为厢公事所，是专门性的城市管理机构，下设巡检使一名，为厢官长，是基层治安结构，相当于今天的派出所。厢坊制度最大的特点就是分区治理，每个基层厢下分管着二至二十多个坊，再由军巡辅（由禁军充任）负责本厢治安行政，是基层治安机构（介于后世派出所和“治安警亭”之间） ，其数量根据所管辖的坊数和户数的多少而设置，有时也会根据实际情况随时变动。军巡辅的职责很广，主要负责各个街区坊巷的日常巡逻、防火防盗等维持治安。

对商业经济的管理制度。在北宋初年，统治者实行恤商政策，免除部分商税，极大提高了商人从事商品贸易活动的积极性，家产超10万贯文的富商比比皆是。为监督和牵制商人的垄断行为和走私贸易，统治者通过招募牙人并规范这一群体，制定牙人制度，使牙人成为政府管理商业经济的有利手臂，减少了贸易纠纷，维护了市场秩序的稳定。

同时也出现了商贩占道经营的“侵街”现象和生活垃圾随处丢弃在城市街道。对于商贩的“侵街”现象，宋朝统治者在街道两侧测量一定距离，竖立表木，以木头为界限，不准商户跨越此界限，一定程度上规范了经济秩序，维护城市治安与稳定。

对城市人口的管理制度。在商业经济快速发展的带动下，农村人口大量涌入城市进行商业劳动，人口流动非常大，这就加大了管理人口的难度，为了加强对人口的管理，维护城市治安，统治者对常住人口的管理实行户牌制，其方法是在每户门前设置一个粉牌，注明家庭成员的基本信息，当家里增减成员时需标注清楚，且将来往客人的信息记录在内，将这些变化都登录在薄，定期便会有巡检官员查证核实。这一方法大大便利了对人口的管理，夯实了维护城市治安的基础。

二、宋代城市管理制度的经验与不足

宋朝时期统治者在城市管理的实践中，不断完善城市治理制度，形成了一套科学合理的管理方法，留下了许多关于城市治理的宝贵经验，其不足也可以为新时代的城市治理起到借鉴作用。

着重保护人民群众的生命安全是城市管理的基本经验。北宋时期，统治者在城市管理的过程中，始终将广大百姓的生命安全放在首位。户牌制的建立使百姓的生命安全得到保障。在这项制度的实施过程中，统治者会制定相关严厉的处罚措施，若不能将人口信息全面统计或者藏匿犯罪者等，地方专职人员会受到严厉的惩罚。宋代不仅仅从法律保障的制度层面管理人口，并且制定相关的救济条例，为鳏寡孤独者、残疾者、孤儿以及贫困人口提供各方面的救助，建立了“生有所育、老有所养、病有所医的”的救助体系。从制度保障上，保护人民的生命健康，该制度在宋代真正实现了体系化。

注重维护城市治安、稳定城市秩序是城市管理的重要经验。在城公共秩序混乱、恶性案件易发等城市治安问题严重的情况下，北宋政府增设了独立一级的治安管理机构——厢，“城外内分南北左右两厢，各置厢官，以听民之诉讼，”又，“杖六十以下罪听决”，用以处理民事纠纷、管理城市秩序进而稳定城市。

再者，由于都城内商业区和居住区的建筑相接，家家户户彻夜通宵，再加上烧灯拜佛，极容易引发火灾，宋朝统治者设立了专门的灭火队——潜火队和警示火灾的建筑——望火楼，负责防治火灾，救火抢险。在两者的紧密配合下，才有了宋代“每遇有明火……不劳百姓。”的有序治安现象[i]。

第三，在城市卫生、市容面貌方面，宋代统治者也积极治理，商业经济的繁荣发展打破了坊市分离的城市格局，居住区与商业区融为一体，商铺林立于大街小巷之中。为整治城市卫生，建立了专门的管理机构——街道司，并在地方设有专人负责治理卫生。关于其职能，《宋史·职官志》中记载： 街道司负责管辖所属街道的卫生状况、道路疏通、生活垃圾处理等[ii]。此外，统治者也积极治理空气污染，非常重视植树造林，在《庆元条法事类》中设置相关的法律条文对官员植树造林作出明文规定和赏罚严明的条例。

宋朝的统治者在基于保护人民群众的生命安全的基础上，更重要的是有效的治理了城市，维护城市治安，稳定城市秩序，为人民幸福生活提供坚实的制度保障。

不足：民众的切身利益未得到保障。宋朝在城市管理的实践中，很大程度上维护了百姓的生命安全，稳定了城市秩序。但由于牙人在商品贸易中处于商人和百姓中间人的地位，往往会谋取暴利，侵蚀普通老百姓的利益。绍兴二十六年七月，户部尚书兼权知临安府韩仲通上奏时指出：牙人在收纳百姓的蔬菜粮食时，往往以极低的价格再换置于市场，从中牟取暴利[iii]。可知：牙人常利用自己的職务之便垄断市场，或与部分官员相勾结，大肆欺凌百姓，使民众的切身利益未得到真正的保障。

此外，厢坊制度在实际运行的过程中，实质上加强了封建官府对市民的统治和镇压。宋代监察御史余应求就曾上奏皇帝：“往者八厢察事之人，阴取民间语言官私公事，言之于上，却作访闻行下，有司根治，谓之貌过。其情伪虚实，皆未可知……”[iv]。这番话充分反映了厢官在处理城市公共事务时，经常出现不将百姓民众的真实生活情况告知于当时的统治者的情况，对百姓欺凌，侧面体现了厢坊制度的消极作用。

每项制度都有两面作用，这些不足是在当时的历史发展过程中出现的，不能以现在的眼光标准看待古代制度，应吸取和借鉴其中的有利经验，来更有效的完善新时代的城市治理。

三、对新时代城市治理的启示

在新时代，我国城镇化迅速发展的同时，在城市中依然存在一些公共治安、经济秩序混乱和人民参与城市治理度不高等问题。从宋朝制定的城市管理制度中得到启示：通过完善治理机制和创新治理方法手段促进城市的健康发展、推进新型城镇化的建设。

（一）城市治理治理体制机制的完善层面

1.坚持政府在城市治理中的主导作用

在城市管理中，宋朝统治者根据城乡的商业发展和人数疏密来设置一定数量的治安管理机构和官员，按照各个地区的治安情况随时调动禁军，合理利用，在保证城市秩序的前提下无浪费人力、物力。启示在现代城市治理中必须坚持政府部门的核心主体作用，强化政府责任制。在《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革，改进城市管理工作的指导意见》中，指出：明确市、县政府在城市管理和执法中负主体责任。政府是一切工作的制定者，更是一切行动的领头羊，在城市治理中要始终坚持政府的主体地位。基层政府要切实履行好治理城市的责任，从顶层设计上做好规划，加强对城市基层治理的政策支持、财力保障和能力建设指导，引导各个城市组织、城市群体城市基层的治理，不断提高治理水平和能力。

2.提高居民治理城市的参与度，真正把"全民参与"的原则落到实处

一切以“人民为中心”、把人民的生命财产安全放在首位，是新时代政府工作的出发点和立足点，更是北宋时期城市管理中的经验总结。

党的十九届四中全会提出要“完善群众参与基层治理的制度化渠道”，“实现政府治理和城市调节、居民自治良性互动”。宋代城市治理中与现代城市中基层治理面对的都是数量庞大、无组织体系的民众，解决的问题都是公共事务，其治理经验为后者提供了借鉴价值：一是政府为民众参与公共事务提供了重要的政策支持和参与渠道。在现代城市治理中，政府应积极转变职能，将基层治理的重心下移，以城市共治为导向，推进居民治理城市事务的参与度，真正把“全民参与”的原则落到实处;二是将居民聚合一起，建立一定的组织体系，变分散的居民为有组织、有规章制度的城市治理主体，不断提高居民自治的意识和能力。三是建立相关的激励机制，激发居民参与城市公共事务中的热情，推动城市治理水平现代化。

（二）城市治理方法手段的创新

完善监督机制，强化问责机制。宋朝制定了一套赏罚鲜明的城市治安规则：对于盗窃案，设定三个月的捕获期限，一个期限为20天。在期限被捕获盗贼，则会给予奖励，且根据案情大小奖励不同，反之，在期限内未捕获，作一次惩罚，罚一个月薪俸，当连续三次受罚后，记作一次不合格，三次不合格后即停官。这套治安体系对于健全我国城市监察体系、健全公共安全体系极具有借鉴意义：在政府工作中，制定一套清晰的赏罚规则和监察体系，能激发政府官员的办事能力，用最严格的监管、最严厉的处罚确保人民群众的生活安全，更好的服务于人民群众，维护城市安全与稳定，提升城市治理能力。加大监管执法力度，提高公共安全风险化解和管控制度，确保供公共安全和城市发展同步进行，从而打造城市治理新格局，实现城市治理现代化，为人民群众创造一个平安、幸福的城市环境，促进城市文明发展和城市和谐发展。

充分利用互联网技术，提高城市治理效能。宋朝对常住人口的管理制度与当代城市利用网络登记人口信息的手段基本一致。改革开放以来，我国经济快速发展，面对农业城市、工业城市以及信息化城市相互并存的特殊特點， 这必然会给政府的城市治理带来巨大的压力和挑战[1]。因此，在新时代，应更有效地发挥科技在城市治理中的支撑作用，建立动态治理机制，通过现代科技有效促进人与城市之间的沟通作用，改进管理服务，运用大数据将城市公共事务纳入到网络，进行科学、精细划分管理，及时、准确地掌握动态和快速处置问题，进而保障人民的安全，解决人民与社会的矛盾，实现政府对城市管理的有效治理，促进城市和谐，稳定城市发展。

宋朝对城市治理的政策、措施具有其鲜明的时代特点，有效解决了当时的城市治安问题，稳定了城市秩序，为新时代创新城市治理提供了重要的历史经验。在新时代的城市治理过程中，我们应该吸取有利经验，实现历史与现实的统一。在新时代我国推动城市治理现代化，为有效解决人民内部矛盾、促进城市和谐发展、建设平安中国提供坚实的制度支撑。

参考文献

[1]罗开元，罗霜.宋代城市救济制度及其弊端[J].城市福利（理论版），2016（04）：17-19.

[2]宋·孟元老《东京梦华录》卷三，《防火》.

[3]（元）脱脱：《宋史》卷 165《职官志》5，第 3922 页

[4]（宋）李心传：《让炎以束系年要录》卷〗，绍兴二十六年七月辛亥，上海古籍出版社2008年重印版第三册第441页

[5]王智勇《靖康要录笺注》卷六，靖康元年五月四日，成都：四川大学出版社，2008.

[6]郭伟.公众参与城市治理：理论逻辑与实践路径[J].邢台学院学报，2018，33（04）：74-76.

注释

[1]郭伟.公众参与城市治理：理论逻辑与实践路径[J].邢台学院学报，2018，33（04）：74-76.

[2]宋·孟元老《东京梦华录》卷三，《防火》.

[3]（元）脱脱：《宋史》卷 165《职官志》5，第 3922 页。

[4]（宋）李心传：《让炎以束系年要录》卷〗，绍兴二十六年七月辛亥，上海古籍出版社2008年重印版第三册第441页

[5] 王智勇《靖康要录笺注》卷六，靖康元年五月四日，成都：四川大学出版社，2008。