李裕民

（中国人民公安大学 研究生院，北京100038）

一、问题的提出

新型冠状病毒疫情发生后，世界卫生组织（WHO）根据疫情的特征将其列为国际关注的突发公共卫生事件（PHEIC）。突发公共卫生事件是指发生后造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。由于其具有突发性和危害性，对社会生活产生了巨大的影响，其“蝴蝶效应”和“涟漪效应”又对正常的社会运转秩序造成了很大的影响，在经济方面表现得尤为突出，使经济运行处在低效率状态。根据国家统计局最新数据，2020年1—6月份全国规模以上工业企业利润下降12.8%。由于历史交会期与社会转型期的重叠，社会矛盾呈多样性、累加性、易发生性，加之经济社会是一个动态循环系统，使得社会矛盾在表现形式上更为激烈。

对此，中央适时推出“六稳”政策推动国民经济逐步恢复。经济的恢复需要大量的人力资源，疫情发生期间又适逢传统节日春节，各地人员返回工作岗位将引起较大的人员流动，即复工潮、复学潮，而疫情防控最关键的一环在于减少人员流动，其中跨省市交通运输及个性化运输方式（例如出租车、微公交）可以采取“点对点、一站式”直达式运输服务，提高运输精准性。但是对于城市轨道交通（下称“城轨交通”）而言，由于乘客出行需求的多元化，很难做到精准运输。主要原因有两个方面：其一，作为长距离运输在城市主要的接驳换乘交通方式，城轨交通承担了大部分客流的转运，甚至在规划建设中已经将高铁站与城轨车站合并为“一站多能式”车站，成为转接分散客流的主要工具。其二，由于城市轨道交通具有低碳、便捷等亲民特点，其具有独特的竞争力与吸引力，城市轨道交通由于其绿色、便捷等特点逐渐成为公众出行首选。学者何凌晖基于百度迁徙数据，根据奇异值大小判断，分析得出城际日常交通运输需求受到的影响大于春运交通，长时间、分批次以及逐渐涉及涉疫地区人员的节后返程需求释放将对流入城市的疫情防控带来巨大压力［1］。基于此，各地城轨机关采取了相对应的防控措施，使得疫情处于可控范围。

城轨交通成为公众在交通领域感受疫情存在的“主阵地”，进入后疫情时期，有专家指出“疫情或长期存在，因此不容忽视长期处于威胁情境下会造成大众长期或者永久性的情绪、生理及模式的损伤”。这就需要公安机关与运营部门协作，在权衡公共安全与运营效率的基础上对部分非常时期措施进行“脱敏”处理，使其成为后疫情时期的常态化措施，既能够保证公共安全，也能够将大众的心理压力维持在可控状态。

二、城轨交通公共安全现状

（一）城市轨道交通安全现状

从历史沿革来看，城市轨道交通历来是暴力恐怖袭击、个人极端犯罪的重要目标和对象。现阶段城轨交通风险防控三大主题有：突发公共卫生事件、突发大客流、反恐防暴，三者相辅相成。由于国内外反恐形势日益严峻，防暴成为社会风险防控的新常态，城轨领域亦不例外；突发大客流则是由于极端天气、运营里程及线路增加等各种不确定因素所致。在三者的交叉作用下，城轨交通风险防控处于一种临界状态。

1.突发大客流

本文所指的大客流是指城轨车站在一个时段内所容纳的客流量已经超过最大容客率的限度，从而造成城轨车站内运行不畅，容易产生次生灾害事件的情形，其主要特征是人员密集，而突发公共卫生事件防控要求是减少人员聚集，如若不采取措施控制则会造成疫情呈几何式传播。截至2019 年年底，我国已有40座城市开通了城市轨道交通，线路运营总里程达到6386.9 公里，位列世界第一［2］。由于前期规划、路网布局等方面的问题，加之城轨交通存在地下空间狭小、密度高，且在换乘车站以及在商业圈的客流大站会产生叠加客流，突发大客流已然成为新常态并逐渐成为城轨交通领域的风险防控主题之一。

2.反恐防暴形势严峻

近20年来，俄罗斯、英国、德国、西班牙、日本等国发生暴恐、极端个人犯罪案件20余起，造成了630多人死亡、9700多人受伤的惨重后果。此类事件性质恶劣，在世界范围内造成的影响极大。例如7·25巴黎地铁爆炸案、9·15 伦敦地铁爆炸案、东京沙林毒气案等。本文将18 起发生在地铁系统中的重大公共安全事故的相关数据进行了收集，并对伤亡等几项数据进行了纵向的对比分析（见表1），发现城轨领域的风险防控任务非常严峻，要对新常态进行继续管控，又需要严防“黑天鹅”和“灰犀牛”事件。因此反恐防暴形势不容乐观，在重大突发公共卫生事件防控的同时，对于反恐防暴也应当继续关注。采取疫情防控措施的同时，在安全检查、安全管理方面需持续保持高压态势，不给暴恐分子可乘之机。

表1 作案方式与伤亡人数统计简表

（二）城轨交通风险防控重点部位

1.出入口及通道

城轨车站出入口是城轨交通进出城轨车站的“隘口”，其建筑形式主要有商业圈合建式、独立式等。疫情期间通过在此区域增加相应防控措施，可以将重点人员、可疑物品拦截在站外，使得整个车站成为一个安全区域。

2.风亭与环控风系统

线路沿途客流量是城轨规划时一项指标，故在站点设置上会将商业圈、景点等人流量大、地面建筑密集程度高的区域纳入规划，如城市CBD，通过此区域的城轨线路基本以地下建筑式体现。地下环境较为封闭，庞大的地下设施需要保证空气质量，故风亭承担了整个车站的空气对流模块功能，风亭作为城轨交通环控风系统的一部分，是城轨车站、区间与地面进行空气交换的通道，风亭的存在形式有独立式风亭、与建筑合建的综合型风亭等。

环控风系统，又称空调通风系统，决定着整个城轨系统的温度、湿度及空气质量，为乘客、列车提供舒适的候车环境和适宜的运行环境。依靠通风空调系统来控制实现的环控风系统分为两部分：第一部分为车站站厅、站台公共区的制冷空调及通风（兼排烟系统），此系统简称大系统，车站通风空调大系统采用全空气一次回风系统。城轨车站每端设置一套设备，系统由组合式空调机组、回排风机、新风机、专用排烟风机、各种风阀、防火阀、消音器以及风道等组成。第二部分即车站管理及备用房空调、通风（兼排烟系统），此系统简称小系统，运行机制和组成与大系统一致，作为大系统的辅助系统运行。风亭的通风道截面积的合理与否也是极为重要的一环。

三、后疫情时期城市风险防控的思维进路与认知逻辑

（一）平衡公共安全与运营效率

风险防控思维进路与认知逻辑决定风险防控的具体对策与现实路径。有研究表明新冠疫情发生后，几乎所有研究对象（98.54%）处于非常紧张或害怕的状态，主要原因为新型冠状病毒的传染性强和缺乏有效的治疗方法［3］。公众的出行需要多种多样，但大部分的出行需要不能够做到个性化处理，城轨交通是公众感受疫情存在的“主阵地”，进入后疫情时期有专家指出疫情或长期存在，那么防疫初期的措施在轨道交通卫生安全方面应当进行“脱敏”处理。具体而言，单一的风险高压防控策略，容易导致社会大众长期处于威胁情境下，会造成大众长期或者永久性的情绪、生理及模式的损伤，甚至对行为模式造成一定的损害，这就需要公安机关与运营部门协作，在权衡公共安全与运营效率的基础上，对部分非常时期措施进行“脱敏”处理，在源头处将预防措施前移。

（二）改变路径依赖——由被动反应式转变为主动回应式

突发公共卫生事件具有突发性和公共性。德国学者乌尔里希·贝克在《风险社会》一书中指出，“生产力在现代化进程中的指数式增长，使风险和潜在自我威胁的释放达到了前所未有的程度”。有关学者提出的“黑天鹅事件”“灰犀牛事件”在后风险时期具体体现在社会矛盾交织、不确定性日益凸显，风险点丛生。非典、新型冠状病毒疫情此类事件，对于整个社会来说都是新类型事物，而现有应对机制仍然存在漏洞，且在应对措施上仍有路径依赖。对突发公共卫生事件，作为运输介质，城轨交通不仅需要引入特定设备，在人员培训、应急机制方面亟须更新，并且要逐渐演化为常态机制，将原有的机制从被动回应式转变成主动回应式，缩减反应时间。

四、城轨交通风险防控现实路径

（一）增加城轨交通安防平台中有害气体防护系统模块

虽然以现有技术不能达到直接检测类似于新型冠状病毒的程度，但是一个良好的通风系统能够对于城市轨道交通车站的空气环境产生良好的效应，为其提供一个良好的空气条件。从某种意义上来说，我们利用地铁环境相对封闭，具有针对性布设安防装备和专门力量的条件，将识疑查危的关口前移，查源截流，最大限度地制止危险因素进站，实现风险防控。现有技术对于影响城轨车站环境的一些有害物质是可以做到检测的，按照《城市轨道交通公共安全防范系统工程技术规范》第四章第三条第二款的要求，需要将城市轨道安全防范系统的各子系统集合为一个整体，由集中的安全防范平台进行管理。现阶段的城市轨道安全防范系统是比较完善的，所以笔者认为可以采取“打补丁”的方式，补全针对风亭等通风设施的有害气体防护系统，以期能够补齐此安全防范平台的功能，使之更加完善。为了确定环控风系统所需检测的有害物质，必须明确其种类：余热量（城轨系统内列车、人员和设备产生的全部热量被周围地层吸收后剩余的热量）、较高的相对湿度、二氧化碳气体、含尘量［4］。

城市轨道车站有害气体防护系统包括有害气体检测仪、便携式气体检测仪、其他有害气体检测试管、安全监控系统等设备设施。以自动监控系统监测、人工巡检二者相结合为基本原则，任何一方都不能偏废。气体自动监测系统测得的数据，能与巡检检验结果对照验证而后进行下一步的指令，并定期对监（检）测设备进行检查与校验（如图1）。

（二）增加城轨应急预案体系中突发公共卫生事件应对模块

首先，明确职责分工。为预防各类事件的发生，要以城轨公安机关为主导联合运营单位、专业抢险队伍、各相关政府部门开展各种应急演练，以应对可能出现的各类突发情况，并通过演练加强相互之间的协作配合能力。城轨公安机关应积极协调各部门，根据有害气体袭击案件会引发的公共安全、二次安全事故等，按照“一站式计划”的要求，制定周密的应急预案，控制突发情况进一步升级，避免造成更大的损害和更严重的社会影响。

其次，根据情况分级防控。城轨公安机关对犯罪分子可能采取的作案手段以及作案时间进行详细分析，从案件的预防措施、现场处置、抢险救灾和灾后重建等不同方面制定应急预案。预案要针对案件的处置原则、应急指挥、职责分工、信息发布流程等方面做安排和部署。应急预案中应明确各部门的职责、任务和要求，并定期开展应急演练提高应急处突能力。应急预案体系应当以突发事件的类型为划分标准，按照国家相关法律构建应急预案体系。例如针对此次新型冠状病毒疫情，则应当根据《国家突发公共卫生事件应急预案》进行构建。

最后，做好事前情报收集工作。城轨公安机关应主动对接相关情报系统，积极拓展信息来源，主动发现可能危及城轨公共安全的苗头与隐患，应从国家反恐的全局出发，优化自身的情报研判、推送和查证落实工作机制，掌握城轨公共安全防控的主动权。针对当前城轨实际环境，应定期更新和修改应急预案。高效、快速的应急处理机制在一定程度上也可以避免案件导致人员大规模受伤，尽可能减轻恶劣影响，起到有效应对作用。

图1 城轨车站有害气体检测流程图

（三）提高城轨交通协同组织的应急能力

以萨拉蒙为代表的现代政府工具理论对政府的工具箱进行了重新检视，试图通过一种新途径即“新治理”范式来解决公共问题。城轨领域的公共问题需要城轨运营部门、城轨公安机关和部分非正式组织协同治理。众多部门的合作治理并非是自我运作的，它面临着组织和管理方面的巨大挑战。构建城轨领域警企协同机制，需要从横向及纵向两个维度进行构建，横向是以运营公司和城市轨道交通公安机关为主体，纵向则是以运营公司为核心从上往下的组织，包括站务、志愿者、保洁员、安检员、检修员等，其实质上是一个小社区，即警员与运营公司人员都一致的公司。例如成都市公安局轨道交通分局与成都地铁运营公司以建设“平安地铁”为目标，以“一个目标、一条心、一家人”为工作思路的警企共建项目就是典型的例子。

城轨公安机关是政府在城轨交通领域的代言人，市场在城市轨道交通中的体现则是城轨运营公司，社会则体现为乘客。政府、市场与社会的关系在城轨领域之间的问题即是体现为运营效率与公共安全之间的关系。构建城轨警企协调机制的核心目的，即是科学平衡“维护公共安全与保证运营效率”之间的关系。如何平衡公共安全与运营效率的问题，在特殊情况下，表现得尤为明显。特别是对于城市轨道交通的三大新常态风险，即反恐防暴、突发大客流及突发公共卫生事件，进行治理显得尤为重要。这样的构建既是国家治理能力现代化在城轨领域的体现，又能良好地传递国家治理体系顶层设计的意图和价值。

（四）增加安检员非常态情况下的针对性培训

对于城市轨道交通系统而言，如若能甄辨重大公共安全案件发生前的一些细微事件的暗含信息，而后及时采取措施，对控制事态具有决定性作用。结合已发生的案件来看，实际上一些重大公共案件在发现之前具备制止犯罪活动的机会和条件。有的案件可以通过提前获取苗头性、预警性信息，开展精确防范与精准打击。但是至关重要的一点，是对在关口“守关人”的培训。机器始终是机器，不能够分情况处理，所以最终还需要安检人员的再次确认以及把关。因此，增加在非常态下的安检知识培训，可为安检员队伍在风险应对上打下良好的基础。在专业知识培训后，经验的积累也极为重要，甚至一些经验可以转化为专业知识，从而达到将危险堵在“关口”。在平时的工作中配合开展“城轨安全教育活动”，可以利用大众媒体等不同的方式，以各种形式宣传城轨交通安全知识，提高人们的警惕性，全面培育社会民众处置危机、防范危险的素质与能力，掌握城轨交通基本安全防范常识和逃生技巧。争取使每位民众都成为地铁公共安全的宣讲者、重要信息的采集者、可疑线索情况的报告者、初期犯罪的自救者、危机处置的协助者、恢复重建的参与者。

五、结语

新型冠状病毒疫情对于我国社会来说是一次危机，又是一次机遇，将原有状态打破，迫使城轨交通风险防控领域推陈出新，对于原有体制、机制乃至局部社会行为模式进行一定的改进与优化。利用“打补丁”的形式推动警企协同机制、应急体系及安检员培训体制优化升级，并利用当下精准的人脸识别、客流感知等技术，对城轨交通的风险防控进行精准把控，使得城轨交通运营水平与安全管理的形式和内容的全面性与多样性得到提高，最终达到运营效率与风险防控平衡的状态。