摘要：2015年《立法法》进行了修改，第六条第二款的规定将可执行性作为标准以衡量立法质量。在完善中国特色社会主义法律体系的进程中，加强并改进立法工作是本源问题，是内在要求。但是在实践中享有立法权的机关制定的法律缺乏可执行性，阻碍了司法进程。因此本文以《盘锦市城市市容与环境管理条例》为例，将从地方立法可执行性的含义、目前地方立法可执行性存在的主要问题以及如何提高地方立法可执行性三个方面进行分析研究。

关键词：立法法;可执行性;建议

一、立法的可执行性

如何理解地方立法的可执行性，要从两个方面讲述。第一词义角度，“执行”一词在现代汉语词典中释义为“实行、实施”，那么“可执行性”可以解释为能够实行、可以实施的可能性。也就是说一件事能否实现。第二，从法律层面理解，“可执行性”主要是指司法工作者对于既定法律条文是否可以落实的分析。在《立法法》修改之前，法律中使用的是“可操作性”，对于“操作”与“执行”的差别，我们认为“操作”更偏向于按照一定程序与技术进行工作活动，“可执行”可以涵盖前者，既包括对法律的形式要求，又包含了法律规范设置应切实可行的内在要求。概括来说，法律的设立应该切实可行。

“特色”是地方立法的生命。地方立法之所以成为地方立法，就因其需要对地方的特殊问题提出相应的法律对策。从这个意义上来说，法律的可执行性是社会法治化程度的一项重要评价标准。现代社会法治化的标志已经不再仅仅要求有法可依，更是提出了更高的要求——良法可依、良法善治，即达到“已成立的法律获得普遍的服从。

二、地方立法可执行性存在的问题

国家立法与地方立法的划分是广义的立法为前提的。相对应的，地方立法则为执行国家立法或补充国家立法而进行的立法活动。地方立法之所以产生是为了确保法律法规更有效的实施，但是在实践中地方立法的可执行性却难以达到预期。可以概括为以下几个方面：

（一）多原则性、宏观性、纲要式规定

现阶段地方立法存在的问题之一是原则性、宏观性、纲要式规定，缺少细化、量化规定，主要表现在条文中大量用“及时”、“限期”、“按时”、“增强”、“加大”、“有关”等不确定语言，如《盘锦市城市市容与环境管理条例》第十二条第二款“有关部门应当及时到场处理”、第十七条“符合城市容貌和环境卫生标准，并按照规定定期维护”等多处规定中使用了增强、及时、定期等形容词，此类规定看似无瑕疵，但实践中问题多多。如何增强？何为及时？何为定期？在具体操作时成了一个仁者见仁智者见智的问题。

（二）多提倡性、宣示性条款

提倡性、宣示性条款较多，实质性、具体化条款较少，地方立法可执行性不强的另一原因。大量的“积极”、“鼓励”、“加强”“、支持”等抽象语言表现在条文中，在内容上与政策相差不大。如《盘锦市城市市容与环境管理条例》第十三条第二款、第三十二条第二款“鼓励机关、企事业单位……”“有关部门应当……”，在实践中怎么组织、如何鼓励和支持却没有下文、有关部门是什么部门亦未有明确指定，在产生纠纷时就会出现“有益争着管，无利没人管”的窘迫局面。

（三）多抄上位法、照搬外省相关立法

现阶段由于立法权限不明确、立法技术不足等深层次原因，或是为了避免立法的风险，很多地方立法的特色性不是很明显，从法条形式到内容上常陷入千篇一律的境地，甚至重复上位法，或完全照搬其他地区同类别的地方立法。比如《盘锦市湿地保护条例》与《海南市湿地保护条例》的相似程度高达百分之八十。地方之所以設置立法权，是为了使地方权力机关可以根据地方的历史、文化特色问题提出相应的法律解决之策，地方立法演变成了“形式立法”。另外也不排除某些部门不愿意把权利写在法律文本中，权利不广为人知，方可留有余地、扩大自己部门的自由裁量权。

（四）后续工作配套具有滞后性

在立法的起点因为存在立法条件受限，需要难以做出具体规定，所需条件是授权给当局政府或有关系部门制定更加详明之规定与原则，以保证所立之法施行顺利。但实际情况往往是，法规实施已经几年、十几年了，甚至有的已废止，可授权性规定和配套办法还没有出台，影响了法规的有效实施。

三、关于提高地方立法可执行性之建议

（一）提高立法质量

其一，法律条文在文字表述上必需切实无误且言语精炼。司法实践中，判例是不能作为判决之依据的，故而需要对法律的含义和专业术语作出统一的、毫无歧义的规定，否则，法律往往因为执法者的不同而出现了不同的解释，从而导致妨碍法律的实施。立法时要准确的反映立法者的意图，从而保证日后执法者可以公正执法。准确的同时，文字要精、简，清晰明了地表达出立法者的立法目的。

其二，法律的内在联系必须是协调、配套的，这是法律的内因。倘若法律条文间缺少了内在的协调，各类法之间对某一具体问题尚未达统一的解决办法，那么这样的法律是不具备可执行性的，执法者会无法是从，各执一词，最终会无法执行。

（二）摒弃“理想化”的立法理念

法律必须具备相适应的执行条件。法律的制定需要充分考虑法律实施过程中所消耗的人力、物力、财力。法律作为一种“统治”工具，不会自己施行，它需要执法者执法。在司法实践中许多法律法规在制定时常常忽略了这一关键，站在理想化的角度进行“高空”立法，造成“严格立法、普遍违法、选择执法”的局面。

（三）充分论证，民主立法，增强地方立法的民众性

良法善治的良法不是主观想象出来的，它需要符合客观情况，与实际相适应，所以在立法时要进行充分的论证，可以建立多元化的地方立法制度。在立法阶段将立法者、司法者、执法者三者相结合开展立法工作。地方立法的设立应该具有通俗易懂、大众化的特点。正如《拿破仑法典》中的规定一样，不管什么工作、什么文化水平的人都可以读懂法律。而不是法条的每个字都认识，而连在一起却满脸疑问。法律的设置应与公民的一般文化水平相适应。法律适用的对象是公民，只有法律成为大众的法律，人民才能够理解法律，只有知法、懂法，方能更好地守法，进而可以有效执法。

参考文献：

[1]   王洪《论法律中的不可操作性》，比较法研究;

[2]   姚明伟;周宝华《加强制定执行性地方法规工作》，人大研究;

[3]   李克杰《也论地方性法规名称的规范化——兼与周伟同志商榷》，中国法学;

[4]   汪全胜《论立法的可操作性评估》，山西大学学报（哲学社会科学版）[5]李连鹏《执行性地方立法实证研究》，吉林大学

作者简介：

陈玉莲（1994.11），女，汉族，籍贯：内蒙古赤峰市，沈阳师范大学法学院，2018级在读研究生，学士学位，专业：行政法学。