李佳

摘要：风景区规划经常借助GIS技术进行生态敏感性分析，以此为基础明确各区域的生态敏感度，用以指导规划分区。但理论上的生态敏感性分析结论通常与风景区自身的发展建设诉求之间存在矛盾冲突，不能直接用于地块建设指导。在规划实际应用中，如何妥善解决这种矛盾，将理论分析结果与规划现实进行结合，寻找问题的平衡点与突破口，得出規划要点具体指导地块建设，并且从规划角度对生态敏感性分析结果给出反向评价及建议。

关键词：生态敏感性;规划分区：GIS技术

通常风景区规划会借助GIS技术进行生态敏感性分析，以此为基础明确各区域的生态敏感度，用以指导规划分区。怛如果将基于自然要素的生态敏感性分析结果直接应用于详细规划时经常会发现一个现象：地块的生态敏感度与其自身发展建设诉求之间存在矛盾冲突，经理论计算得出的生态敏感性分析结论并不能直接指导地块建设。在实际应用中，当风景区发展建设与生态保育存在矛盾时，应以谁为重，如何取舍？能否通过规划对生态敏感性评价体系进行反校核，不断完善既有的理论支撑？现以生态敏感性分析在林虑山风景区详细规划的实际应用为例，着重讨论这个问题。

1 林虑山风景区发展概况

林虑山风景名胜区位于河南省林州市，地理坐标为东经113°37～114°04，北纬36°02～36°14，是以太行山风景地貌和人工天河红旗渠为特色的国家级山岳型风景名胜区。

目前，风景区的发展主要面临着生态资源保护、旅游发展、村庄建设三大核心诉求。

1.1 生态资源保护诉求

风景区山峦层叠、台壁交错、植被多样、水体丰富，聚集了谷峡崖峰溪瀑河湖等众多山水形态，既有南太行的秀美，又有北太行的险峻，景观价值极高的同时生态敏感脆弱。

依照《林虑山风景名胜区总体规划》，风景区规划总面积133.02km²，其中核心景区面积77.83km²，占比50%以上，生态保护要求高。同时，风景区南部区域位于省级自然保护区范围内，是我国沙棘存在的最北域，生态资源价值及科学研究价值高。风景区内水系丰富，有林州市备用水源地1处，饮用水水源地保护要求高。

1.2旅游发展诉求

随着风景区内各大小景区相继开发，游客量逐年攀升，现状年游客量可达200万人次，其中海外年游客量数10万人。风景区内陆续出现交通拥堵、无处停车、服务设施不够用、旅游设施等级偏低，不能满足各类消费者需求等问题，旅游服务设施急待提升。同时，风景区因山形地势条件优越，拥有亚洲最好的滑翔基地1处。目前，滑翔基地欲扩大产业范围，意图发展一系列的山地运动寻求产业链条式发展。

1.3村庄建设诉求

风景区内村落众多，依现状调查，现有村落涉及5乡镇、20余个行政村，共计自然村200余个，户籍人口4210人。村落主要位于峡谷西侧平台、峡谷东西平台、峡谷谷底露水河两岸、风景区东侧一千渠沿线分布。

目前风景区内村庄基础设施建设薄弱，是名副其实的河南省贫困村，一产弱、耕地少，造成年人均一产收入不足1000元。峡谷东西平台上的村落由于海拔高、耕地少、供水供电缺乏、交通不便，使得现有村落中仅有一些年长的老人居住，年轻人为了生计及子女上学都外出务工或搬迁至谷底生活，大多数的村子变成闲置村。谷底露水河两岸、一千渠两岸村落，村民的收入来源主要依托外出务工和旅游服务。随着风景区内游客的逐年递增，露水河沿河、一千渠沿岸的农家乐越开越多，一方面确实给村民带来一定收益，但另一方面无序的违规的扩建新建，大量的污水、垃圾，对风景区的生态环境造成了严重的影响。

综上，风景区内资源保育、旅游发展、村民生活三方之间矛盾冲突明显，急需编制详细规划，合理指导地块建设，协调各方诉求之间的矛盾。

2 技术思路

依托生態敏感性评价，以此为基础，叠加风景名胜区用地现状及未来发展需求，发现生态保护与风景区发展之间的具体矛盾。严格依照相关规范、管理条例、国家政策，借鉴相关案例经验，逐条明确各矛盾的解决办法并进行分类总结，力求寻求保护与发展的平衡点：一方面以生态为重，守住底线，避免不恰当的建设内容破坏风景资源环境，力求对资源环境的负面影响降到最低;另一方面在生态环境许可范围内，利用相关政策正确引导，合理发展旅游，切实保障地方村民的利益。

3 风景区生态敏感性评价结果

根据林虑山地形地貌特点以及发展情况，选取高程、坡度、坡向、水体、植被现状等多个自然评价因子，并构建生态敏感性评价体系，得出各级敏感区的分布和范围，结果如下：

极敏感区：①分布在海拔1500m以上的山体.山体坡度多在50°以上，通常为北向的山林地，集中分布延山脊、大峡谷西部及南部山体区域分布。②南谷洞水库水源地本体。

敏感区：①山体中部。坡度较大，多在30°左右。植被较为丰富，多为高山草甸。②水源地周边200m区域。

中敏感区：延山谷、沟壑两侧分布。中敏感区主要为有经济林、灌草丛、耕地分布的区域，该区域地势起伏不大、海拔较低.植被类型单一.人类活动相对频繁。

低敏感区：多为居民点集中分布的区域。主要分布在谷底两侧的平缓地段，坡度平缓、海拔较低、远离水源地，并且人类活动较为频繁、植被生物多样性差、森林景观价值低。

4 生态敏感性分析与实际开发建设之间的矛盾点

将生态敏感性评价分析的结果与风景区实际的开发利用相对比，会明显发现一些矛盾点。具体包括以下5点：①谷底及露水河两岸：水源地周边生态高敏感区，但实际建设中是村子集中区域，农家乐多，发展旅游力度大，搬迁、疏解难度大。②大峡谷东西台地：高海拔地区，生态脆弱，敏感性高，有村庄建设，风景资源集中，旅游观光力度大。③南部四方垴省级自然保护区：生态敏感性高，开发商建设诉求强烈。④整个核心景区：生态保护要求高，开发商建设诉求多，有重大基础工程建设。⑤其他：受山地地形限制，现状交通拥堵，路窄，少停车场。但基于生态保护优先的原则，现阶段不能随意增加大面积停车场，不能大面积改变地貌，不能侵占河道。

5 相关规范、政策、指南解读

5.1风景区相关

《风景名胜区条例》《风景名胜区建设管理规定》《国家级风景名胜区规划编制审批办法》等均有明确规定：禁止在风景名胜区内设立各类开发区，禁止在核心景区内建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院，索道、缆车、铁路、水库、高等级公路等重大建设工程项目，大型文化、体育和游乐设施以及其他与核心景区资源、生态和景观保护无关的项目、设施或者建筑物;在风景名胜区及其外围保护地带内，不得建设工矿企业、铁路、站场、仓库、医院等同风景和游览无关以及破坏景观、污染环境、妨碍游览的项目和设施。基于风景区相关规定，林虑山风景区的一些发展建设诉求，如索道、缆车站、滑雪场等，必须严格禁止。

5.2《饮用水水源保护区划分技术规范》HJ338-2018

划定了水库水域保护范围和陆域保护范围，确定各级保护区及相应管理要求。对水源地及周边地块的保护与建设有着明确的指导意义。

基于技术规范，明确了南谷洞水库水源地及其周围200m陆域范围为一级保护区，一级保护区以外水库周边山脊线以内及入库河流上溯不小于3000m的汇水区域为二级保护区。在水源一级保护区应防止水源地附近人类活动对水源的直接污染;水源二级保护区，应足以使所选定的主要污染物在向取水点输移过程中，衰减到所希望的浓度水平，以保证取水水质达到规定要求。因此保护范围内仅能开展不污染水域的游览活动，既有村落需严格限定规模，并通过科学技术手段截污减排。

5.3《生态保护红线的划定与管理》

针对风景名胜区，生态红线的划定是基于生态敏感性评价之上的，原则上红线内按禁止开发区域的要求进行管理。严禁不符合主体功能定位的各类开发活动，严禁任意改变用途，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变。

由于林虑山风景区的生态红线划定结果尚未出台，因此现阶段对风景区内地块的建设指导仅供参考。

5.4《自然保护区的管理要求》

明确了自然保护区的核心区及缓冲区内可开展及禁止开展的活动内容。如在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施;禁止任何人进入自然保护区的核心区;禁止在自然保护区的缓冲区开展旅游和生产经营活动;禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动等等。基于管理要求，该区域必须严守生态防线，不合理的发展建设必须严格禁止。

5.5《中国的易地扶贫搬迁政策》

旨在大力扶持贫困村的异地搬迁，对风景区内原住民搬迁给予搬迁安置资金、土地和户籍保留、产业扶持、就业医疗、子女人学等帮助。

规划中可充分利用国家级地方易地扶贫搬迁政策，鼓励谷内居民外迁，减少风景区内居民点的扩建对生态环境造成的破坏。

6 案例借鉴

虽然各个国家保护地类型不尽相同，但针对生态高敏感区域，大体可遵循“优先保护修复生态，极力减少人为干扰”的原则进行规划。

美国国家公园对生态保护的要求极其严苛，公园内除了建设必要的风景资源保护设施和必要的游览设施，无其他开发建设项目，绝无度假村、酒店、餐馆、旅游城镇的存在，只允许建造少量的小型的分散的游览服务设施，建筑外观原始粗犷隐蔽，与环境相协调。十渡风景名胜区在规划中为保护喀斯特地貌，重新梳理流域水系，大力铲除河道和河漫滩及阶地上的农田、农家乐，开展全流域的生态治理与植被系统恢复。”西湖风景名胜区为保护景观及生态资源，分级限制机动交通的进入，控制服务设施的配置，冻结并逐步减少区域内的常住人口及建筑总量。黄山风景区对区内景区实行多轮封闭轮休制度，促进了自然生态恢复，探索出一条山岳型景区生态资源保护新路。西藏唐古拉怒江源风景名胜区，因为地处高海拔地带，生态敏感性极高，规划中针对各类地貌地物进行专项保护与修复，同时管理上严格控制游人容量，依托现有村落设置游览服务点，力求将开发建设量控制到最低，以减少对生态环境的破坏。九寨沟采用纳入沟内居民利益的股份制经营办法，不仅保护了原住民的利益，还良好地保护了自然环境。

上述案例均以生态保护为重，分别通过生态恢复治理、环境容量控制、居民搬迁缩减、合理组织交通、减少开发建设、适度游赏活动等方式来平衡保护与利用的关系。

7 林虑山规划思路讨论

7.1思路大纲

依托生态敏感性评价，以此为基础，叠加风景名胜区用地现状及未来发展需求，发现生态保护与风景区发展之间的矛盾。查阅相关规范、管理条例、国家政策，借鉴相关案例经验，划分等级，逐条明确各矛盾的解决办法：①对生态敏感性高，且条例里有明确保护要求及禁止建设规定的，以生态保育为根本，严守相关规划要求底线，禁止一切违规动作;②对生态敏感性高，但无明确的条例限制区域，以自然生态保育为先，权衡保护与建设二者的利益关系，找到平衡点，寻求合理的管理方式或解决办法，尽可能减少对生态环境的影响;③对生态明感性一般的区域，适度发展建设并注意生态补偿;④对所有因生态保护、风景区发展建设而搬迁的村民，基于政策的扶持和帮助，以调和二者之间的矛盾。

7.2具体方法

7.2.1南谷洞水库，水源保护地的生态保护与居民生活之间的矛盾。保护要求高，居民生活点多，生活垃圾排放对环境造成污染。

对策：依照水源地保护要求，分级保护、划定区域范围，严守生态防线，治污减排，控制村落规模。规划水库周边200m范围为一级保护区，严格防止水源地附近人类活动对水源的直接污染。控制并逐步缩小水库周边现有村落规模，严禁新建扩建村落;加强基础设施尤其是给排水设施的建设，生活污水一律排人市政管网。水库周边3000m范围为二级保护区，加强各村落市政设施的建设。

7.2.2谷底露水河两岸，水域环境保护与旅游接待建设之间的矛盾。水域周边生態敏感性高，旅游接待集中区域，农家乐遍地开花。

对策：控制村落规模及产业内容，结合景区集中发展几个旅游村，其余村落仍以村民自住为主要功能，防止农家乐的肆意扩张。利用各种利好政策鼓励村民外迁，引导村民通过自主经营、出租、合作等模式承担部分旅游服务功能。沿河进行村庄整体风貌控制，另其与周边环境相融合。截污减排，加强各村基础设施建设。7.2.3大峡谷东西台地，生态高敏感性与风景游览、居民生活之间的矛盾。多为海拔1500m以上的山体，这些区域人迹罕至，植被丰富且脆弱，对维持生态系统稳定性和其良好生态服务功能等方面都具有重要作用。同时，区域风景优美、资源丰富，是风景游赏的重点区域，未来随着游客量的攀升，游览活动的大量开展势必会对生态环境造成一定的影响。

对策：结合资源设立景区，通过对景区的管理加强生态资源的保护;给予村民扶持政策，逐步缩减、搬迁山上村落，减少生活垃圾的排放;死守核心景区底线，严禁索道、宾馆、度假村等非法建设，利用搬迁村改建旅游服务点;采用灵活的交通管理方式，避免道路扩建、停车场大面积修建对生态环境造成破坏。

7.2.4南部自然保护区，生态保护与开发商建设之间的矛盾。沙棘保护的核心区+缓冲区，生态敏感性高。有地产开发诉求。

对策：严守相关规划要求底线，禁止一切违规动作。严格保护，禁止开发。允许适度开展山地运动，开发与运动休闲相结合的新产品，迎合游客需求。

7.2.5风景区整体，生态环境保护与交通设施建设之间的矛盾。一方面由于山地地形地势限制，现状交通拥堵，道路狭窄、停车场不够用，未来随着游客量的攀升，交通瓶颈问题将会更加突出;另一方面，基于生态环境的保护，不能增加大面积停车场，不能大面积改变地貌增设道路，不能侵占河道用地拓宽道路。

对策：充分利用现有道路，针对不同区域采用不同的交通管理方式，以解决交通瓶颈问题。

峡谷谷底是现状车流量最大的区域，建议未来采用封闭式管理，严禁社会车辆进入。所有进入谷底的社会车辆一律停在风景区外社会停车场，换乘风景区内部接驳车统一进入景区。谷底根据景区景点的分布设置小型接驳站、换乘点，保证游客的游览需求。

峡谷东西岭游客量相对较少，以散客的休闲度假为主，有区别于谷底单独的出人口。因此针对东西岭上片区，采用自驾车+风景区接驳车相结合的交通模式，同时加强东西岭和谷底的接驳联系。根据交通需求，在不破坏生态环境的前提下，局部拓宽或增设必要道路及小型停车场。

在风景区外围设置大型停车场、换乘中心，风景区内局部设立索道。通过多种交通模式减缓交通拥堵的压力。

7.2.6风景区整体，如何确保风景区内村民自觉自愿的撤离景区，腾退土地。①资金支持：享受国家易地扶贫搬迁补助政策，给予资金奖励。同时，提供搬迁户过渡期生活补助政策。易地扶贫搬迁建档立卡贫困户，按年度各安置新区实际搬迁入住人口发放过渡期生活补助。拆除旧房奖励政策。易地扶贫搬迁农户，按照规定搬迁后拆除旧房的，给予拆除旧房资金奖励。②户籍和土地政策：迁移后以自愿为原则，户籍可在原籍也可迁移;允许其保留原居住地的林权、承包地。将集体土地开发赋予集体股权，让搬迁群众分享资源开发收益。③后续产业扶持有关政策：提供移民培训和就业介绍等服务，优先扶持自主创业，确保搬迁移民户至少有一人实现就业。立足安置区资源优势，因户因人施策，发展特色农牧业、劳务经济。对于贫困搬迁成员，享受国家教育扶持政策和规定的医疗、养老等公共服务。

8 总结与建议

山岳型风景区是以山地生态资源为基底、山水旅游资源为载体的综合性风景区。随着近些年旅游人数的激增，旅游者对风景区配套服务要求的不断提高，山岳型风景区生态资源保护的压力不断增大，风景区在生态保育、风景旅游发展、当地村民社会经济建设三者之间的矛盾冲突越来越鲜明。因此以生态文明建设为根本，严守底线、合理取舍、适度发展，保障风景名胜区可持续发展尤为重要。针对山岳型风景区规划，给出以下综合性建议：

（1）借助相关技术手段，建立风景区生态敏感性评价体系。分级分类，细化生态敏感区域，科学评估风景区的生态敏感性。

（2）以生态敏感性评价为基础，对照风景区发展现状和未来建设诉求，逐一明确各矛盾区域和矛盾核心症结所在。

（3）逐条比照相关规范条例、管理规定，对矛盾点分门别类，明确哪些区域是要严守底线、禁止建设，以生态保育为根本;哪些区域可进行适当妥协退让，寻求生态与发展建设之间的平衡。最终逐一给出具体解决方向，指导地块规划。

（4）山岳型风景区内村民的搬迁，需借助地方政策，将风景区村庄搬迁和贫困村扶持、产业引导二者结合起来，建立利益共享机制，以确保搬迁的顺利实施。

（5）如果山岳型风景区交通设施建设上存在切实困难，比如道路难拓宽、停车场可用地少、难新增道路，可在交通组织方式上寻求突破点，结合交通接驳换乘、风景区局部封闭式管理、停车场外迁、增设出人口等方式来侧面减缓交通压力。

总之，坚实的生态基础、和谐的社会关系、精细化的地块管理才是山岳型風景区可持续发展的根本保障。