李新成（高级会计师）（国家市场监管管理总局 北京 100820）

一、引言

深化政府机构改革是我国政治体制改革的重要组成部分。政府机构改革通过撤销、合并、重组等形式构建系统完备、科学规范、运行高效的政府职能体系，统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局，实现国家治理体系和治理能力现代化。政府机构改革，本质上是政府职能合并同类项，整合散落在各个部门的特定职能，形成相关职能领域的大部制体制模式，实现一类事项由一个部门统筹、一件事情由一个部门负责。财政是政府机构改革落地的重要保障，是国家治理的基础和重要支柱。预算是推动政府机构改革的财经基础，是政府活动和宏观政策的集中反映。预算绩效管理规范着政府行为，是推动财政资金聚力增效、提升政府效能、增强政府公信力执行力、提高人民群众满意度的有效途径，也是优化政府内部资源配置、提高公共服务质量与管理水平的重要举措。项目支出是政府机构为完成特定的工作任务或事业发展目标，在基本支出以外，财政预算专项安排的支出。项目支出按部门职能核定，经费体量一般较大。加强项目支出绩效管理，是提高财政资源配置效率和使用效益的重中之重。

党的十八大以来，我国已逐步建立以项目支出为主的一般公共预算绩效管理体系，并延至全面实施预算绩效管理。党的十九大报告提出，要加快建立现代财政制度，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。随着预算绩效管理改革广度和深度的不断推进，2018年9月，中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》，2020年2月，财政部印发《项目支出绩效评价管理办法》 （财预 ［2020］10号），绩效评价常态机制基本建立。绩效评价是考量政府机构预算项目支出管理水平的重要手段和标尺，绩效评价指标的合理选取与权重分配是有效实施预算项目支出绩效管理的前提和关键。

政府机构改革，是一个平稳有序推进的过程。一般情况下，机构改革过渡期内，涉改部门的必要经费开支仍在原部门预算指标列支。涉改部门“三定方案”确定后，按照基本支出“随人走”、项目支出“随事走”的原则重新核定财政经费预算指标。改革后的政府机构，在预算中结合新部门职责，对项目进行完善调整与整合归并，必然会涉及到确定新的项目绩效评价体系，其中绩效评价指标的选取尤为关键。加强对机构改革后的部门预算项目支出绩效评价，就要依据设定的绩效目标，对项目支出的经济性、效率性、效益性和公平性进行客观、公正的测量、分析和评判。

二、政府机构改革部门预算项目支出绩效评价面临的困境

（一）绩效评价目标设定有一定的模糊性

机构改革部门预算项目支出绩效评价目标，因机构重组需要长时间磨合，短期内很难与政府履行职责、行政事业发展计划紧密结合，难以做到与未来的国民经济和社会发展规划高度匹配，在一定时期内只能是向预期要达成产出和效果的评价目标去努力。项目支出绩效评价目标本应与年度预算资金规模相匹配，明确支出的范围、方向、效益和效果，从数量、质量、成本和时效等方面进行细化。但初建期的政府机构不太可能一蹴而就地建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制，实现预算绩效管理与预算编制、执行、监督的有机结合，项目支出绩效评价目标设置难以确定。由于项目支出绩效评价得分结果与绩效目标完成情况直接相关，机构改革的政府部门在设定绩效目标时，在既定财政经费情况下，停留在是否按计划完成任务上，而没有将工作重点放在效益和效果方面。面对新机构新事务，调查研究和科学论证并不充分，对项目管理很难把握资金规模是否过大或过小、绩效目标是否过高或过低，初建的政府部门自然而然会把绩效目标或者绩效指标编定的低一些，这样目标更容易完成，绩效评价得分也会高一些。而这是对项目绩效管理的意义认识不清，局限在财政经费执行率上，束缚在财务指标上。这些模糊理解使得项目支出绩效评价目标管理难以发挥在预算管理中的作用。

（二）全过程绩效管理有一定的割裂性

绩效管理不是静止的，而是动态的、全过程的。全过程预算绩效管理采取的是以财政支出结果为导向的预算管理模式，要在预算编制、执行、监督的全过程中关注产生和效果。然而，机构改革部门对于事前、事中的绩效情况考虑较少，事前评价和绩效跟踪相对薄弱，更多精力集中在事后评价上，用事后评价代替了绩效评价，没有形成项目支出全过程绩效闭环管理。机构初建期，主要是对预算资金支出结果的概括性评价，更多关注项目支出的产出和效果的经济性、效率性和效益性，很少从预算运行的整个环节去统筹考虑。在对项目支出绩效评价目标运行情况和预算执行情况进行跟踪管理时，由于无法得到全过程支出各个环节的结果，致使很难及时发现绩效运行目标与预期目标发生偏离的迹象。机构改革部门项目支出的绩效评价指标中缺少预算编制环节的指标，绩效关口后置不能突出绩效导向，不能从源头上提高预算决策的科学性和精准性，做不到推进事前绩效评估。缺少预算执行环节的指标，无法加强过程监控，很少关注到预算执行的序时进度与绩效目标的实现程度，无法在事中绩效评估中发现问题并及时纠正，更无法按谁支出谁负责原则进行追责。机构改革部门过多地执行决算环节的绩效评价，忽视或是割裂了预算编制环节和预算执行环节的绩效评价。

（三）绩效评价指标选择有一定的粗略性

预算项目支出绩效评价以健全的绩效评价指标体系为依据，指标的选取和占比的敏感性和不确定性直接影响评价结果的真实性和客观性。《项目支出绩效评价管理办法》（财预［2020］10号）虽然健全了绩效评价体系，完善了绩效评价指标、标准和方法，提高了绩效评价的科学性，增强了绩效评价结果的约束力，建立了责任追究机制，但也留下了较大的自由选择空间。机构改革部门在选取项目支出绩效评价指标时，主要依赖财务人员，领导干部和业务人员很少参与，而财务人员难以充分了解和掌握国民经济的运行态势、所在单位的发展情况和预算项目的基本特征，对项目指标的选取过多依靠主观经验，评价指标体系结构会显得比较粗略，口径上下不太统一，维度比较宽泛，过多地采用财务中性指标。指标设计笼统导致绩效工作形式化，难以精确地衡量机构改革部门职能的履行程度和支出情况，不能对项目支出从不同具体方面作出公正客观的评判。

（四）绩效评价结果有一定的主观性

机构改革部门受组建时间短等因素影响，在各项制度改革不完善的情况下，项目支出绩效评价结果较多停留在反映情况、发现问题、完善制度方面，尚未与财政支出科学化、管理精细化有机联系起来。评价报告表述避重就轻，结果应用流于形式。在绩效评价实际工作中，由于基础资料准备不足和评价方法运用不当从而影响评估结果、限制报告使用的情况时有发生。绩效评价人员本身可能理论知识丰富，但实践经验缺乏，在评价项目支出实际问题上，专业判断可能带有较强的主观性，不能充分履职尽责进行公允评价，降低了结果的客观公正性。机构改革部门项目支出绩效评价表的赋分标准表述较为模糊，分值选择跨度大，各个指标的权重分配也有很强的主观目的性，评价结果很难保证客观公正。很多情况下，绩效评价在得到结果评分后就提前终结，后续项目支出管理改进支持力度不足，违背了绩效管理的根本目的。

三、完善政府机构改革部门预算项目支出绩效评价的对策

（一）明确项目支出绩效评价目标

明确绩效评价目标是绩效管理体系的第一个关键步骤，是支持后续绩效跟踪评价的重要基础。机构改革部门行使着国家行政职权，组织、管理、监督国家各项行政事务。预算项目支出绩效评价目标要符合国民经济和社会发展规划、部门职能和事业发展规划，结合机关重组历史沿革与职能整合，紧紧围绕预算项目支出范围和方向进行定位，准确设定绩效内容、绩效指标和绩效标准，真正体现预算资金计划在一定期间内产出的效益和效果。指向明确下，要对项目支出绩效评价目标从数量、质量、成本和时效等方面进行分级分档式细化。项目支出绩效评价目标要和政府改革机构年度计划相对应，与预算资金量相匹配。在组建初期，绩效评价目标设置不宜过高，否则会影响绩效评价效果。完成过渡期后，绩效评价目标设置不要过低，否则会影响项目资金安排。项目支出绩效评价是一个系统、全面反映整体概况的过程，设置好事前、事中、事后评价目标也是必不可少。

（二）重构项目支出绩效评价体系

机构改革部门要以预算管理与绩效管理一体化为思路，结合部门职能特点与工作部署，逐步改善预算管理流程，优化预算项目支出绩效评价体系。绩效评价体系构建的前提与重点是绩效指标的设置与权重分配。政府机构改革部门要以“三定方案”为纲，并结合预算管理流程多环节的特点来制定预算项目支出绩效评价指标。设计指标时要注重可操作性，统筹预算编制、预算执行和决算监督三个环节，兼顾平衡效益与效率权重。效益指标根据经济性原则评价机构改革部门在成本降低方面所作出的努力及效果，旨在节约开支、降低成本，指标可设计为人均成本指标、单位成本指标、资金转化比率、人员成本与公用成本比率等。效率指标根据效率性原则评价财政资金投入资源是否得到充分利用，即投入与产出的比率，指标可设计为实际完成率、完成及时率、平均事件处理时间与事件应急反应速度等。项目支出绩效评价指标的设计，应合理分配定性、定量指标，以定量为主、定性为辅，尽量量化考评，利于比较、综合、分析、评价。以支出目的为依据的定性指标，可以对项目给予总体的考评。要设计事前绩效评价体系，将绩效关口前移，提高部门预算项目支出编制的精准性与科学性。要设计事中绩效评价体系，关注预算执行的序时进度与绩效目标的实现程度，做到及时发现问题、查找原因并纠正。要收拢设计好事后绩效评价体系，客观准确评判部门预算项目支出最终在总体上是否真正落地见效。合理完善的绩效指标体系是做好全面实施预算绩效管理工作的基础。预算项目支出绩效评价体系要在实践中不断验证和完善，形成可比较、可测量、可评价、可公开、可报告的标准体系，清晰明了地反映绩效目标实现结果，真实客观地形成反馈、整改、提升绩效的良性循环。

（三）整合项目支出绩效评价共性指标

机构改革部门在预算中要结合新部门的业务特征，对项目支出进行整合归并，归集共同共有指标，使之更直观、集中地反映履职效率与效益。机构改革前后，部门职能有所不同，预算项目不再是简单的相加，绩效指标也不能简易的罗列。机构改革部门要增强支出责任和效率意识，提高资金使用效益、效率与效果，在实践应用的基础上创建符合项目支出特点的绩效评价共性指标，以提升预算管理水平。机构改革部门在制定项目支出绩效评价共性指标时，应参照以往实施的绩效评审、跟踪和评价的项目，同时考虑现部门项目支出绩效评价特点。首先，对原转隶部门预算项目的功能进行梳理，明确资金性质、预期投入、支出范围、实施内容、工作任务、收益对象，对比、分析、整合同类或相似项目功能。其次，依据同类项目功能特征，预计出项目实施在一定时期内要达到的产出和效果，确定项目要达到的绩效目标，并择选出共同的定性和定量指标。再次，在实际应用中关注共性指标的合理性，确保共性指标中定性可衡量、定量能量化，并不断进行优化调整。因具体绩效评价项目对象不同，在共性指标的选取中要明确绩效评价对象的具体特征、与预算目标结合状况、与预算定额匹配标准，反映部门职能要求及未来发展规划，做到在一定时期内可实现、可衡量。共性指标是基础性指标，许多支出项目可以共用，为提高绩效评价的客观性和准确性，建立共性指标体系时，要在实际工作中收集数据，在不同项目间横向比较共性指标的差距，发现问题，查找原因，调整修改，将绩效评价关口不断向事前和事中前移，不断降低绩效评价成本。

（四）加强项目支出绩效评价全过程管理

项目支出绩效评价目标管理为全过程预算绩效管理奠定了基础。机构改革部门项目支出很复杂，从相关项目资金预算的编制、执行到决算，环环相扣，互为促进，互相验证。预算编制通过预算执行加以验证，预算执行结果形成决算，决算形成反馈，为全过程绩效管理提供评价基础。2019年政府会计制度全面实施，采用权责发生制容易核算政府运行成本，为全过程预算绩效管理进行定量评价提供了数据保障，使得事前、事中、事后评价切实可行。预算编制事前评价，是整个绩效评价的起点，应以定性评价为主，做到立项规范、绩效目标合理、绩效指标明确。预算执行事中评价，是预算执行过程的评价，监督预算收入与支出是否按计划执行，执行中是否存在问题，有问题是否及时反馈。事中评价应将定性评价与定量评价相结合，做到管理制度健全、资金使用合规，着重关注预算收入完成率、预算支出执行率等指标。决算收口事后评价，是预算工作的全面反映，是对整个预算流程的总结与反馈，主要关注项目支出目标完成度、目标完成效果。

四、结论

政府机构改革部门是伴随着深化机构和行政体制改革应运而生的，在国家治理体系和治理能力现代化的大背景下，作为财政资金占比较大的项目支出利用效率是其履职尽责的重要保障。由于属于新生部门，机构改革部门面临重组环境的巨大挑战，对定位不清、拿捏不准的预算项目支出在管理上稍显困顿，项目支出绩效评价出现目标设定模糊、全过程管理割裂、指标选择粗略、评价结果主观等困境在所难免。因此，机构改革部门优化项目支出绩效评价体系势在必行。明确绩效评价目标是关键的第一步，设立评价体系、建立模型是具体举措实施的蓝图，合理指标选定和权重分配是操作执行的保证，全过程管理是评价结果质量的基础。政府机构改革部门积极推进项目支出绩效评价，充分发挥国家治理能力顺畅实现的财政基础保障，是适应绩效预算改革的需要，将能使之迎接经济新常态发展的更大的挑战，保证国家治理体系有效运行。