马克林

(郑州工业应用技术学院，河南 郑州 451150)

党的十九大报告指出：“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题。”作为农业生产的第一要素，土地及其利用效率对农业农村发展和农民生活至关重要，科学有效的农地流转将会对土地资源的优化配置、农业产业结构调整和农业现代化发展具有重要促进作用，是实现农业高质量发展的必然要求。

从农地流转的相关研究来看，当前主要集中在农地流转产生原因、农地流转状况及阻碍农地流转发展的因素等方面。有学者研究指出，土地产品价格、非生产性收益、生产性成本是影响农地流转的重要因素，然而在农地流转的过程中，非生产性成本、土地使用成本、土地交易成本、现有土地经营规模等也对农地流转有着重要影响。[1]无论土地流转表现为何种形式，都是为了形成农业的规模经营。土地流转能够为农业进一步产业化和现代化创造条件，促进农业专业化发展，能够形成农村土地市场和土地价格，增加农民收入。[2]同时，农户家庭劳动力状况、农户兼业化程度、农民社会保障不完善等都在相当程度上影响着农地流转，农地流转有利于显化农村土地价值，有利于农业生产效率和农业现代化水平提升，能够有效增加农民收入。[3-6]惠献波从更为微观的视角对农地经营权抵押政策实施中的农户参与行为进行了针对性研究，提出应通过开展农地经营权抵押融资试点、逐渐完善农村社会保障体系等相关建议。[7]推进土地流转有利于土地使用的优化配置，可以有效解决土地权属与分布细碎化现象，从而促进土地规模的扩大和土地使用效率的提高。[8]农地流转制度的形成是一种诱致性制度变迁的结果。[9]汪亚楠和董毅通过对L市H镇农地流转实践的梳理与检视发现,自20世纪80年代以来其农地流转的发展主要经历了以下三个阶段:小规模自发性流转阶段、行政力量引导市场化建设阶段、社会关系主导人情化流转阶段。同时，我国土地流转模式存在不同的特点和地区差异，导致呈现不同的土地流转模式。[10]针对土地流转模式的研究，在结合不同地区特色基础上，形成了北京通州、山东宁阳、四川郫县和崇州市等六种土地流转模式。[11]就农地流转的制约因素而言，农民就业机会少且不稳定、土地流转的组织化程度不高、农民社会保障水平低是制约农地流转的外部因素。同时，农村家庭代际分工现象明显,农民老龄化和女性化严重制约了农地流转。[12]从制度视角来看，户籍、土地社会保障制度等是供给层面的阻碍因素，而产权缺失导致的制度激励不足、农业金融和保险制度发展滞后、政府支持政策不足和服务缺位则构成需求层面的障碍。[13]总之，学界对我国农地流转进行了大量卓有成效的研究,相关研究成果为推动我国土地依法、合理、有序流动提供了理论支撑。

对河南这样一个传统农业大省和人口大省而言，农地流转有着更为迫切重要的现实意义。2019年1月，《中共河南省委河南省人民政府关于坚持农业农村优先发展深入推进乡村振兴战略的意见》提出，要“深化农村土地制度改革”，“健全土地流转规范管理制度，积极发展农业适度规模经营，允许承包土地的经营权担保融资”。得益于各级政策的有力支持和实践层面的积极探索，河南农地流转状况在近几年有着明显的改善，流转规模持续增长，流转模式不断完善，但由于受到不健全的农地流转市场机制、相对滞后的农地流转政策供给以及农民固有的陈旧的土地观念等多种因素的制约，仍然存在诸多问题，并已越来越成为推进河南农业现代化发展的瓶颈。在黄河流域生态保护与高质量发展、国家重要的粮食生产核心区等多项重大国家战略叠加视域下，全面深入探讨基于河南实际的农地流转重要问题，有着尤为迫切的现实意义。

一、河南农地流转的现状与特点

1.农地流转规模持续稳定增长。河南农地流转显著加速始于2009年，尤其是在2011年-2013年，河南农地流转面积以年均5%的速度快速增长，其中农户土地流转面积年均增长率从25%减少至16%，而种粮大户、企业、农业合作社等新型主体的增长率则一直稳定在40%以上，在年均增长率逐渐增加的同时，内在流转结构也在逐步平稳调整。从河南农地流转比例与流转规模来看，农业农村部相关统计数据显示，2013年-2016年，河南农地流转所占总耕地面积的比例分别为23%、25%、34.8%和42.75%，流转面积由2013年的188.27万公顷，增加到2016年的346.75万公顷，农地流转比例和流转规模已高于全国平均水平(见图1)。[14]

图1 2013—2016年河南省与全国流转农地所占总耕地面积比例变动情况

2.农地流转形式多样化和流转主体多元化。当前河南农地流转呈现多种形式，包括转包、出租、反租倒包、股份合作等在内的农地流转的典型模式均在实践中在不同的区域有不同程度的体现。[15]在以上几种主要的农地流转形式中，转包和出租是当前的主要形式，河南全省通过转包、出租流转的土地面积占土地流转总面积的80%。相应地以反包倒租和股份合作经营模式流转的土地面积占比相对较小，尤其是后者，仍处于探索阶段。以开封为例，据开封市农经站统计数据显示，2012年全市流转土地总面积39.66万亩，占家庭承包经营耕地总面积的7.8%。其中转包24.32万亩，占流转总面积的61.32%;转让1.45万亩，占流转总面积的3.65%;互换0.74万亩，占流转总面积的1.87%;出租10.20万亩，占流转总面积的25.72%;股份合作0.17万亩，占流转总面积的0.43%;其他形式2.78万亩，占流转总面积的7.01%。同时，随着河南省农村经济社会的不断发展， 农地流转主体越来越呈现多元化趋势。 全省农村土地流转除了农民之间的流转外，工商企业、农业企业、合作组织、专业大户等规模经营主体作为受让方参与流转越来越常见，“企业 + 基地 + 农户”、“合作社 + 基地 + 农户”、“种养大户 + 农户”、“企业+ 基地 + 合作社 + 农户”等快速发展，并日趋成熟。农村土地流转主体的多元化极大提高了土地流转水平和土地资源的利用效率。

3.农地流转水平的地区差异显著。河南省内不同区域的农村土地流转规模因农业资源禀赋、经济发展水平的不同而呈现较大差异性，总体而言，中西部地区以及南部的南阳、信阳等地区的农地流转保持在较高水平,豫北、豫东的流转水平较低。[16]土地流转规模与区域经济发展水平呈现较为显著的正相关关系。例如许昌市鄢陵县，由于其农业特色产业(花木)特点鲜明，2012年底全县土地流转面积近40万亩，约占全县耕地面积的40%。全县百亩以上的流转大户735个，其中62个为500亩以上的流转大户。在该县土地流转规划区内，有的已实现完全流转，而在规划区外，实现的土地流转仅10%左右。[17]

二、基于样本农户的河南农地流转驱动力与障碍因素

1.调研实施情况。为全面了解农户关于农地流转中的意愿和态度，随机选取豫西南唐河、邓州等县(市)的部分农村区域，以调查问卷的形式进行了相关情况的调查。本次调研共发放调查问卷300份。其中，有效问卷267份。受访者的男女比例为196:71。整个调查问卷在设计上分为农户基本情况和土地流转认知两部分。

(1)样本农户基本情况。在全部受访者中，约有85%的年龄集中在35岁-55岁之间。这一人群是当前从事农村农业生产的中坚力量，对他们的调查访谈，将会在很大程度上客观反映农村农地流转的真实状况。

首先，从受访者的受教育程度来看，具有大中专文化和本科以上文化程度的分别为44人和17人，两者合计占到全部受访者的23%，其余受访者则为高中以下学历。可见，当前农业从业者的受教育程度普遍较低。

其次，样本农户家庭收入与支出方面，其家庭收入情况如图2所示：

图2 受访农户家庭年收入情况

由图2可知，有164位受访者年家庭收入在1万元以下，约占全部受访者的61%；年家庭收入在3万元以上的仅有21人，不足受访者的8%。可见，被调查农户整体家庭收入水平普遍偏低。就家庭收入来源而言，“土地耕作”和“外出务工”是受访者家庭收入的两个主要来源，分别为67人和61人，两项合计约占全部被调查者的48%。同时，个体经商或创业构成家庭收入来源的分别有36人和45人。收入来源的另外一个重要方面是在本地企业打工，约占全部受访者的19%。由此可见，从事农业生产和外出务工仍是农民家庭两项最主要的收入来源。同时，农民家庭收入也在朝多元化方向发展，在本地企业务工和自主创业收益占家庭收入的比重不断增加。这一状况与河南省承接产业转移、“双创”政策实施相适应。在关于家庭主要支出问题上，有超过五成的受访者选择的是“子女上学”，约26%的受访者认为“修建房屋”是其家庭的主要支出部分，其他依次为医疗支出、子女婚嫁。可见，推进包括教育、医疗在内的农村基本公共服务体制机制改革，加快乡村振兴战略推进步伐，对“三农”系列问题的解决具有迫切重要现实意义。

(2)农户对农地流转有关问题的认知与实践。首先，关于农地流转问题认知方面，在提到中央提出的有关加强土地流转的政策和精神时，有113人选择了“不知道”；当问及“在当地是否有土地承包经营权流转市场”的问题时，选择“没有”和“不知道”的分别为52人和128人；在全部受访者中，有113人认为农村土地承包经营权可以出租，认为不可以或是不清楚的分别有26人和112人；对于“在当地农户可以就农村土地承包经营权进行股份合作吗”这一问题，选择认为不可以和不知道的分别有54人和145人，两项合计占到有效受访者的75%。可见，农户对于农地流转相关政策和精神缺乏全面充分的认知和理解，应进一步从不同层面全方位加强对农村、农民加强相关政策、制度的宣传，使广大农民全面客观深入把握有关农地流转政策。

其次，从农地流转实践来看，在全部被调查者中，约有50%的人有过土地流转经历；在问及土地出租原因时，选择“外出打工，无人照管”的有80人，69人认为“农业种植收益低”，31人因为“缺乏劳动力”，“其他”为68人；相应地，对于租入土地的原因，41位受访者是“劳动力过剩”，有66人是“扩大生产规模的需要”，28人“受亲朋好友的委托”，有83人选择了其他原因；可见，农业生产的低收益和农村大规模劳动力的转移是形成土地流转的最重要原因，农村相对稳固的亲缘关系、邻里关系是土地流转的基础性条件。同时，调研结果显示，在确定土地流转关系时，有87人采用口头协议的方式，约占全部受访者的33%；同时，有超过46%的被调查者认为没有必要签订确定土地流转关系的合同；在已确定的土地流转行为中，有162人是双方私下交易的，占到全部受访者的65%；从对“土地流转中是否发生过纠纷”的回答结果来看，有近五成的受访者表示发生过不同程度纠纷，其中一半认为纠纷产生的原因在于“没有签订合同”或是“合同条款不健全不合法”。可见，在土地流转实践中，由于相当部分农民法律意识淡薄，以及一些其他原因，不签订或是不重视书面协议(合同)的情况普遍存在，相应的后续纠纷的产生也就成为必然。

第三，关于租入(租出)土地的来源(去向)方面，有68位受访者选择从邻居家租入，选择从本村亲戚家和外村亲戚家租入的分别有70人和24人，57人选择了其他。可见，来自于邻里之间和亲戚之间的土地是当前农村租入土地的主体。在租入土地占农户土地总面积的比例方面，约占全部受访者54%农户家庭的比例为10%-30%，仅有13位受访者表示其耕种的土地全部来自于租入，同时，农户租入土地占其总面积的比例为30%-60%的有53人，在60%-100%的有32人。农户租入土地的比例一般相对较小。相应的，关于租出土地的去向，调查的结果基本与租入土地的结果相似，主要也是租给邻里和有亲戚关系的农户，占到全部受访者的76%。就租出土地占农户全部土地面积的比例来看，全部租出的仅有23人，仅占到全部被调查者的10%，其他的比例与人数分别为10%-30%的64人，30%-60%的94人，60%-100%的为56人。同时，在农户租入(租出)土地之前，大部分都要讲好租入(租出)期限，其中，讲好租入期限的约为61%，约定租出期限的约为77%。从租入(租出)土地期限来看，期限为2-5年的所占比例最大，租入、租出的分别有93人和103人；租期为一年的分别为86人(租入)和63人(租出)，5年以上的租入、租出分别为46人和60人。由此可见，在土地流转行为发生时，租入方和租出方一般都会事先约定租入(租出)期限，且大部分土地租入(租出)期限都在5年以下，属于中短期流转行为。这种现象也在某种程度上说明，大多数农民依然将土地作为其最基本、也是最后的生计保障。土地是农民命根子的认知并没有根本性改变。在租金的形式上，现金和实物(粮食)是最重要的两种形式，也有部分什么也不交(什么也不收)。

最后，就农地流转意愿来看，199位受访者表示，在条件允许的情况下，他们是愿意实行土地的规模化经营的，约占全部受访者的79%。在规模化经营方式的选择上，有106人希望以个人入股方式转出并参与相应生产经营活动，有95人考虑转包给农业企业(个人)，自己收租金，另外有37人选择了其他。

2.农地流转的驱动力与障碍因素分析。从驱动力的角度分析，农民参与土地流转主要基于两方面考虑：第一，长期以来从事农业生产的成本远高于其获得收益，使得很多农民放弃农业生产转向第三产业，进而获取更多收益。农业从业者持续大幅度减少使得土地流转和规模化经营成为可能。第二，土地流转尤其是在邻里之间的流转在稳定彼此既有关系的同时，又能保证出租人对土地使用权的灵活掌控，随时可以收回，这与农民从事第三产业收入不稳定，无法从根本上有效保障基础生活的心理预期高度吻合。同时，上述调研结果显示，当前制约河南农地流转的障碍因素主要有以下几个：一是农业从业者整体素质(主要是受教育水平)普遍较低。具有中等以上文化水平的农户仅占全部受访者的23%，整体较低的受教育水平使得相当部分农民固守“土地就是命根子”的传统思想，很难突破固有的思想局限，很大程度上限制了农民参与土地流转。二是各级政府及相关部门出台的关于土地流转的制度、政策效果不够理想。有超过七成的受访者对土地流转相关规定知之甚少。农户对土地流转的相关制度、政策等缺乏全面深入的了解，成为阻碍土地流转的重要因素。三是农民的非农收入来源有限，且极不稳定，加之农村社会保障体系的不完善，使得农民在子女教育、住房、医疗等方面负担较重，在面对土地流转问题时存在较多顾虑。

三、农地流转的现实困境

首先，农地流转制度供给不足。一方面，当前涉及土地流转的法律法规仍然偏少。 现有的法律法规对土地流转的规定也不够全面规范，例如对土地流转方式、土地流转原则、土地流转合同文本样式、法律责任等只是作了原则性规定，缺乏必要的可操作标准。就河南而言，尚缺乏针对土地流转实际情况的地方性法规，这就使土地流转存在较大的随意性，土地流转价格偏离土地流转价值等现象普遍存在。另一方面，规范有序的土地流转机制还没有建立,在完备流转手续、规范流转程序方面也存在诸多问题 ,相应的法律法规也对此缺乏明确具体的规范和指导。

其次，农村集体组织监管缺位。农村集体组织是农地流转的最基层参与者、管理者和监督者。但由于农村普遍存在的宗族观念、邻里观念等使得农村集体组织在参与，尤其是管理、监督土地流转行为时，存在不同程度的“多一事不如少一事”、“不愿管”、“不敢管”、“无权管”等复杂情况，使得农村土地流转缺乏必要监管，也在一定程度上阻碍了农地流转的规范运行。

第三，农地流转模式相对单一，受让成本过高。从农地流转模式来看，当前河南农地流转主要采取转包和出租的形式，占到全部流转农地的60%以上，而反包倒租与股份合作经营模式占总流转量比重非常低，农地流转模式相对单一，究其原因，从出租方来看，很大程度上是由于对其从事第三产业获得的非农收入的不确定性预期导致的，虽然采取转包和出租的方式获取的土地流转收益普遍较低(有时甚至没有)，但可以灵活地掌控对其转出土地的使用权。从承租方来看，由于缺乏实质有效的约束，即使存在书面合同，很难真正完全保障所转入土地的合法经营权，加之加大的沟通协调难度，导致农地流转的受让成本偏高，潜在承租方，尤其是相关工商企业等对参与农地流转持较为谨慎态度，这是当前土地流转模式相对单一的重要原因。

最后，缺乏完善专业的农地流转市场。长期以来，我国农村的土地制度，更多集中于实物管理，而对土地资源与价值的管理几乎空白，造成了农村土地交易服务机构缺失、土地交易市场建设滞后；实行家庭联产承包责任制后，具有一定规模种植的农户数量更少，农村经济合作组织的服务功能也没有适时发挥作用。随着农村劳动生产率的提高和城市务工潮的兴起，越来越多自发形成土地流转，进入流转市场的土地数量增速明显。由于缺乏土地交易的中介组织，想承包土地的规模经营者与想将土地流转出去的农户之间信息不对称，在一定程度上阻遏了土地的流转。

随着农地流转范围和规模的扩大，河南省的不少区域已经尝试建立专门的土地流转市场。例如郑州市，当前已经建立起包含12个县级服务中心在内的100多个土地流转服务中心(站)、五级流转服务体系，但土地流转服务中心(站)的功能则是单一地集中在土地流转信息的提供，很难真正发挥市场的根本作用。[18]其他建立了土地流转市场的区域情况大致相同：农民参与流转的积极性不高，参与流转的主体很少。缺少农业大户、农业合作组织、知名农业企业的参与，规模带动效应不显著。因此，加快构建完善的专业化农地流转市场体系，对提高农地流转效率进而实现土地资源优化配置和高效利用具有重要意义。

四、进一步促进河南农地流转的政策建议

1.加大农地流转的制度供给力度，形成健全的农地流转制度环境。首先，要在《土地管理法》等上位法基础上，积极贯彻党的十九大关于农地流转精神，立足于河南省实际，通过“城乡建设用地增减挂钩试点”、“人地挂钩”试点、“统筹城乡一体化实验区”实践，总结经验，大胆创新，以法规和管理规定的形式出台一系列旨在鼓励、支持农地流转的政策、规定，构建健全的农地流转制度环境。需要指出的是，政府及相关部门出台的有关土地流转的政策、规定等必须是具有较强现实可操作性的，例如对农地流转的法律责任界定，以及农地流转的合同文本等，都应该标准化。其次，对一些现存的农地流转的法规、政策进行适时动态调整，例如农地流转的扶持政策，可以考虑由原来对流入方的奖励调整为对托管主体的扶持(流入方的奖励通过产业政策的调整予以继续支持)，通过建立土地托管资金、土地托管运行资金、土地托管补助保险资金等方式加大农地流转扶持力度。

2.多管齐下，强化农村集体组织农地流转监管职能。构建“县、乡、村、组、责任人”五级农地流转监管体系，从制度层面明确界定各级尤其是村、组、责任人三级各自在土地流转监管方面的权利、责任与职责，可以考虑通过目标责任的形式，量化各层级监管指标，同时，灵活地采取全程参与、定期摸底等多种形式，多管齐下，全方位强化农村集体组织的土地流转监管职能，以保障农地流转的合法、规范运行。

3.平衡农地受让的成本与收益，提高潜在受让方参与流转的积极性。造成当前农地流转模式占比差异大，尤其是反包倒租、股份合作经营等形式占比较低的重要原因在于土地受让的成本与收益失衡，工商企业、农业龙头企业等潜在受让方一般都是几百亩、甚至数千亩的较大规模土地流转需求，与众多分散的土地承包经营权所有者进行沟通协调的难度大，交易成本高。加之个别出租人的不合理要求，导致整体受让成本过高，而农业生产周期长的自然属性，使其面临较长的投资回报期，也无形中增大了其经营风险，严重影响其参与农地流转的积极性。因此，应通过多种途径，平衡潜在受让方受让土地的成本与收益，尽可能降低其参与农地流转、从事规模化农业生产经营的风险预期，切实提高工商企业等具有较大现实需求的潜在承租方参与农地流转的积极性。

4.创新流转模式，实现农地流转途径的多样化。当前河南的农地流转模式主要是出租、转包、反包倒租、股份合作经营等形式，与农地流转发达地区相比，流转形式相对单一且占比很不均衡。应进一步结合省内各区域实际与产业特点，更好地平衡转让方、受让方及其他利益相关方参与农地流转的成本与收益，合理化农地流转收益分配机制。同时，充分借鉴温州、成都、重庆等地的先进成熟经验，积极探索、大胆创新农地流转模式，实现农地流转途径的多样化，不断提高农地资源利用效率。

5.建立专业完善的农地流转市场。应主要从两方面考虑建立专业完善的农地流转市场，一方面是建立隶属于各级政府土地管理部门的土地流转服务中心(站)，配备具有熟悉农地流转相关法律法规和丰富的农地流转业务操作经验的服务人员，搜集、整理、分析土地流转信息，提供专业化农地流转咨询服务。另一方面，建立农地流转的中介组织。通过政府出台农地流转中介组织条例，对农地流转中介的功能和职责进行规范。 将农地流转涉及的评估资格认证、 价格评估机构资质认定及收费标准、土地流转价格评估的程序与操作方法等以政策或规定的形式明确下来，从而保证农地流转行为的公平公正和规范运行，进而不断推动河南农地流转高质量发展。