文/陈腾

城乡居民社会养老保险制度实施以来，对保障城乡居民的老年基本生活、促进社会和谐稳定发展起到了积极的作用。随着社会的不断发展和城乡居民养老保险制度的不断完善，人们的参保意识越来越强，城乡居民保险事业高速发展。从2009 年新农保启动至今，基本实现了参保全覆盖，基金规模也不断扩大，目前正走向成熟、定型和一体化发展的新里程。然而，城乡居民保险在制度、基础服务、职能划转中依然存在一些问题，阻碍了社会养老保险事业的可持续发展。

一、城乡居民养老保险现状和存在问题

上杭县作为全国首批和全省九个第一批“新农保”试点县之一，根据中央和省、市新农保试点要求，在各级各部门的大力支持配合下，于2009 年12 月启动新型农村社会养老保险工作。截至2019 年12 月底，上杭县城乡居民参保人数245928 人，参保率达98.7%；平均每月领取养老金人数73745人，累计发放金额1.39 亿元，发放率达100%；并在全县115 个村建立了村级平台信息系统，已全部开通投入正常使用。在全面、正常开展城乡居民社会养老保险的同时，尚存在以下一些问题。

（一）制度设计有待完善

参保缴费激励不足。大力发展城乡居民养老保险制度以来，基本实现了全覆盖，参保的“广度”有了，但实际的参与“深度”却很低。据统计，95%的参保对象选择了最低缴费档次，究其原因是缴费激励机制不足。个人账户累计缴费偏低造成了待遇领取的时候过度依赖财政补贴，随着基础养老金的不断调整，个人账户养老金在整个养老金结构中比例越来越低，使得城乡居民养老制度倾向“强福利”“弱保险”。然而，参保对象集中选择最低缴费档次并非完全受限于缴费能力，很大程度上是因为现有的缴费激励机制激励性不够。为了鼓励参保对象选择更高的档次，各地政府都出台了“多缴多得”的激励机制。以上杭县为例，2019 年1 月起城乡居民基本养老保险省定缴费档次和缴费补贴标准调整为12 档，缴费最低档200 元政府补贴40 元，缴费最高档3000 元政府补贴200 元。尽管政府不断完善缴费标准，提高相应的财政补贴，但是人均缴费变化不大，参保人员选择最低档次的现象依然很严重。从激励效果上看，激励机制在“是否参加”上取得成功，在“参与程度”上未尽如人意。

（二）养老保障水平过低

基础养老金应该要满足老年人的基本需求，比如食物和衣服，其增长的速度应该与基本需求的增长速度匹配。但是根据调查显示，我国大部分地区的基础养老金在100 元左右（上杭县为148 元），甚至低于当地的低保金，难以保障老年居民最基本的生活。据人社部门测算，最近几年基础养老金的购买力已经下降了三分之一以上。过低的基础养老金造成保障水平不足，使得人们对城乡居民养老保险是否能真正起到保障作用持怀疑态度，降低了参保的积极性，阻碍了全民参保的全面发展。

（三）基层服务能力欠缺

随着国家各项惠农政策的不断推进落实，相关的业务开展工作一直处在上升趋势，基层工作人员面临的工作量越来越多，压力也越来大。在基层，负责在一线为参保对象服务的养老保险工作人员多为劳动协理员或者村级协理员。他们往往身兼数职，不仅要负责城乡居民养老保险的工作，还要负责例如医保、就业方面的工作。随着农村青年外出打工，目前担负这基础服务重任的农村工作人员年龄结构普遍偏大，已经无法各种适应现代化办公手段。比如上杭县推广的用于服务城乡居民养老保险的村级信息平台，对基层服务人员的能力要求更高，不仅要能够熟练操作信息，还要会使用如高拍仪这样的现代化办公用品。此外，基层工作人员的待遇过低。在上杭县，村级协理员的待遇根据村人口来核定，一般平均只在150 元～300 元/月，和当前的消费水平完全不匹配。在这种情况下，许多协理员无法坚持安心工作，人员的不断更换造成队伍极其不稳定。

（四）职能划转带来阵痛

根据国家机构改革部署，2019 年起，城乡居民养老保险保费征管职责划转税务部门。两个部门在数据对接上出现了两个问题：一是数据传输不及时。税务系统修改缴费档次或账户信息后，城乡居民保系统接收不到变更后的缴费档次或账户信息，造成信息不一致。 税务系统代扣保费后，缴费信息也无法实时传输到城乡居民保系统，严重影响了城乡居民养老保险的待遇发放工作；二是数据查询出现盲区。税务部系统无法查询到参保人员的缴费信息，城乡居民保也无法查询到参保对象的缴费不成功的信息，两个部门的工作人员只能通过电话的方式相互查询信息。这种落后的数据查询方式，给两个部门的经办人员带来极大的工作量，降低了工作效率。另外，目前税务系统只能代扣当年度城乡居民养老保险保费，中断补缴或一次性缴费需要参保对象要到税务窗口办理现金缴费。税务系统的不合理给参保对象带来不必要的麻烦，影响了续保缴费的积极性。

（五）基金保值增值薄弱

2018 年《中国社会保险发展年度报告》数据显示，我国城乡居民社会养老保险的基金累积相比2017 年提高了31.2%，说明基金规模在不断扩大。基金的保值增值，是保证城乡居民养老保险制度可持续发展的关键。由于各地区情况复杂多变，我国城乡居民养老保险基金并未全面实现省级统筹，大部分地区依然停留在县级统筹。过低的统筹层次导致了基金的分散，难以形成投资的规模化效应，严重阻碍了基金管理的发展。同时，县级的有关部门在基金管理上通常选择保守的投资方式，比如低风险、低回报的银行。基金存入银行后，在利率下调、通货膨胀等金融因素和经济形式的影响下严重缩水，很难实现保值增值的目标。

二、解决城乡居民社会养老保险问题的对策建议

（一）完善现有政策，立足长远发展

1.强化机制，调整补贴。现行的城乡居民社会养老保险制度利用阶梯式的政府补贴来引导参保人员选择较高的个人缴费档次，如缴费200 元政府补贴40 元，缴费3000 元政府补贴200 元。“阶梯”的不明显会让人们认为选择最低缴费档次是最划算的。想要突破这种现状，就要强化激励机制，提高较高档次的缴费补贴，体现不同缴费档次补贴的差异化，最大程度发挥“多缴多得”机制的激励作用。

2.提高基础养老金。基础养老金的高低不仅反映了居民分享经济发展成果的程度，也体现了地区经济发展水平。中央应参照物价水平、全国城乡居民人均可支配收入以及各级财政的承担能力确定全国最低基础养老金的标准，地方政府在衡量自身财力的情况下合理提高基础养老金，从而切实提高城乡居民养老保险的保障作用。

3.加大宣传力度。采用多种手段宣传城乡居民保险政策，为群众答疑解惑，使其对政策有全面的了解：一是通过设置宣传标语、引发传单等形式进行宣传；二是可以在乡镇圩日人口密集处摆设摊点进行现场互动，为群众讲解政策；三是利用扶贫挂钩干部入户走访的机会，以更直接，更亲民的方式对扶贫参保对象进行宣传动员，扩大政策知晓度，真正做到宣传无死角；四是加大城乡居民养老保险互联网经办小程序推广力度，开展小程序功能及使用方法宣传，引导参保人员使用小程序自助办理业务

（二）提高基层工作人员待遇，提升服务水平

基层工作人员的工作能力和素质，对城乡居民保险工作的推进起着至关重要的作用。要打造一支稳定高效的基层队伍，首先要提高待遇，使其安心工作，上级部门可以给予政策、资金上的支持，解决后顾之忧；其次要加强经办能力的培训，适时开展相关的业务学习应对当前各项国家惠农政策的推广并完成一线工作任务。

（三）增强部门协助，实现数据共享

加强两个部门的沟通协调，细化业务规则，确保税务、城乡居民养老保险的信息系统与业务数据精准对接，保费征缴工作有序转换衔接。利用电话、微信、邮件等多种方式，使当前数据共享更加全面、有效，平稳过渡。同时，税务部门要尽快完善缴费系统，保证群众能够快速、方便地进行补缴。

（四）提高统筹层次，拓宽投资渠道

城乡居民养老保险统筹层次越高，基金抵御风险的能力就越强。现阶段应尽快实现省级统筹，形成一种自上而下的统筹治管理格局。在保证安全性的前提下，拓宽投资渠道，创新投资机制，实现多元化投资：一方面，现有的国债和银行存款基础上，增加投资股票、公司债券，合理配置短、中、长期投资比例；另一方面，政府可以尝试将资金投向低风险、高回报项目，如社会经济效益显著的基础设施项目。总之，要加强基金管理能力，提高基金的收益率，保证城乡居民养老保险制度的可持续发展。