张 慧

（中共塔城地委党校，新疆 塔城 834700）

一、塔城市劳动力就业的基本情况

塔城市位于祖国的西北边陲，西北部与哈萨克斯坦共和国接壤，地处塔额盆地北缘，是全疆距离边境线最近的陆路口岸城市，是名副其实的边境城市。了解塔城市整体就业情况，可以从整体上把握该市整个就业形势。

（一）塔城市劳动力就业的现状

截止2017年12月，塔城市劳动力总数为64239人。截止2018年底，塔城市城镇从业人员总数为24025人，城镇登记失业率控制在3%以内。2018年，塔城市农村累计转移就业1.4611万人次。2018年统计显示塔城市农民人均纯收入16390元，农民人均工资和劳务收入占农民人均纯收入的7%。从基础数据可以发现，2018年城镇新增就业人数5726人，其中城镇稳定就业累计人数4776人，城镇稳定就业人数占新增就业人数83%。2018年农村劳动力转移就业累计1.4611万人，其中6个月以下0.363万人，占比达到转移就业总数的25%。另据《塔城市2018年国民经济和社会发展统计公报》数据显示，2018年年末城镇居民可支配收入27420元；农民人均纯收入16390元，农村劳动力转移就业的农民人均工资和劳务收入仅0.12万元。可见，城镇劳动力就业稳定性明显强于农村转移劳动力就业的稳定性，而农民人均纯收入和农村转移劳动力人均工资和劳务收入也低于城镇居民可支配收入。(数据来源：塔城地区人力资源和社会保障局）

（二）塔城市劳动力就业的特点

2018年，城镇新增就业5726人中，女性3073人，少数民族2111人，就业困难人员300人。在城镇新增就业人数中，城镇稳定就业累计人数4776人（其中企业就业人数3868人），占新增就业人数的83%；城镇灵活就业累计人数950人，占新增就业人数的17%。从新增就业劳动力产业分布看，第一产业177人，占新增就业人数的3%；第二产业228人，占新增就业人数的4%；第三产业5321人，占新增就业人数的93%。(数据来源：塔城地区人力资源和社会保障局）

2018年，塔城市农村累计转移就业1.4611万人次。其中,按人员类型看：女性0.6899万人、少数民族0.5841万人。按转移就业的产业分布看：第一产业1.0723万人，占总转移人次的73%；第二产业0.0311万人，占总转移人次的2%；第三产业0.3577万人，占总转移人次的24%。按转移就业地区看：本县区域内1.3989万人，其中企业就业0.0464万人；本县之外本地州区0.0421万人，其中域内企业就业0.0054万人；疆内其他地州0.0181万人，其中企业就业0.0002万人，三种情况企业就业占比都极少。按转移就业的就业时间看：6个月以下1.0981万人，占转移就业总数的75%；6个月以上0.363万人，占转移就业总数的25%。（数据来源：塔城地区人力资源和社会保障局）

从农村劳动力转移就业的工资和劳务收入情况看：2018年转移就业工资和劳务收入总和17533.2万元，农民人均转移就业工资和劳务收入0.12万元，2018年统计显示塔城市农民人均纯收入16390元，农民人均工资和劳务收入占农民人均纯收入的7%。（数据来源：塔城地区人力资源和社会保障局）

（三）塔城市促进劳动力就业的主要做法及成效

政府大力推动。塔城市人社局负责劳动力就业[1]，每年的政府工作报告中都会关注农村劳动力转移就业问题。干部深入各乡场镇认真了解情况，收集信息，数据，做了不少工作。另外，各乡场镇都对农牧民进行国语培训，给村民介绍工作。

农民群众自发进城就业。村民或因为孩子上学，或是劳动力富余，或者想挣钱，自动选择外出上班挣钱。有些家庭非常赞同和支持自己的家人出外务工，出于生活条件的改善，农民群众的这种想法在加强，越来越多的群众走出家门，找活干。

基层组织务实。基层组织除了维护社会稳定，完成上级任务之外，它们积极帮助村民谋出路。2018年，恰夏镇窝尔塔阿树塔斯村通过招商，由新疆三农草原牧业有限公司在村上投资建设肉牛产业合作社，仅草场租赁费用，21户村民每年可增加6000元收入，有3名村民在三农草原牧业有限公司上班，每月工资4000元。

二、塔城市三个边境村劳动力转移就业典型案例

农业经济在塔城市整个经济结构中占有相当大的比重，加之，塔城市有很多农村都分布在边境线及附近，具有明显的边境特点。因之，这些村落特点具有很强的相同点或相似处，本部分将重点选择几个案例进行分析，总结，从微观层面把握塔城市边境村劳动力就业情况和特点。

（一）窝依加依劳牧场铁列克提村典型案例

铁列克提村位于塔城市北40公里，塔尔巴哈台前山，是窝依加依劳牧场的春秋牧场，该村村民共有536户1479人，由哈萨克、柯尔克孜等8个民族组成，其中常期居住村子的有280户，搬迁至齐巴尔吉迭从事种养殖业的有42户，在哈萨克斯坦居住19户，其余农户长期在塔城市及其他县市居住务工，即本村约36%农户基本实现了转移就业。

该村以畜牧业为主要产业，有旱田地3.6万亩，自然草场15.7万亩。土质肥沃，但因位于前山斜坡地带，无固定水源，冰雹、霜冻、大风等自然灾害频繁，多年来一直采取广种薄收靠天吃饭的粗放耕种方式，经济效益低下，农牧民收入没有保障，是该村较贫困的主要原因。

2014年，该村被识别为自治区级贫困村，共有建档立卡贫困户246户768人。2016年底铁列克提村顺利通过了自治区贫困村退出验收，摘掉了自治区级贫困村的帽子；截止2017年底，铁列克提队246户建档立卡贫困户已全部脱贫。该村脱贫途径主要分为四类，其中：转移就业脱贫125户353人；发展生产脱贫40户165人；生态补偿扶持脱贫76户236人；社会保障兜底脱贫6户17人。

经调查，劳动力转移就业成为该村脱贫的主要途径。劳动力转移就业主要包括以下几个方面：一是外出务工，主要从事餐饮、宾馆服务和个体经营等服务接待工作，人均月收入2000元以上。二是就地转移，有95名农牧民转为护边员和协警，每人每年工资性收入24000元。三是自主创业，目前铁列克提村共有旅游接待牧家乐、待客宴会家庭餐馆60余户，旅游旺季，每个牧家乐月收入1万元以上，户均年收入10万元不等。

目前，该村劳动力转移就业呈现的一个突出特点是劳动力转移至旅游业的较多。铁列克提村是塔城优良的夏牧场，近年来随着旅游兴疆战略的实施，支持旅游业发展的惠民政策相继出台落实，在当地政府的支持引导下，铁列克提村借助天然草场优势，大力打造“草原生态游”，村民积极投入到民宿、毡房、餐饮等旅游服务业中，以旅游业促增收促脱贫成为鲜明特点。

（二）恰夏镇窝尔塔阿树塔斯村典型案例

恰夏镇窝尔塔阿树塔斯村是传统的牧业村，该村地处恰夏镇以北28公里处，离塔城市约70公里，全村180户590人，哈萨克族占98%。分散居住在恰夏镇区、齐巴尔吉迭、塔城市区、托里加依尔山冬窝子等8个区域。其中长期在塔城市和周边县市居住务工的有48户,即26%农户基本实现了转移就业。

该村2013年被列为自治区重点贫困村，到2016年底全村138户427人建档立卡贫困户全部脱贫。但由于产业单一，观念陈旧，脱贫成效仍需要提升和巩固，推动劳动力多渠道就业和引进企业促增收成为该村巩固脱贫成果的亮点。

村民多渠道就业，实现“一人就业，全家脱贫”在该村体现的尤为突出。通过村两委和驻村工作队的积极宣传和动员，该村先后有40名村民当上了护边员，占全镇护边员总数的近一半；有6名村民考取了协警，8名村民进城当保安，稳定了家庭收入。针对养殖技能较强，但没有充裕的资金发展壮大养殖业的人员，动员其给养殖大户带牧，目前共有15名村民从事带牧工作，每年每人增加2万元收入，另外有8户村民开起了饭店、商店、肉铺，保证其家庭收入持续增长。访惠聚驻村工作队还组织村队20名贫困户参与边民互市，依托巴克图口岸及贸易区建设，推广本村特色畜产品带动村民增收。

利用优势资源发展产业促脱贫。该村依托优势的天然草场，2018年通过招商，由新疆三农草原牧业有限公司在窝尔塔阿树塔斯村投资建设肉牛产业合作社，通过入股、租赁、年终分红、草场流转、托养等方式增加牧民收入，仅就草场租赁费用，21户村民每年可增加6000元收入，有3名村民在三农草原牧业有限公司上班，每月工资4000元。

（三）二工镇乌宗阿尕什村典型案例

二工镇乌宗阿尕什村位于塔城市以南26公里，距中哈边境线约1.2公里。全村现有户籍人口115户339人，主要由哈萨克族、柯尔克孜族、汉族等9个民族组成，少数民族占比96%。该村是以畜牧业为主的纯牧业村，常住塔城市村民有52户，本村距离塔城市区较近，部分居住在塔城市的村民日常仍然返回村子从事牧业生产，所以基本实现转移就业农户在45%以下。

该村2013年12月识别建档立卡贫困户67户，于2016年全部脱贫。在建档立卡贫困户中有30户家庭32名为护边员、3人当协警、3人担任村干部，12人通过参加各类培训掌握技能后转移就业，建档立卡贫困户中有43户通过逐步扩大牛羊畜牧养殖规模脱贫增收且效果显著。近年随着牛羊价格上涨，畜牧养殖成为该村脱贫增收的重要途径，该村2015年底人均纯收入7600元，到2018年底全村人均纯收入就达到15800元左右，牧民畜牧养殖人均纯收入达到6000元以上，约20户养殖大户每户纯收入达10万至20万元不等。

综上三个案例，这些村主要都是以少数民族居多、自然环境恶劣的边境村，都曾经在贫困线以下，现已脱贫。其主要脱贫手段如下：一是就地养殖种地。二是外出务工。三是就地转移发展旅游业或者就地合作建厂。其中，后两者直接脱离农业或者利用农业资源发展其他产业。因此，农村劳动力转移就业是他们走出贫困的主要办法。

三、塔城市边境村劳动力转移就业存在的主要问题及原因分析

以上三个边境村劳动力转移就业情况呈现不同特点，并且在促进村民增收特别是促进贫困人口脱贫方面发挥了一定作用，但同时也存在以下共同的问题，严重制约着农村劳动力持续有效转移，对已经脱贫但根基不稳的村民来说影响极其不利。这些问题和成因列举如下。

（一）转移就业稳定性不强

农村劳动力转移就业多数为灵活就业和短期务工，在企业事业单位和农村经济组织稳定就业比重较低，自主创业更是少有。长期居住在塔城市及周边县市的村民转移就业方向绝大多数以打零工为主，与居住在农村的村民季节性外出务工相似，比如在面包店打工、裁缝店打工、餐厅当服务员，冬季扫雪等，具有明显的临时性不稳定性特征。可以说，塔城市边境村劳动力转移多数处于一种半转移状态，转移人口并未完全放弃农牧业经营活动。

塔城市2018年企业带动就业情况统计表

导致农村劳动力转移就业稳定性不强的主要原因有两方面：一是产业带动就业不强。从上表可以看出塔城市企业数量较少，特别是工业企业力量薄弱，对劳动力的需求有限，企业带动就业主要依靠商贸企业和个体工商户。结合2018年农村劳动力转移就业基础数据可以进一步看到，第二产业带动农村劳动力转移就业的占比仅2%，第三产业带动农村劳动力转移就业的占比为24%。二是农村转移劳动力整体文化素质仍较低，特别是国语水平较低。转移就业人员中，拥有较高文化程度和专业技能的人员比重非常小。塔城市边境村劳动力中小学初中学历的劳动力占劳动力总数大部分，以调研的窝尔塔阿树塔斯村为例，427名贫困人口中高中以上学历仅20人，三个边境村仍然存在个别文盲人口。边境村农牧民国语水平整体仍然较低，转移就业劳动力进城务工语言沟通交流仍然存在障碍。文化和技能素质低，使得多数农牧民不符合企业事业单位招聘要求，进而限制其获得稳定就业的机会。三是自然环境限制，机械化程度不高。这些村大多处在边境牧区，经营分散，地域跨度大，需要劳动力，农业机械投入成本太大。四是小农意识太强，不愿也不敢脱离农业。距离城市近，有些村民在城里上班，在家里居住，想着省房费，想打工挣钱，也想抱着农业，两头都想要，结果，钱财节省了，其他就业机会或者增收渠道的门窗也就关闭了。

（二）转移就业组织化程度低

农民外出务工渠道主要有劳动部门组织有序输出、帮带和自发输出三种形式。自发性转移一直是塔城市边境村劳动力转移的最主要方式，有组织转移占比极低。而自发性转移就业随意性大，一方面劳动力外出很难找到合适的岗位长期维持下来，导致就业稳定性差，另外一方面因为缺乏组织性导致就业风险高、维权难等问题，进而影响劳动力转移就业的积极性和持续性。

劳动力转移组织化程度低的主要原因是：一是基层就业服务机构和就业服务信息网络尚未健全。劳动力转移就业缺乏足够的就业指导、就业服务和便捷可靠的信息渠道，导致盲目性很大。二是村两委没有发挥好组织群众的作用，村两委少有精力去关注老百姓就业问题。三是村民组织意识差，不想出门。村民小农思想严重，满足现实，想着吃现成，安土重迁的思想很严重，特别是很多少数民族妇女就不愿意出门。四是生活相对安逸，不愿意出门。这些村都是贫困村，党和政府的扶贫在很大程度上还是袭用以往的实物救济，给米，给面，给油，他们当中，不少人有“现在生活挺好，为什么要出去打工？”的懒汉想法，春夏劳作，秋天准备草料，冬天围着火炉吃肉是这些人的生活常态，日复一日，年复一年，生活习惯几乎不变。

（三）转移就业技术层次低

从农村劳动力转移就业分布状况看，转移至第一产业比重最大，而且多为技术含量低的季节性农业劳作；在城市打工的村民大多从事体力型和简单技能的工种为主，包括搬运装卸、餐饮服务等，占比90%以上，从事技术务工人员很少，可见农村劳动力就业质量总体偏低，就业工种技术含量不高，就业缺乏竞争力。

造成农村劳动力转移就业技术含量低的原因有：一是农村转移劳动力技能素质较低。农牧民除传统的种植养殖技能外，其他就业技能掌握较少，外出务工选择面非常窄且主要集中在简单体力劳动领域。二是针对农村劳动力的就业技能培训效果欠佳。近年塔城市人社部门虽然将对农村劳动力，特别是建档立卡贫困户劳动力的技能培训作为重点工作加以推进，但是培训的实际效果欠佳。一方面，培训人数很难达到全覆盖。不论是在市区集中举办的培训班，还是将培训送到村队，总有部分农牧民因各种主客观原因不能前来参加培训；另一方面，培训后学以致用带动就业的比例仍然较低，主要原因是培训班设置、培训工种和技能难以真正适应市场需求，也不符合劳动力个性化特征和培训需求。

（四）转移就业存在被迫转移、不愿转移因素

长期居住在塔城市及周边县市的转移就业农户中约一半以上是为了孩子上学，多数情况为女性劳动力或者老人带着孩子租房在城市上学，男性劳动力在外打工或者返回村子放牧。虽然居住城市生活成本相比居住农村增加，但是为了孩子上学仍然选择留在城市，调研中部分村民表示由于房价高，买不起房，等孩子考上大学后仍然要返回农村。村里小学合并至乡镇以后，农牧民孩子从小学一年级开始面临上学距离远的问题，家中没有交通工具的孩子，特别是贫困户孩子上学难问题凸显，部分村民选择进城边打工边带孩子上学。可见存在农村劳动力被迫转移的主要因素是农村基本公共服务，特别是教育条件的落后。

边境村村民不愿意转移就业的现象非常明显，不愿意转移就业的原因主要有四方面，一是习惯于传统的畜牧业生产生活方式，传统观念难以转变。二是部分村民从事畜牧业生产收入要高于目前转移就业收入。三是部分村民外出转移就业家中老人无人照顾，存在后顾之忧。四是相关帮扶政策、补贴政策导致部分村民缺乏依靠自身努力勤劳致富改善生活的内生动力，不希望帮扶政策退出、依靠帮扶补贴安逸过日子等“等靠要”思想严重。

四、促进塔城市边境村劳动力转移就业的对策建议

“就业是最大的民生工程、民心工程、根基工程”[2]，事关人民幸福，百姓福祉，事关社会稳定和长治久安，事关中华民族伟大复兴的中国梦的顺利实现。塔城市边境村劳动力就业转移存在相当大的问题，这些问题是我们发展过程中的阵痛，是新事物与旧事物反复较量的必然阶段，是人民美好生活需要与不平衡不充分的发展这一当前中国经济社会主要矛盾在塔城市边境村劳动力就业转移上的体现。这样的困境大多是人为措施不善引发的，因而是经过努力之后可以克服的。具体应该从以下方面着手。

（一）推动产业转型发展是带动边境村劳动力转移就业的根本途径

带动就业从根本上看要依靠经济发展与产业壮大，通过供给侧结构性改革推进塔城市现代农牧业发展、劳动密集型产业发展和服务业发展，为农村劳动力转移创造条件和提供岗位，这是带动农村劳动力转移就业的根本途径。

一是提高农牧业生产效率，催生更多新型经营主体，改善农村经济组织经营状况。采取最低收购价政策，保障农牧民利益，在农产品价格低迷时，政府应介入，采用最低收购价政策，维护群众利益。合理引导土地流转，发展规模经营，引导群众自愿、分红，把土地集中使用，上规模，上利润。推广农业机械化，提高生产效率，政府应承担这些成本，推广机械，降低老百姓农业生产成本，惠及群众。

二是大力发展劳动密集型产业，用足用好国家、自治区支持纺织服装产业发展优惠政策，加快推进食品加工、旅游品加工、民族手工业、纺织服装等劳动密集型产业发展，支持“卫星工厂”、“扶贫车间”建设，打造产业集群，拉动经济增长，促进就业增收。

三是加快服务业发展。着力培育消费新增长点，依托区位优势，推动物业服务、社区服务、家政服务等公共服务行业全面升级，依托口岸优势，整合开放平台、开放通道、开放政策等资源，不断健全旅游康养、贸易仓储、展销购物、酒店餐饮业，依托优良生态环境，适度发展“旅游+康养”产业、电子商务、信息中介等现代服务业，为地区经济发展注入新的活力，进一步带动农村劳动力转移就业。

四是针对有劳动能力、可以通过发展生产和务工实现脱贫的贫困人口加大产业培育扶持力度，通过发展生产实现稳定脱贫。塔城市边境村大多有养殖业，特别是恰夏镇窝尔塔阿树塔斯村已经通过合作建厂的方式发展了产业，这种方式毫无疑问对实现劳动力就地就近就业是有很大帮助的，今后要因时制略，因地制宜地发展产业，实现产业脱贫，产业致富的目的。

（二）强化技能培训、提升农牧民技能素质是带动边境村劳动力转移就业的必要条件

一要增强技能培训的针对性实效性差异性。人社部门要动态掌握劳务市场需求、农民就业需求、农民技能培训愿望和需求，制定个性化精准化的技能培训计划。通过新闻媒体、微信、QQ等媒介向社会公布企业、合作社用工需求信息，引导广大农牧民自主选择培训工种。加快信息平台建设，加速劳动力转移信息收集交换，建立劳动力转移用工需求和技能培训需求登记台账，引导定点培训机构开展定单、定向培训，做好培训与就业的无缝衔接，切实提高培训后就业率。

二要拓展培训渠道，丰富培训内容。充分利用当地职业技能培训机构、农牧民夜校、党校等教育培训资源，发挥驻村工作队、下沉干部优势，在边境村大力开展技术培训活动，广泛开展职业技能培训；争取扶持、创办、挂靠一批农村劳动力转移培训基地；积极探索多种培训方式，为塔城市经济发展和农村劳动力转移培养更多的合格劳动者。

三是加强农村劳动力特别是年轻劳动力的职业生涯规划[3]。吸收农村没有升学或者学习文化有困难的青少年入学，发展形式多样的职业教育，在人生不同阶段开设相应的技能课程，让他们随时学习，随时就业，只要他们需要培训，就能有满意的课程。

（三）转变农村劳动力思想观念是激发农牧民转移就业的内生动力

一要强化宣传引导和思想教育力度。充分发挥“访惠聚”驻村工作队的作用，通过“访惠聚”走村入户宣讲以及远程教育平台、微信、手机短信等宣传手段，使广大农牧民群众清楚地了解促进农村劳动力转移的各项扶持政策，引导农牧民特别是贫困户改变“等靠要”心理，帮助他们树立“幸福是奋斗出来”的观念。结合“民族团结一家亲”活动，通过结对认亲干部向农牧民进行面对面的思想交流、心贴心地引导教育与经常性的日常交往，让更多的农村劳动力从传统的劳动方式、传统的生活习惯、传统的思想观念中走出来，激发其追求现代文明生活方式的热情与内生动力。通过举办就业创业事迹分享会与举办创业就业现场观摩会，帮助农牧民转变就业观念、树立创业观念，最终坚定勤劳致富的信念。

二要逐步实施更加公平的就业政策。现有很多就业政策和就业工种都偏向优惠于农村劳动力，虽然发挥了特别扶持的作用，但同时容易产生歧视性感受，任何政策最终应成为向面社会所有群体的公平性政策，才更加有助于调动全社会的活力。随着脱贫攻坚战的胜利和精准扶贫的不断巩固，应逐步取消针对农牧民的就业优惠政策，反而更加有助于激发农牧民勤劳奋斗拼搏的内生动力。

（四）有效组织村民是推动农村劳动力转移就业的重要保障

推动农村劳动力转移就业既要提升农牧民整体文化素质，也要解除农牧民转移就业、特别是外出务工的后顾之忧，基层党组织和村两委在这些方面应切实发挥重要保障作用。

一要充分利用农牧民夜校提升农牧民整体文化素质和国语水平。农牧民夜校培训要让新知识走进农民头脑、新思想走进农民心里、新技能走进农民田地。培训内容要结合实际，既要讲党的惠民政策、农业种植技术、养殖技术、还要讲安全生产知识和医学健康知识等多方面知识。培训方式要灵活多样、教学模式要不断创新，有力助推各族群众文化水平和思想道德素质提升。国语学习要成为农牧民夜校的重要学习内容。国语教学要精心安排贴近实际，要根据群众需要什么就教什么的原则，切实增强农牧民识国家通用语言文字说国家通用语言的能力，帮助他们在转移就业、脱贫致富等方面起到积极促进作用。

二要切实发挥好基层党组织的公共服务职能。根据《中国共产党农村基层组织工作条例》，党的农村基层组织应当保障和改善民生，努力解决入园入托、上学、就业、看病、养老、居住、出行、饮水等群众最关心最直接最现实的利益问题，加强对贫困人口、留守儿童和妇女、老年人、残疾人、“五保户”等人群的关爱服务，切实解除农村劳动力转移就业的后顾之忧。

总之，塔城市边境村在劳动力转移就业方面成效与问题并存，成效是主要的，但是问题更值得重视。事实上，这些问题是劳动力充分就业和劳动力总量过大、素质不高这一主要矛盾的具体表现[4]。只有继续巩固成效，尽力补足短板，才能彻底解决这些村的劳动力转移就业问题，从源头上防止脱贫返贫，从根本上撑起塔城市边境村老百姓的钱袋子。