何 晓 鲁

(大连海事大学 法学院，辽宁 大连 116001)

一、问题的提出

近年来，我国综合国力大幅提升，但经济社会高速发展的同时自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全事件等突发事件频发，影响着社会的和谐稳定。在推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设的过程中，建立完善的应急体制是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求；将突发事件背景下的公权力运行纳入法治轨道，控制、规范行政权，是依法行政的应有之义。突发事件应对中的行政征用是通过国家强制力征用单位和个人的财产应对危机以减轻或消除当前面临的紧迫危险、恢复社会秩序的具体行政行为。作为国家有效应对突发事件的一种重要手段，征用行为涉及国家公权力与公民财产权、公共利益与私人利益、行政补偿机制等宪法、行政法领域的核心问题。

政府为应对突发事件征用物资或场所，在理论上有其正当性，不同于正常社会管理状态下的一般征用，应急征用属于行政机关在紧急状态下的具体行政行为，在法律依据、程序要求、价值尺度等方面有其特殊性。科学理解和运行这一制度，对于规范行政行为、保障相对人的财产权以及提高突发事件应对效率具有重要意义。由于我国现行应急征用体系不健全，立法规定不统一、不具体，尤其是关于征用主体、征用程序、征用补偿等关键问题的规定存在矛盾，这种立法的缺陷直接导致征用行为实际运行的混乱，现实中因应急征用引起的争议层出不穷。本文以突发事件应对中的行政征用为主题，结合我国立法现实，对应急征用的理论基础、基本原则等内容进行重点分析，并针对现行立法存在的问题提出了相关完善建议。

二、突发事件应对背景下征用的正当性溯源

1.突发事件应对中征用权的形式正当：紧急权力的派生

突发事件发生时，国家为减少或消除危险会采取大量行政强制性手段恢复社会秩序。突发事件的特点在于其产生和发展的过程具有不确定性和紧急性，这就需要国家在短时间迅速反应，积极作为，采取有效措施应对各类突发事件，通过协调各种资源，发挥整体功效。应对突发事件的这种特殊需要赋予了国家紧急权。英国思想家洛克认为紧急权力在一定程度上等同于“特权”，在他看来紧急权力定义为一种“无法律规定的，有时甚至违反法律而依照自由裁处来为公众谋福利的行动的权力”[2]。应急状态下的法治秩序与正常状态下的法治秩序是不同的，前者的法治秩序是为了维护国家和社会的公共利益，恢复正常的社会秩序，行政权力只具有目的合法性；而后者的法治秩序则要求行政权力满足目的合法性和手段合法性两个条件。在正常状态下，行政机关依据宪法和法律来行使权力；而在应急状态下，行政机关更多是依据自由裁量来行使权力[3]。紧急状态下的国家机关通过自由裁量进行的行政行为可能会突破现有法律条文的规制，但是，紧急权力赋予行政主体的自由裁量权并不是说可以完全不受国家法律规范的调整，甚至任意地去侵犯公民的权利。法治秩序价值的遵守要求行政同时必须对行政应急权施加有效的法律控制，即“给公权力封顶，为基本人权保障”[4]。国家紧急权是通过法定程序，赋予行政权特定时间扩张，衍生出“超法规性”的特点。即使没有在实定法上的明确依据，但只要行使权力的目的是为了社会公共利益之需求，就应当被认定为合法且合理。征用属于一种具体行政行为，是在突发事件背景下，国家运用紧急权而采取的一种应急行为，是紧急权具体运行的一种外在表现形式。虽然许多国家已经就行政征用做出体系性立法，其中部分条款涉及了应急状态下的征用行为，但这依然不能否定部分征用行为可能会突破现有立法的事实。因为，法律固有的滞后性特点以及人类所拥有的有限理性根本不足以预测未来所有的危机类型并用现有的法律来加以规范[5]。政府在应对突发事件中，为了解决资源储备不足与现实紧迫需要的矛盾，完全有采取强制征用的手段从社会获取必要资源的正当性权力。

2.突发事件应对中征用权的实质正当：公共利益的考量

我国《宪法》的第10条和第13条明确了国家为了公共利益的需要可以依法实行征用(收)并予以补偿。对于何为公共利益，目前尚未形成统一的判定标准。古罗马法学家西塞罗认为:“公益优于私益”，现代宪法学理论也承认公共利益是限制公民基本权利的法定事由，认为公民财产权的行使不得违背公共利益，同时还负有增进公共利益的义务[6]。公共利益，可以理解为社会公共之利益、具有整体性的利益，在本质上是由无数个人利益所组成的整体利益，是个人利益最终的价值指向，它代表着共同的、长远的利益[7]。行政活动以实现公益为目的，行政主体代表着公益而行使职权，因此，行政主体在法律地位上优先于代表个人利益的相对人。当行政主体所代表的公共利益与相对人的利益冲突时，一般承认行政主体所代表的公益优先[8]。

征用制度在本质上是国家为社会提供处置突发事件的必须资源，从而避免或者减少整个社会陷入危机的可能，实现社会公益之保障。而之所以要选择公权力调动资源来保障公共利益，那是因为创制公权力的初衷就是为了保障人民利益和社会公益之实现，政府在一定程度上更有实现公益的能力，在利用被征用的资源方面将比私主体更具优势。公共利益是行政征用合法性的基础，也是划分行政征用权与公民财权的界限[9]。应急状态下的社会处于非正常状态，公共利益的实现更为紧急和迫切，此时的公共利益体现在尽快解决危机，保证社会运行稳定。通过建立突发事件应对中的行政征用制度，可以兼顾公益与私益，保证征用遵循合理合法的原则，协调应急状态下两者的冲突。保障公共利益既是应急征用运行的要件，也是衡量应急征用行为是否合理的尺度，更是应急征用制度设置的目标。

3.突发事件应对中征用权的实践正当：效益原则的实现

国家作为一种社会组织形式，其价值追求是实现社会的整体效益最大化[10]。行政行为在满足合法、合理的基础上，还要以促进社会效益和经济效益的实现为目标。效益原则的体现不仅仅是对于效率的衡量，而是在与国家意志和社会需要的比较关系中得到说明[11]。有学者提出应急状态下价值位阶以秩序为核心，效率优先，兼顾公正[12]。在突发事件背景下，国家和社会有着更为紧急的安全需求，对于安全实现的时间、成本、方式也提出了更高的要求，即不但有“效”更要有“益”。相较于立法权和司法权，行政权更能保证效益，行政机关可以通过高效的决策力和执行力，保障紧急状态下社会安全稳定的迅速实现。行政机关在应对各类突发事件有着更为丰富的经验，相对于一般主体更为“理性”，并且在执行方面有国家强制力保证实施。

政府是某些公共产品的最有效率的供应者[13]，应对突发事件，公权力需要高效调动各方资源。行政征用作为有一定强制性的行政措施，能及时有效地为应对各类危机提供物质保障，更有效地控制危险、恢复社会稳定状态。当突发事件造成公共利益面临威胁，如果这种危险已经造成损失并且具有不断扩大的趋势，不及时采取措施予以应对，可能会造成范围更大、程度更重的人员及财产损失，那么为了遏制危机的进一步恶化，为了长远的、根本的、整体的利益，可以而且有必要牺牲短暂的、眼前的、局部的利益，追求利益最大化。总结近现代以来社会各类突发事件的应对经验，组织化程度高、执行力强大的政府无疑是有效应对各类事件的可靠保证。在应对突发事件中，行政机关通过征用获取必要的资源，通过自身掌握更多的信息，引导各类资源高效投入到突发事件应对处置中，将有限资源利用最大化，以政府主导、社会发动、公众参与的应急资源配置格局实现“物尽其用”。

三、突发事件应对背景下征用的原则性要求

1.越权无效原则

越权无效原是英国行政法的首要原则，随着行政法的发展，成为世界通行的行政法基本原则。越权无效原则的基本含义是行政机关必须在法定权限范围内行为，一切超越法定权限的行为无效[14]。不同于私法领域“法无禁止即自由”的原则，公权力需要遵守“法无授权即禁止”的原则，一切行政行为必须有明确的法律依据，没有法律的规定或者授权的事项，行政机关不得擅自越权，具体的越权一般包括以下6种：无权限、层级越权、事务越权、地域越权、内容越权和内部越权[15]。

在突发事件背景下，部分应急行政行为可能不会拘泥于法律的文本规定。正像有的学者所指出：“当人民有所请求时，即使法律、法规没有明确授权而又未明文禁止或限制的行为，政府也应当根据法的基本精神与宗旨和法定的行政自由裁量权，主动作为，积极为人民谋福利。”[16]但是，正因为公权力在紧急状态下有扩张的趋势，并且征用行为直接影响到作为公民基本权利的财产权，所以突发事件应对中的征用行为要严格遵守越权无效的原则。否则将可能导致在突发事件背景下，行政机关为了实现目标滥用征用权，任意扩大征用主体和征用范围，不仅不能实现征用的目标，还会以紧急权之名对单位和个人合法财产权造成更大的侵害。对于突发事件中的征用的运行，特别要注意行政机关不能无权或者越权征用，对于征用的对象也要限制在法律法规明确的范围内，对超越职权进行征用的行为确认违法、无效并予以撤销，造成损害的还要进行赔偿。

标准铆接过程分为预紧和挤压套环2个阶段，挤压套环阶段的相对位移即为有效铆接行程。铆接不到位时，有效铆接位移及最大铆接力均达不到标准；漏装垫圈会导致挤压套环阶段开始位移大于标准值；套环质量不合格、铆钉无环槽会导致挤压套环的过程中铆接力偏小，低于标准值；铆枪铁砧磨损会导致挤压套环过程中，铆接力大于标准值。

2.程序正当原则

程序正当原则是现代法治国家遵循的基本理念。正如美国著名大法官威廉·道格拉斯所说：“正是程序决定了法治与恣意的人治之间的基本区别。”[17]程序正当是法律对行政行为程序方面提出的基本要求，行政主体在行使各项职权时不仅要依据实体法的规定，还应该遵循程序法的要求。程序既能保障行政行为的效率，又能排除公权力肆意扩张，实现公权力运行规范化、有序化。正当的程序还能够弥补行政实体法的缺陷，通过行政机关在行政程序基本原则的指导下发展出若干规则加以补漏，乃是法治行政的要义之一[18]。

虽然突发事件应对中的征用相较于一般行政征用来说具有更强的紧迫性，更追求效率，在程序要求上可以降低，但程序在征用过程中实际上重要意义仍不可忽视。首先，政府对财产进行征用的行为直接关乎作为公民基本权利之一的财产权，而通过程序的设置与安排，能够最直接地制约行政权力，避免公权力不当扩张，尤其是征用作为一种强制性行为，更需要程序保障公民的合法利益免受非法侵犯；其次，程序还能促使政府征用过程中排除外界的干扰，通过程序保障征用权运行通畅，从而更有序、更快捷、更经济、更有效地完成紧急状态下征用。

《全面推进依法行政实施纲要》将程序正当作为依法行政的基本要求。在突发事件背景下，行政机关实施行政征用行为，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私之外，应当严格依法公开；在征用过程中注意听取被征用人的意见，严格遵循法定程序，依法保障被征用主体、利害关系人的知情权、参与权和救济权。为保障征用的实体结果和程序进展的公正性，实施征用行为的行政机关工作人员若与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。

3.比例原则

德国行政法学者奥托·迈耶提出“比例原则”作为评价公权力机关采用的措施是否合理的重要原则。比例原则为公权力的运行提供了相对具体的价值准则，它对于控制国家权力行使目的的正当合理、手段与目的之间的适当链接、收益与成本之间的比例均衡等都具有重要作用[19]。应急管理权是国家公权力的一种，国家权力的本质决定着，公权力存在和运行的目的是为了保障人民的权利和利益，如果为单纯地追求行政目标的实现而采取的不当的行政手段，实际上既会影响到公权力的正当性，也是对社会资源的浪费，所以即使处于紧急状态下也要遵循比例原则。作为规范国家权力的重要原则，比例原则集中体现了平衡的正义，是实现公权力和私权利之间平衡协调应遵循的一项基本原则，它旨在要求国家权力的行使必须合理、均衡、符合比例。

突发事件应对中的征用在一定程度上是基于紧急状态下保障公益的考量。公益与私益相比并不具有天然的正当性，因此不能简单地将公益凌驾于私益之上予以无条件的优先保障。即使是一般意义上的公益，也不能因此就简单地认定具备了至高无上的优先性而可以忽视个人为正义所保障的不可侵犯的权利[20]。财产权作为公民最基本的权利，行政机关在决定是否要通过限制公民的基本权利，以带有强制性的征用实现公益时，首先应当权衡公共利益与个人利益的比例作出选择，而不能绝对地将公益置于私益之上。限制公权力以公共利益为名任意扩张，杜绝为达到行政目的不计手段和后果的现象，这样才能体现公权力对于个人权利的尊重和保障。

比例原则对于突发事件应对中的行政征用的规制主要体现在以下3个方面：一是突发事件背景下，只有符合法定的前提，并且通过征用行为能够有效应对危机，才能实施应急征用措施；二是具体征用行为的对象、范围、方式必须与突发事件的种类和等级相适应，禁止过度征用；三是行政机关在决定和实施征用行为前应当谨慎地进行利益衡量，所采取的应急征用措施必须尽可能地避免对其他主体的合法权益造成损害，如不可避免时则应选择对其他主体造成损害最小的措施，将相对人的损失减少到最低限度，确保征用目标的实现和保障相对人的权益处于适度的比例。

四、我国突发事件应对中行政征用的立法现状及制度完善

当前，我国尚未建立行政征用的纲领性立法，关于征用的规定散见于各项单行法规之中。21世纪以来我国陆续发生了SARS、“禽流感”疫情、2008年南方雪灾、汶川地震等多次突发事件，我国在应对各类突发事件中积极总结经验，不断完善管理体制，推进应急法律体系的构建，以“一案三制”为重点。2007年我国出台了第一部应对各类突发事件的综合性法律——《突发事件应对法》。在我国法律体系中，部分法律法规就突发事件背景下财产征用及补偿问题作出了规定，内容梳理见表1。

表1 部分相关法律法规汇总表

单纯从立法的数量来讲，我国突发事件应对中行政征用法律体系基本形成，除上表所列宪法、法律、行政法规等法律渊源，还存在数量庞大的政府规章、规范性文件等。但是从立法的质量来讲，我国突发事件应对中的行政征用制度的法律建设仍存在诸多问题。一方面，在立法体系上，无论是纵向体系中各层级的法律法规，还是横向体系中针对各类突发事件单行法，均存在规定不一致的问题，各自为政，没有形成统一完备的法律规范体系。同时“宜粗不宜细”的立法原则导致适用法律过程中出现问题，许多突发事件应急管理立法的可操作性不强，缺乏具体的实施细则与实施办法相配合，征用制度亦是如此。我国的《突发事件应对法》虽然对征用有原则性规定，但立法线条过粗，在缺少实施条例、办法等加以细化的情况下，行政机关对这部法律的运用也显得比较生疏。另一方面，在立法内容上，有关征用方面的条款大多是对上位法的重复，主要内容基本都是以《突发事件应对法》为文本进行简单的“抄袭”。正是由于这种条文抄袭现象，政府应急征用中的一些重要问题并没有得到规范，造成整个法律制度体系虽然完整，但是核心要素缺乏、不明确甚至有矛盾的情况[21]。

1.突发事件应对中征用制度立法的体系完善

突发事件应对中征用制度立法的体系建设，首先应以完善《突发事件应对法》为重点。实践中关于突发事件应对中征用出现争议最大的是征用主体的问题，特别是政府部门有无权力实施征用行为。《突发事件应对法》第12条规定了有关人民政府及其部门具有征用权，第52条第一款将征用权的主体限定于履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，排除了政府部门。从《突发事件应对法》的结构上看，第12条属于总则中的条款，第52条属于分则应急处置与救援一章中的条款，是一般规则与特殊规则之间的关系。基于特别规则优先于一般规则的法律适用原则，对于突发事件应对中征用权主体的判断应当适用第52条的规定，即政府部门不具有应急征用权。同时现行有关传染病、地震、洪水等突发事件应对的单行法中，也没有明确规定政府部门有权征用，上述单行法相对于《突发事件应对法》属于特别法，基于特别法优于一般法的体系解释原则，也可以得出政府部门不能作为应急征用主体的结论。政府部门最多具有按应急预案向所在政府提出征用的请求权，以及为实施政府所作应急征用决定而进行“组织、指挥、协调、监管，确保整个应急处置过程的有序进行”[22]。当前立法中对于征用主体都没有形成明确指引，需要通过体系解释予以明确，这种立法上的技术缺陷无疑会给行政机关应对突发事件执行过程中带来极大困惑，直接导致突发事件应对中征用行为的混乱。因此，完善突发事件应对中征用制度的立法体系，需将《突发事件应对法》所冲突的、有歧义的条款进行修改，保证《突发事件应对法》内部自洽。

《突发事件应对法》作为紧急状态基本法，应当作为突发事件应对中征用制度的纲领性依据，任何与该法相抵触的低位阶的法规需要及时修改、废止，以保持法制统一原则。在立法规范上，突发事件应对中征用权的创制必须遵循法律保留原则。现实中出现部分地方政府或所属部门通过制定规章、应急预案和办法等规范性文件违法创制征用权。理论通说将公权力中的征收权、征用权归于法律保留事项，既然征用需要由法律加以规定，那么各级政府及所属部门都没有创制应急征用的权力。突发事件应对中征用权的实施必须符合职权法定原则，具体实施征用权的主体一般会通过政府规章、规范性文件的形式制定细则明确征用权具体运行，县级以上人民政府作为法律授权的征用主体，当然有权在法定权限内制定细则、办法细化征用的具体实施。2010年上海市经济和信息化委员会曾发布《上海市公共信息系统突发事件处置办法》，作为政府部门的上海市经济和信息化委员会以规范性文件的形式对《突发事件应对法》关于征用规定予以细化，引起了学界对于政府部门是否能够细化征用条款的讨论。笔者认为对于突发事件应对中的征用权，《突发事件应对法》并未设置委任性规则授权政府部门细化该权力，政府部门既没有创制应急征用的权力也没有实施应急征用的权力，在无授权的条件下，自然无权细化征用规定[23]。为了征用的在突发事件背景下的可行性，应当通过规范性审查清理，明确不同效力等级的立法对于征用规则的细化权限，为各类突发事件中的征用提供明确可行的指引。

构建统一标准的突发事件征用立法体系，还需要明确立法目的、基本原则、程序安排、救济机制等方面的内容，为突发事件应对中的征用提供权威、规范、统一、具体可行的原则、规则，改变立法层面征用制度的规范在各类突发事件中缺乏统一性的弊端，克服相关部门和地方注重各自利益的局限性。应根据法律规范效力等级的差异和一般法理，对现有突发事件应对中征用体系进行全面和系统地梳理。通过修改法律、法律解释、废止法律等方式消除同一层次、不同层次征用规范之间的矛盾和冲突，实现法律规范体系内部的协调统一，保证立法层面突发事件应对中征用制度的体系化和统一化。

2.突发事件应对中征用制度立法的内容完善

突发事件应对中征用制度根本目的是满足政府组织、动员各种资源应对突发事件的需要，以便及时有效地处置突发事件，既可以有效控制、减轻和消除各类危害，又能规范征用权的运行。完善征用制度内容方面的立法，一方面是需要提高征用的可行性与效率；另一方面是防止征用权滥用，造成公民和法人的财产所有权遭受不必要的侵害。因此，征用的具体内容规范不宜模糊，应当具体明确。

从构成要件上来讲，突发事件应对中征用制度的内容主要包括征用条件、征用主体、征用客体、征用程序、征用补偿机制、征用责任及救济6个方面，我国突发事件应对中征用制度在内容上的完善应当依据各构成要件的立法缺陷，补足短板。

在征用条件方面，我国立法上规定的突发事件应对中征用的前提过于简单、抽象。征用条件的简单化处理表面上赋予了政府更大的裁量空间，一定程度能提高政府征用的效率，满足应急的需要。但实质上会导致政府在突发事件中因征用条件不够明确，影响征用行为的正当性判断，降低征用的可行性。同时征用条件缺乏一个标准判断，行政机关行使权力带有主观性和随意性，容易增加权力被滥用的风险。立法需要统一突发事件应对中征用权的对象与前提，避免行政主体滥用裁量权，擅自扩大征用范围。征用作为行政机关以保障公共利益为前提而采取的具体行政行为，如果对于公共利益界定过于原则，容易导致行政机关理解出现偏差，难免出现不作为或乱作为的情形，进而引起公益或相对人合法权益的损害。保证征用条件的确定化和标准化，最重要的问题在于需要从立法层面确认公共利益的边界。对于公共利益的界定，不能由国家垄断，应当通过平等、公开的协商，并且适时地予以更新修改。有学者提出鉴于公共利益的抽象性和概括性，应当用法律列举和概括式相结合的方式对公共利益进行界定[24]。通过明确的列举和概括可以形成相对稳定的公共利益概念，较为符合在突发事件应对中对于效率的要求。

在征用主体方面，当前我国有关突发事件应对中征用制度的立法大多对征用主体作了规定，但各法律、法规中关于突发事件应对中征用主体界定存在不一致情况，呈现多元化的特点。决定和实施征用的主体除了政府及其部门，还包括应对突发事件而成立的各类指挥机构，如《破坏性地震应急条例》授权“抗震救灾指挥部”作为征用主体、《中华人民共和国防汛条例》授权“防汛指挥部”作为征用主体。立法对于主体指向性不一致，既影响了征用行为的可行性与效率，同时引起征用行为实施后难以确认补偿主体和责任主体。应当明确突发事件应对中征用主体为县级以上地方政府，排除政府部门及各类应急综合协调机构。不同于一般征用，地方政府作为应对各类突发事件的责任主体，将征用权限于政府才能保证征用过程中公正与效率的实现。当然政府作出征用决定后，政府部门和协调机构可作为实施主体。征用主体只能在其管辖范围内行使征用权，如涉及跨行政区域征用，地方政府只能请求同级人民政府给予支援、协助，或者请求上级政府支持，但不能单独决定向管辖范围以外的单位和个人进行征用。

在征用客体方面，现行立法对突发事件征用的客体主要采取概括式和列举式予以确定。《突发事件应对法》在第12条、第52条明确了应急征用的客体包括单位和个人的财产，应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资。但一些部门法，如《传染病防治法》将劳务也纳入征用客体，对于劳务是否可以征用理论界并未达成共识，还需要立法予以明确。笔者以为，在突发事件发生的情况下，行政机关可以对劳务进行征用，但应当限制行政机关所能征用劳务的种类和范围。例如对《传染病防治法》第45条中规定的“紧急调集人员”加以明确，可以表述为“紧急调集医护人员”，在应对其他突发事件时征用相关的救援和保障专业人员。对于一些特殊客体，如消耗品或仅供一次性及短时间内使用的物品，经过行政机关征用并使用之后，对于被征用主体丧失的就不仅是财产的使用权而是所有权，形成以征用为名而实际征收的情形。这种现象主要源于我国《突发事件应对法》出于立法便利的考虑，仅规定了征用行为，沿用了我国《宪法》2004年修正之前的作法，采纳广义的征用概念，将征收、征用行为统称为征用。从立法角度来说，应当尽量区分征收与征用，进而确定征用的客体。

在征用程序方面，目前我国突发事件应对中征用的法律、法规基本上仅笼统地规定各主体有权征用，征用过后需及时归还或补偿，基本很少涉及征用权具体运行的约束性程序，已有的程序规定也不够明确、合理，可操作性不强。“程序是行政征用措施的一个重要的因素。适当的程序，从消极意义上能够防止行政权的滥用造成财产权的损害；从积极意义上能够使征用的实行更具有人性色彩，充分表达出对权利人的尊重。”[25]突发事件应对中的征用与一般征用相比更具有紧迫性，但在程序简化的同时也要通过必要的程序设置，保障相对人的知情权及申辩权，实现征用决定作出之前行政征用主体和被征用人之间的争议已经通过一定的救济途径得到解决,既有利于保护被征用人的合法权益，也可以促使被征用人积极主动配合征用行为，提高征用效率。具体的征用程序至少应当包括征用的申请与批准、征用执行、征用解除、征用返还及补偿等一套完整“流程”。紧急状态结束后，征用主体应当对征用过程中所缺少的书面文件及时增补，相关信息通过适当的方式予以公示，并从形式和实质两方面审查征用行为的合法性及合理性，如有发现征用主体的征用行为是违法的,应严格追究相关人员的法律责任。当前部分地方政府以规章的形式确立了应急征用的程序，比如《江门市突发事件应急征用和补偿办法》《杭州市应对突发事件应急征用实施办法》，可以从地方立法中总结经验，确立正当程序的精神，针对征用不同阶段，逐步实现征用行为的程序化，弥补程序缺失，完善应急状态的确认程序，征用的申请、审查、批准、实施、补偿及救济程序。

在征用补偿方面，补偿与征用属于“唇齿条款”，无补偿即无征用[26]。行政机关通过征用获得财产的使用权而非所有权，因此，在被征用财产使用完毕后应及时归还，并予以适当补偿。依据法理及各国立法实践，涉及公民财产受损后的补偿机制应当由位阶较高的法律、行政法规统一规制。但我国的立法现实是法律法规普遍都只是对补偿进行了原则性规定，明确了紧急状态后行政机关具有归还被征用物品和适当补偿的义务，并且内容较为笼统。而对于补偿程序、补偿原则、补偿标准等规定分散于各个单项法律、法规中，各自为政，并没有形成统一的立法。对于补偿具体内容的模糊性影响了我国突发事件应对中征用补偿法律体系的构建及完善，导致了政府主体在实际执行中具有较大的自由裁量权，不同地域之间也存在明显的差异，没有形成统一的补偿方式和标准。应当改进“申请-审批”式的流程，行政机关征用后的补偿必须及时、主动。针对补偿的标准，当前实践大多以相对人实际损失为补偿数额，没有考虑被征用主体预期或长远利益的损失，造成一般情况下被征用主体对补偿数额存在不满。征用补偿应当确定公平合理补偿的原则，考虑相关因素，细化补偿的具体标准并向社会公布，在征用补偿个案中可引入第三方评估制度，同时探索多种补偿形式，规范补偿程序。

在征用责任及救济方面，当前我国突发事件应对征用制度法律责任的重心仍在行政相对人，即被征用人不配合征用、拒绝履行义务的责任，而对于行政机关在征用行为和补偿行为两个环节的责任规定相对较少，行政主体与相对人之间权责失衡。同时，目前我国应急法律制度中缺少配套的救济机制，立法对于征用行为的救济关注度还存在不足，这使得征用行为得不到及时救济，被征用人只能在突发事件结束后以通过复议、诉讼等补偿救济途径维护自身合法权益且通常难度较大。鉴于此，可以考虑在立法中增加政府的义务性规定，通过立法补充对征用行为进行监督的主体，面向征用行为建立协调、统一、高效的行政救济和司法救济途径，拓宽因应急征用行为引起争议的问题解决途径，为行政调解、行政和解等非诉讼方式解决争端提供法律依据。

五、结 语

现阶段，我国各类突发事件频发，对社会的稳定和发展带来了巨大影响，建立完善的应急制度既是应对突发事件的现实需要，也是完善国家治理体系和治理能力现代化的要求。行政征用作为应对突发事件的一种常见措施，其制度的完善需要构建完备的规范内容和统一的法律体系，只有这样才能发挥征用制度在突发事件中保障公益与私益、协调公权力与私权利、统一正义与效率的作用。立法层面需要尽快出台统一的行政征用法，规范征用制度，并将突发事件应对中的征用纳入行政征用法体系，实现突发事件应对中征用的法治化。