林素絮?黄萍?林欣

摘 要 粤港澳大湾区资历框架体系的构建是实现“打造教育与人才高地”目标的重要手段，对推动国家资历框架的建立也具有一定的促進和示范作用。粤港澳大湾区内粤澳两地构建资历框架具有重要价值，可以实现学历和非学历教育间的沟通衔接，促使学校教育和行业企业的融合，最终实现与香港对接以促进粤港澳大湾区人才的流动，实现“内地与港澳深度合作示范区”这一战略定位。而粤澳资历架构体系构建的基础在于既可以借鉴香港资历框架建设的经验，也可以参考完善中的广东资历框架建设的做法。具体建设路径是：构建粤澳资历框架保障体系，确立“学分银行”制度协调多方参与的运行机制，建立内外部质量监控系统。

关键词 粤港澳大湾区;资历框架;资历互认;终身学习

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2020）25-0017-06

一、引言

自20世纪90年代，部分发达国家开始探索本国各类资历框架体系构建，如英国、澳大利亚、新西兰等。近年来，随着终身学习理念和教育国际化的不断深入发展，许多发展中国家也逐渐建立起本国的资历框架，并开始探索区域资历框架的构建以及与他国资历框架体系的互认对接，如东盟十国、南亚国家等。根据联合国教科文组织的统计数据显示，目前全球已有超过160个国家建成或正在探索建立国家资历框架，占全球主权国家数量的83%。

目前，我国还尚未建立起国家资历框架，但已将构建国家资历框架作为社会转型发展的需要列入了国家战略规划中。2016年，我国首次将“国家资历框架的制定”列入《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》。党的十九大报告提出“加快建设学习型社会”，而国家资历框架的构建与此密切相关。2019年2月，国务院颁布了《国家职业教育改革实施方案》，也明确提出“推进资历框架建设”。粤港澳大湾区建设是我国重要的国家战略之一，以期将广东省与香港、澳门两个特别行政区联合打造成为世界级城市群。国际一流湾区的建设需要更多高质量的人力资源支持。2019年2月发布的《粤港澳大湾区发展规划纲要》（以下简称《纲要》）中明确表示要“打造教育和人才高地”，鼓励粤港澳三地进行高校联盟，来探索展开特定课程学分的互认[1]。如何实现湾区内各级各类学习成果的互认与衔接，促进湾区内人才流动，是当前大湾区建设的一项重点任务。为此，本文对粤澳资历架构体系构建的价值和基础进行分析，以此提出粤港澳大湾区战略下粤澳资历架构体系的建设路径。

二、相关研究进展

（一）资历框架的内涵

按照经济合作与发展组织（OECD）的定义，资历框架是按照一定的层级标准对各类资历进行设计、开发和分类，以此形成一个连续且被认可的资历阶梯[2]。张伟远等人认为，资历框架是一个在国家统筹下建立起来的学习认证系统，以助力学习者实现在不同地区学习成果的互认[3]。而吴南中等人则认为，资历框架是衔接、沟通各级各类教育的“立交桥”，是按照不同维度要求划分层级所形成的一个资历阶梯，进而为终身学习体系的建设提供了制度支持[4]。

虽然国内外的机构、学者对于资历框架的内涵给出的定义不尽相同，但总体而言可以找到以下几点共性：第一，资历框架具有一定的层级结构，从低至高呈现出阶梯式状态;第二，在资历框架的不同层级中有相应的维度描述，对各层级下学习者应达到的知识、技能、能力等方面作出规定要求;第三，资历框架的建设对于某一国或某一区域内各类教育与社会资历贯通、行业发展、人才交流以及终身学习型社会的构建等都具有重要作用。

（二）资历框架构建的意义

美国资历框架是在其国内多样复杂化的教育类型、对各类资历的认证和监督不够规范的情况下由社会组织建立的[5]。而南亚地区的国家资历框架则是基于提升国民技能水准，促进教育均衡发展等目的构建的[6]。虽然我国还尚未建成统一的国家资历框架，但国内学者对于资历框架的构建意义也有讨论。黄娥认为，在当前知识经济时代和国际深入合作的背景下，社会对人才的需求逐渐趋向多元，为打破制度瓶颈，促进人才的交流与合作等都需要构建终身教育体系[7]。谢莉花和余小娟则认为，国家资历框架的开发能够打破多元资格体系分割的局面，统一教育质量标准以及调节人才供需两侧失衡的现象[8]。

综上，构建国家资历框架有以下几点好处：一是能够沟通各级各类教育，将国家原本复杂多样的教育类型纳入统一的体系中，推进各类资历的互认与衔接，并进行规范管理;二是能够满足学习者多样化的学习需要，人们的学习方式与途径也随着时代发展而发生改变，资历框架将正式、非正式、非正规学习方式纳入同一体系，有助于促进全民学习，进一步推动学习型社会的构建;三是能够促进人才的合作交流，行业对人才的需求和要求在知识经济时代下更为多元，作为一个终身学习体系，资历框架能够满足社会对人才的要求，促进人才的交流与对外的开放合作。

（三）资历框架的规划与设计

在目前全球已有的资历框架中，大多都包括资历层级、能力标准与适用范围三个方面的内容设计。在资历框架的层级划分上，基本是根据国家或地区的教育体系来设定，主要以8个水平等级为主，也有部分国家的资历框架仅有5个等级，如尼泊尔，还有的国家甚至划分至10级或以上，如澳大利亚等，而中国香港地区的通用资历框架有7个等级。在对能力标准的说明方面，大多数采用国际通用的“知识、技能、能力”三个维度对各个层级所要达到的具体要求进行相应描述，也有部分资历框架在此基础上增加了职责、自主等方面的描述。关于资历框架的适用范围，有可以沟通、衔接各级各类教育，使各种正式学习、非正式学习和非正规学习均得到认可的综合性资历框架，也有仅覆盖高等教育领域或职业教育领域等局部资历框架。

（四）资历框架的运行

资历框架的有效运行需要多个要素和系统予以保障。一是立法保障。法律强制性和权威性的特点能有效保障资历框架的运行，使其更富有约束力。二是学分银行建设。在学分银行中，学习者可自由选择课程进行学习与考核，用累积的学分去兑换所需的资历证书，以此作为学习成果和个人能力的证明。三是多个利益相关方的参与。资历框架建设不是单一主体的任务，需要社会方方面面的参与和协同运行，主要涉及的利益主体有政府机构、行业主管部门、企业单位、院校、社会培训机构、个人等[9]。四是完善质量保障体系。实现质量保障既有在资历框架内部设立相应的评审部门和评审制度，也有在内部评审的基础上增加第三方评审与监督机制，以保证公平公正。

三、粤港澳大湾区战略下粤澳资历框架体系构建的价值

（一）实现学历和非学历教育间的沟通衔接

与传统的学历教育不同，非学历教育主要是指各级各类培训，如专业知识培训、职业技能培训等，旨在进一步提高学习者的知识和技能水平，更注重学习者的需要和实用性[10]。在我国因受社会观念、行业用人要求等方面的影响，以往大多数人所受的教育均是学历教育，接受非学历教育所获得的证书或文凭往往无法得到社会、行业的认可。而随着知识经济的发展，传统的学历教育已不能满足学习者多样化的学习需要，非学历教育更贴近日常生活及生产活动的特点，因而更能满足人们的学习需求，也能产生更大的社会效益。粤港澳大湾区内行业融合发展，新技术与产业深度融合等对劳动力的要求也不再局限于其受学历教育的程度，而是要综合各项知识、能力指标来系统评判。因此，通过构建统一的资历框架体系实现学历与非学历教育间的沟通衔接也就愈加重要。

（二）促进学校教育和行业企业的融合

我国大多数学校的教学课程是根据国家教育部门有关文件要求设置的，与行业企业的用人要求之间存在一定的脱节，这在就业市场中有所表现。教材多注重理论知识且更新速度普遍较慢，传授给学生的大多为教材知识，学生只知其理而不懂得如何运用。当前，粤港澳大湾区内许多新兴制造业、信息产业的发展既需要高端研发人才，也需要大量的高级技能型人才。资历框架基于不同行业、不同岗位的用人需求形成相应的行业能力标准，能够以“倒逼机制”促使学校据此来开设相应课程。此外，职业教育“1+X”证书制度的改革也能促进学校教育与行业企业的融合发展，为资历框架体系的构建奠定基础。

（三）促进粤港澳大湾区人才的流动

从国际来看，构建区域性的资历框架已成为一种趋势，如欧盟、东盟、南共体等皆建立了资历框架体系。这些超越国家的资历框架体系构建可以看作是促进流动性和发展的重要政策工具，旨在构建国家和区域性一级终身学习及人才流动的平台。欧盟计划在未来几年，在传统资历框架体系中纳入非正规部门的资格，认为此举将构成实施国家资历框架中最重要的主题，主题相关核心问题将包括模型解决方案、质量保证及其财务支持等。另外，一些行业协会等也在实施资历框架的单元体系，并以此作为标准接入国家资历框架中。粤港澳大湾区战略的提出给粤港澳构建资历框架提供了契机，虽然香港的资历框架已经先行一步，但粤港澳三地对接的资历框架势在必行，而粤澳先行构建再与香港对接是可行方案之一，最终目的在于促进湾区人才的流动。当前，粤澳两地仅在高等教育学历与学位上实现了互通互认，与此相关的备忘录于2019年9月签署。由于经济发展体制的不同，两地的各项证书在颁发机构、标准、考核方式等方面都有差别，容易出现资历异地不认可的现象，对劳动力的异地就业产生阻碍，从而进一步影响了人才的跨区流动。粤港澳大湾区要实现打造“教育与人才高地”目标，构建统一的资历框架体系是重要的实现手段，以打破不同资历间流通的障碍。以粤澳两地的资历框架建设为重点，再与香港已有的资历框架进行对接，通过资历框架的“立交桥”作用实现两岸三地各级各类资历的互认，可以有效促进湾区内劳动力与人才的有效流动。

（四）促进大湾区“内地与港澳深度合作示范区”建设

粤港澳大湾区建设与其他三个世界级湾区不同，其需要在“一国两制”的特殊体制下进行。《纲要》中对湾区的战略规划除了要“深化两岸三地的教育合作”外，还指出要推动交通、科技、经济、文化、生态等各方面的合作发展。在粤港澳大湾区战略指导下构建粤澳资历框架体系，有助于为各行各业输送所需人才，促进内地与港澳间的各种交流合作，达到互利共赢的结果，共同实现“深度合作示范区”的战略目标，早日建成世界级一流湾区。

四、粤港澳大湾区战略下粤澳资历框架体系构建的基础

（一）香港的资历框架建设

香港资历框架的设计开发始于2002年，2008年正式运行，主要由香港特区教育局进行统筹规划，经过多年的运行实施已经发展到了一个较为完备的阶段，目前已实现与新西兰、澳大利亚、欧盟等国家和地区资历框架的对接。

在资历层级上，香港资历框架根据其教育教学体系共划分为七个层级，起点为初中毕业;在能力标准上有使用“四维”指标进行层级描述的通用标准，以及在此基础上根据行业职位进行开发的行业能力标准，四维度的通用能力标准与国际上通常采用的“知识、技能、能力”三个维度略有差异，而行业能力标准则是在通用能力的标准基础上，以能力单元的形式对各个行业不同职能、不同层级下从业者应达到的能力水平做进一步的详细描述;在资历学分的获取上，规定1个学分等于10个学时的学习量，学习者可根据已录入资历名册的课程进行相应学习，获得一定量的学分之后即可得到相应的资历认定。

香港资历框架还建立了相对完整的运行机制、质量保障机制及沟通衔接机制。在运行机制中，由香港教育局和其下属的资历框架秘书处负责政策、标准的统筹和利益相关方的协调等工作，并成立了行业咨询委员会，以行业协作的方式确保资历框架的正常运行;在質量保障机制中，最关键的机构是香港资历评审局，“注册—课程、专业评审—周期复审”都需要评审局的参与，以保障资历框架的权威性和公信力;同时，在沟通衔接机制中，香港资历框架已实现对正式学习成果、非正式学习成果、社会培训成果及跨区域学分互认的纵向衔接和横向沟通[11]。

（二）广东的资历框架建设

2017年，《广东终身教育资历框架等级标准》发布，其资历等级与香港一样划分为七级。但香港第一层级为初中水平，而广东第一层级为小学水平。在层级的能力标准描述上，广东主要参考了欧盟区域资历框架，采用“知识、技能、能力”三维描述。内部设有由多部门组成的决策机构，即学分银行管理委员会，专家委员会为其咨询机构，学分银行管理中心作为管理与执行机构[12]，还通过“学分银行”“高校联盟”“社区教育学院”等模式的建设来推进资历框架运行，并有相应的制度与信息技术管理平台支持。但是，广东资历框架体系构建的时间不长，目前仍存在一些不足，如缺少法律保障、内部衔接不足、社会参与度不够等[13]。

基于香港和广东已有的资历框架体系实践经验和做法，当前粤港两地可实现机构、资历等级、资历标准核心指标、学分、过往经历及行业能力标准六方面的对接，但仍存在部分未能成功对接的方面，包括内部质量保证、外部质量评审、以成效为本的评价模式和资历名册等[14]。尽管澳门目前还未建立资历框架，但已表示有相关意愿，广东资历框架的建设尚不够完善，计划与澳门在香港经验的基础上共同探索资历框架设计。更进一步，如果广东的资历框架与澳门资历框架先期进行构建对接，再与香港资历框架进行相应对接，以此形成一对一的对接可以极大地提高效率，且粤澳两地的构建和对接尽量参考香港的前期经验，这使得后期对接更便利，这样才能有效促进湾区内人才的交流合作和“教育与人才高地”的建设。

五、粤港澳大湾区战略下粤澳资历框架体系的构建路径

（一）构建保障体系

在资历框架构保障体系的建设中，首先要做到的是“有法可依”，法律是资历框架运行的首要保障。香港的资历框架在规划阶段便集合了相关部门来起草专门法律条例，经过多年的修订和审议最终形成了《香港学术及职业资历评审条例》。2017年，广东省质监局批准并发布《广东终身教育资历框架等级标准》，这也是内地首个地方资历框架标准。但澳门还没有独立的资历框架体系，前期主要借鉴香港经验[15]。2019年6月25～26日，广东省教育厅牵头组织召开了粤港澳资历框架建设三方研讨会，以尽快推动三地资历框架构建和对接。因此，粤澳资历框架的建设也必须有“立法先行”予以保障，可将两地有关部门组织起来，聘请法律、教育等行业的专业人士组成专门的工作小组，就资历框架的建设目标、运行机制、各机构职能、评审机制、奖惩机制等内容进行多次讨论，结合多方意见起草《粤澳资历架构条例》，并在此后的条例运用中不断根据实际情况进行相应的修订与完整，保证其权威性。

其次，应确立相关的执行机构。香港资历框架是以当地教育局为统筹，行业咨询委员会进行协作，并由资历评审局对课程、机构、学习者等各项标准进行审核，对粤澳资历框架的建设有一定的可借鉴之处。由于粤澳两地涉及两种不同的体制，执行机构的职能不能完全交由两地任一教育局来独立担任，而是需要通过两地教育局的协商沟通来成立一个“粤澳资历评审局”，采用考核、举荐等方式来选用合适的人员担任评审局内所设职位，以此保障体系的公信力。

再次，应划拨一定的专项资金。资历框架的构建需要耗费的人力、物力、财力巨大，如若没有充足的资金保证，无法构建出一个完整有效的资历架构体系。因此，前期粤澳两地的财政部门应定期划拨一定的专项资金用于支持资历框架体系构建，中后期可逐渐通过社会各方力量筹措资金，保障资历架构的顺利建设与运行。

最后，应完善各项制度建设。基础的制度建设主要包括依据粤澳两地的教育体系完成资历层级的设定;采用“知识、技能、能力”等多个维度指标完成“通用能力标准”的开发;依据两地主要行业的特点及未来发展趋势制定“行业能力标准”，并在具体实施中不断更新迭代等。

（二）确立“学分银行”制度

要保证粤澳资历框架中各级各类教育间学分的累计、认证与转换，“学分银行”的建设是关键。学分银行即是根据传统商业银行“存储-提取-转换”模式特点而开发的一个课程学习与学分转换系统，主要是将学习者得到认证后的学习成果转换成统一学分并存储在其个人账号中，在达到一定量后便可兑换为相应的资历证书[16]，其中最重要的功能就是对学习者学习成果的认证、累计与转换[17]。通过“学分银行”，学习者可根据自身的实际需要在个人账户中选择相应的课程，学习的时间和环境不受任何限制，只要学习者完成了课程规定量学时的学习并通过考核，即可递交申请转换成为对应的学分，而在学分累计到既定量时可以经过认证机制来获得所需资历。

“粤澳学分银行”的建设内容可主要分为四个方面。第一，在课程设置上，可以通过与不同高等院校、教育机构联盟或签订协议的方式，将他们已经开设并具有一定质量保证的基础性和理论性课程纳入其中，而对于一些专业性和应用性较强的课程，可以聘请该领域内的专业人士结合职业现状进行课程资源开发，以此形成多样化的课程体系，满足不同学习者的学习需求。第二，对于部分之前已经取得相关资历的学习者，为避免重复学习浪费不必要的时间，应设立相应的过往资历认定与评审机制对学习者进行考核，考核通过之后即可免修对应课程的学分并取得现行资历。第三，在对学习者的输出评价上，不应再用传统考试或单一的成绩指标来进行评定，而更应注重其最终的学习效果，重视对知识和技能的实际掌握程度与运用能力，通过创设一定的问题情境考核来达到掌握学习的目的，以量的积累推动质的改变。第四，在资历学分的互认上，应逐步推进与其他地区资历框架的对接和合作，借鉴优秀经验以推动资历框架的不断完善发展，使该体系能得到不同国家和地区的认可，促进人才的交流与经济的可持续发展。

（三）协调多方参与的运行机制

资历框架涉及的利益相关方主要有政府、行业企业用人单位、院校、教育培训机构、学习者等。目前，資历框架的构建主要在职业教育以及技能证书的认定上，后续还有学历教育与职业教育的互通和衔接，再到继续教育，最后是终身教育体系的资历框架。在这个过程中，必然要涉及多方参与，资历框架体系的社会认可也表明多方参与运行机制的重要性，突出政府参与的主体地位。

首先，政府作为资历框架建设中的主体和核心，应率先予以政策支持和经费保障，以此保证各项工作“自上而下”有序开展和运行，同时在多方对话的机制中，各利益相关方往往会出于对自身有利的角度考虑问题，因此还需要教育部等职能部门作为主体来进行统筹规划，以“合作共赢”的理念进行协调，使各利益主体能够明确其职责所在并积极参与到资历框架的建设中。

其次，各行业企业用人单位对自身所在领域的了解程度为资历框架中的各项标准建设提供了重要依据，是资历框架体系运行中的主导力量。在“行业能力标准”的开发中，可通过成立“行业委员会”的方式进行协作，依据基础的“通用能力标准”、不同的职业岗位设置以及与时俱进的用人需要等来研发各个行业分属的能力标准要求。

再次，资历框架中课程资源的开发与建设离不开院校和培训机构。对于部分基础的理论型课程，可直接以协议方式选用院校和培训机构中已开设的课程纳入体系之中;而对于专业应用型的课程，院校和培训机构则可根据用人单位、学习者等多方需求进行设计或改造相应的课程。同时，资历框架的构建又可以促进职业教育和培训体系的良性发展。

最后，学习者是该体系中的主要使用者和受益者，学习者能否从中获得自我满足感和社会满足感直接影响着资历框架体系的顺利运行。因此，学习者也应在资历框架体系的构建过程中充分参与，表达自身的利益诉求。与此同时，学习者也应该转变观念，学习者掌握相关技能或者具备某种能力应该作为资历框架体系构建的目标，学习者不应该仅关注于某种证书或者文凭。随着新技术的发展和商业模式的不断创新，能力和技能在某种程度上要比证书或文凭重要得多，而资历框架体系的构建恰恰可以提供这样的平台。

（四）建立内外部质量监控系统

资历框架体系构建最重要的是整合正规教育、非正规教育以及非正式学习，并对这些成果进行认证，使得学习者的学分可以积累、互认以及相互转换。目前，正规教育的评价体系基本完善，非正规教育以及非正式学习的学习成果认证成为难点，而这些是终身学习的重要组成部分，因为个人接受正规教育的年限毕竟有限，大多数知识和技能依靠非正规教育和非正式学习来获得，包括培训、继续教育、技能证书等。因此，对于资历框架体系中非正规教育和非正式学习的质量监控显得尤为重要。监控系统是资历输出质量的有利保障，香港通过校内自主评审与校外辅助检查的监督方式来保证资历框架的公信力。因此，粤澳资历框架体系的质量监控系统也可采用内外结合的方式。

对于粤澳两地部分办学历史较长、办学质量已达到一定标准要求的高等院校，可以给予他们自主评审的资格，而对其余学历与非学历教育的监控则可采取第三方督查的方式，通过外部独立的第三方监督机构来确保课程开发、学分转换累计能得到公平有效的监督和评估。在监督过程中，首先应遵照有关法律法规和标准说明。其次，应进行定期复审而不是一次性的评审。再次，应建立相应的问责机制，让有关机构在对评审结构有异议时能够提出重审或上诉，与此同时，还可通过奖励制度鼓励院校与教育机构开设更多高质量的课程，为学习者提供更为优质的教育服务。最后，在当前信息技术高速发展的时代，质量监控系统也应引入大数据、云计算、区块链等新技术，以确保资历框体系的高效运行。

参 考 文 献

[1]新华社.中共中央国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》[EB/OL].（2019-02-18）[2020-04-04].https：//www.guancha.cn/politics/2019_02_18_490557.shtml.

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Construction of Guangdong-Macao Qualification Framework System under the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area Strategy： Value， Foundation and Paths

Lin Suxu， Huang Ping， Lin Xin

Abstract  The construction of the qualification framework system in Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area is an important means to achieve the goal of“building a highland for education and talents”， and it will also play a certain role in promoting and establishing a national qualification framework. In Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area， it has a great value in building a qualifications framework between Guangdong and Macao. It can realize the communication and connection between academic and non-academic education， promote the integration of school education， industry and enterprises， and finally achieve docking with Hong Kong to promote the flow of talents in the Greater Bay Area. Also， it realizes the strategic positioning of the“Deep Cooperation Demonstration Zone between the Mainland and Hong Kong and Macao”. The foundation of the Guangdong-Macao qualifications framework is based on both the experience of Hong Kongs qualifications framework construction and the development of the Guangdong qualifications framework. Based on this， the development paths are proposed： constructing a Guangdong-Macao qualification structure guarantee system， establishing a“credit bank”system， coordinating an operating mechanism involving multiple parties， and establishing an internal and external quality monitoring system.

Key words  Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area; qualification framework; mutual recognition of qualifications; lifelong learning

Author  Lin Suxu， associate professor of Guangdong Polytechnic Normal University （Guangzhou  510665）; Huang Ping， postgraduate of Guangdong Polytechnic Normal University

Corresponding Author  Lin Xin， associate professor of Guangdong Polytechnic Normal University （Guangzhou  510665）