杨 燕

（中共四川省委党校决策咨询部，四川 成都 610072）

一、引言

产业政策是政府有目的的干预辖区内不同产业间或同一产业内资源分配、影响产业形成和发展的各种措施，包括与产业资源分配有关的内容以及与各种产业组织相关的内容[1]。尽管学界对产业政策是否应该存在的认识还存在争议，但欧、美、日、韩、印以及我国发展主导产业、推动产业升级的实践表明，各国为了在全球产业链中占据更高的价值排位，都依据产业发展所处的阶段及比较优势的差异制定了差异化的产业政策[2，3]。制造业发展关系国家安全和经济命脉。经过几十年的高速发展之后，我国制造业和我国经济发展一道步入了谋求动能升级和效率提升的高质量发展阶段，要逐步从过去“跟跑”的惯性中抽离并转换到今天“并跑”“领跑”的新跑道上来。产业政策需要做相应的调整和转型，值得研究。

文章将我国制造业在过去几十年的高速发展看作是一个不断再造优势的过程，尝试打开相关产业政策在其中的作用机制这个“黑盒子”，以找到产业政策调整与转型的方向。在理论层面，文章明确了优势再造及新时代我国制造业优势再造的概念内涵；构建了制造业再造优势中以技术进步为核心的“制度环境-政府产业政策-市场结构-企业技术进步路径选择”互动模型。在实践层面，基于理论和经验分析，文章指出了新时代背景下我国制造业优势再造中产业政策的方向。

二、核心概念与理论框架

目前国内针对我国制造业再造优势的研究成果尤其是高质量成果还非常匮乏，针对新时代我国制造业再造优势的研究成果更是寥寥。鉴于此，文章遵循规范研究的范式，先辨析了再造优势以及新时代我国制造业再造优势的概念内涵，然后基于已有相关研究构建了由制度环境、政府产业政策、市场结构及企业技术路径选择四要素组成的制造业再造优势理论框架。

1. 再造优势的概念内涵：比较优势视角

从字面分析，再造优势至少包含了四层涵义：原本是有优势的；现在需要重新塑造“别的优势”；这个“别的优势”是比原有优势更高阶的优势；需要重塑“别的优势”必定是竞争环境变化了。再造优势本身就暗含了“比较”、“升级”和“驱动要素变化”三个要点。迁移到制造业领域，再造优势是横向与国外同行或纵向与自身相比，在动能、效率、质量等方面实现升级，进而有能力在竞争中赢取更多的剩余价值空间和主动权。从这个意义上讲，制造业再造优势本质上就是制造业重塑比较优势。19 世纪德国追赶上英国，20 世纪日本、韩国、新加坡等东亚经济体的快速崛起以及我国制造业实现与国外同行并跑、领跑等，都是重塑、升级比较优势的过程，并且这个比较优势的升级都是以技术进步为核心支撑的。

所谓新时代背景，就是我国制造业过去几十年所依赖的廉价的劳动力、资源和排污成本等比较优势已经式微，正常的技术引进也开始受到种种限制，但同时又面临着重要的变革技术范式和产业发展模式的重大机会窗口。新时代背景下我国制造业再造优势就是要“充分利用全球创新资源，在更高起点上推进自主创新”，“把核心技术掌握在自己手中”、“真正掌握竞争和发展的主动权”，“不能总是指望依赖他人的科技成果来提高自己的科技水平，更不能做其他国家的技术附庸，永远跟在别人的后面亦步亦趋。”（摘自习近平总书记2016 年4 月份讲话）

2. 理论框架：制度环境-政府产业政策-市场结构-企业技术进步路径选择

政府、市场和企业是产业发展的基本主体。产业政策的本质是政府对产业发展进行人为的干预。政府产业政策会直接且明确地指明本国企业技术进步的方向、目标和推进节奏，也可以间接地通过调控市场结构影响本土企业对先进技术的需求、技术供给、衔接供需关系的有效性、技术转移的速度、企业技术学习的路径选择和成效[4]等，目标是尽可能地以最高效的资源配置培育本国产业比较竞争优势；反过来，市场结构和企业的技术进步路径选择会反作用于政府产业政策的制定与执行。政府产业政策、市场结构和企业的技术进步路径选择三者的互动又是嵌入在它们所处的制度环境中，受制度环境影响（见图1）。制度环境在文章主要考察经济体制、央地关系和政企关系[5]。

图1 制造业再造优势模型：制度环境-政府产业政策-市场结构-企业技术路径选择

政府产业政策的制定与执行是政府与市场持续互动、博弈的动态过程；在后发追赶情境中，政府制定和执行产业政策时还会同时面临市场经济欠发展、市场机制不够健全、市场体系不够完善三个现实问题，非常考验政府的洞察力和驾驭力[2]。已有研究偏好于探究产业政策内容与种类对市场、企业或产业技术创新能力及技术进步路径选择的单向影响，忽略了对产业政策本身特点以及这些特点对市场结构与企业技术进步路径选择的复杂作用和反作用过程。实际上，产业政策对企业技术进步的路径选择及成效的影响取决于政策本身所具有的特点，如政策的迫切性、灵活性、稳定性、与其他政策的匹配性等[6]。因此，有必要进一步深入地解析影响企业技术进步的政府产业政策的特点及影响机制。参照已有文献的界定[6]，考虑产业政策的“灵活性”与“匹配性”本质上都指向的是“稳定性”，文章主要考察产业政策的“迫切性”和“稳定性”。产业政策的迫切性指设定的目标和推进目标达成的时间要求相较于发展基础是否足够高。产业政策的稳定性指可预见性，包括给企业发出的政策干预信号的明确性、持续性等，不宜频繁变动。

国内外对产业技术进步的研究已经相当丰富，尤其是以韩国学者KIMLINSU 为代表的东亚技术学习追赶学派开展的那组研究。这些研究对文章的启发有几点。第一，是技术进步有企业和产业两个分析层次。理论上，企业是产业的微观构成主体和实体，产业层次的技术进步路径由产业内企业技术进步路径来表征，但是产业内众多企业的技术进步路径可能会高度类似也可能会差异性比较大。在实践中，一个产业往往是由少数龙头企业主导，少数龙头企业的技术进步路径在很大程度上也是所在产业技术进步路径的表征[7]。因此，已有研究常常选取某个行业的代表性企业展开案例研究。第二，技术进步有“先行先试”和“后发追赶”两类情境。在“先行先试”的情境中，技术进步通常是“新知识产生-开发-应用”三阶段的“一次创新”路径。在“后发追赶”情境中，对标“先行先试”情境中的“一次创新”路径（阶段A→阶段B→阶段C→阶段D），主要有跟随式追赶（阶段A→阶段B→阶段C→阶段D）、跨越式追赶（阶段A→阶段C→阶段D） 和创造式追赶（阶段A→阶段B→阶段C'→阶段D'） 三个路径[8]。无论在哪类情境，技术进步都是一个复杂的、分阶段推进的动态学习过程，是一个逐步实现由外源性技术进步向内生性技术进步转变的过程，阶段不同，企业面临的市场竞争结构、技术进步努力的方向会有差异，对政府产业政策的需求也不同，因此我们观察到各国在推动本土产业发展和技术进步中的政策是在不断动态调整的[9]。不过，在后发追赶情境中的企业往往因为历史的原因是行业的后来进入者，起步时有自身的比较优势，但缺技术、少市场，所以会重点要聚焦于“捕获”先行者的先进技术和市场[10]。第三，技术体制常用来刻画不同领域的技术属性，包括技术机会、技术创新的频度、技术路线的稳定性等，不同的制造业行业、同一行业的细分领域所面对的技术体制会有差异[8，11]，会影响企业技术进步的路径选择，因此，政府的产业政策制定也要考虑技术体制因素。第四，后发企业、后发经济体要突破先行者的围追堵截、实现全球竞争力跃升，主要有两条路径：正面强攻，掌握外方主导技术范式下的核心技术；迂回包抄，创造技术、产业发展新范式。核心技术包括“一是基础技术、通用技术；二是非对称技术、‘杀手锏’技术；三是前沿技术、颠覆性技术。”。两条路径分别对应了“一、二”基础性、战略性和“三”原创性的核心技术突破。

市场结构指产业中企业之间的交易关系、竞争关系及合作关系的形式与特征，是影响产业转型升级和技术进步的重要因素之一[12]，也是深受政府产业政策影响的一个因素。“幼稚产业扶持”“优势扶持”等是各国推动产业技术进步中普遍采用的干预性产业政策，通过非竞争性制度安排影响着市场结构，也显著地在产业发展初期刺激了目标产业和企业的投资增长、技术进步进度[13]。

三、我国汽车和发电设备制造业再造优势的经验分析

我国的汽车和发电设备制造两个产业的技术进步产业链长，涉及面广，在我国国民经济和社会发展中发挥着重要作用。两个产业都是在改革开放初期大规模开启技术学习与追赶的，如今与先行外方同行的技术水平差距已大幅缩小，尤其是发电设备制造业已经实现了大范围的“并跑”甚至局部的“领跑”，在我国制造业中比较常见。无论是横向与先行外方同行相比，还是纵向与几十年前的自身相较，两个产业都称得上是再造了优势。参照已有研究的处理方法，文章主要考察了各产业内的主导性企业，这些企业都在不同程度上实现了基于技术进步的优势再造。文章的数据主要来源于结构化访谈、半结构化访谈、现场观察材料、相关企业的内部资料和公开资料等。

考察改革开放后两个制造业再造优势的历程，发现政府的产业政策呈现出迫切性强、稳定性不足的特点；这些特点又和我国特定的制度环境共同塑造了“有控制”但部分“失控”的寡头垄断市场结构以及企业技术进步创造式追赶不足等特点。

1. 政府产业政策特征：迫切性强、稳定性不足

（1） 迫切性强：跨越式发展贯穿始终

跨越式发展通常是在后发经济体的情境中出现、与后发优势相联系的，是在特定阶段通过制度创新和技术创新，以点带面，追求高速高效的一种非均衡发展、超常规发展[14]，集中体现了后发经济体实现追赶和超越的迫切性。梳理我国汽车和发电设备两个产业的政策制定和执行，发现“高起点”、“规模化”、“国产化”和“自主创新”四个关键词贯穿了始终，反映了中央政府推动两个产业实现高速高效发展的迫切性。

在汽车产业，中央层面曾多次正式发布汽车产业发展专项规划和产业政策。此外，“五年”国民经济和社会发展规划和全会中也会涉及汽车产业发展。1986 年“七五”计划提出把汽车制造业作为重要的支柱产业，要求“高起点、大批量、专业化和联合发展”。1994 年国务院颁布《汽车工业产业政策》，明确鼓励汽车工业企业利用外资进行合资或合作，同时又单设“产业组织政策”和“国产化政策”两个章节，要求改变前期投资分散、生产规模过小、产品落后的状况、促进产业组织的合理化、实现规模经济，要求汽车工业企业必须对引进的产品制造技术开展国产化工作，并把国产化率作为对企业下一步支持的重要考评指标。2004 年国家发改委发布《汽车产业发展政策》提出四条政策目标，其中第三条是激励汽车工业企业提高研发能力和技术创新能力，积极开发具有自主知识产权的产品，第四条是推动汽车产业结构调整和重组，扩大企业规模效益。2009 年国家发改委发布《汽车产业调整和振兴计划》，规划要求在2009-2011 年期间汽车的产销量平均增长率达到10%，鼓励不同层次的汽车工业企业和汽车零部件企业在全国范围内、区域范围内进行兼并重组。2017 年工信部、国家发改委和科技部联合发布《汽车产业中长期发展规划》，明确十年之后要实现关键技术有重大突破、全产业链安全可控、中国品牌汽车全面发展、新型产业生态基本形成、国际发展能力和绿色发展水平大幅提高，最终迈入世界汽车强国行列。

发电设备制造业同时涉及电力、装备制造和能源等多个产业门类，产业政策比较分散。对掌握到的材料进行梳理，发现发电设备制造业虽然和汽车产业在技术体制以及技术轨迹上有差异，但中央政府层面“高起点”、“规模化”、“国产化”、“自主创新”的产业发展方针并没有太大差别。上世纪80 年代初至90 年代中后期，我国电力供应是全国范围内全年性短缺，发电设备单机容量、技术参数和总装机量都与欧美日等发达国家差距巨大，中央政府的政策思路是一方面进口国外发电机组，另一方面引进并基于消化吸收国产化外方技术，“两条腿走路”，大干快上，以最大限度的低价优质满足社会用电对发电设备的需求。进入2000 年以后，国际和国内的环保压力持续加大，国家发改委及原国家环保部陆续针对清洁生产和清洁技术发文、立法，对生产和产品生命周期内的环境污染进行控制和规制，进而促发发电企业不断地提高对火电发电设备的技术参数和单机容量要求，同时不断增加可再生能源发电的占比，开启了新一轮的高起点、规模化、国产化发展进程[11]。

（2） 稳定性不足：不同程度的存在大起大落式发展

产业政策直接影响甚至决定着产业市场的结构、发展空间和边界，因而，如果产业政策稳定性不足首先会体现在该产业市场的波动上。

在汽车产业，从实际的市场表现看，仅在2000-2018 年就经历了三次大起大落。第一次是2001-2005 年。为减弱加入WTO 对我国汽车产业的冲击，中央政府对民间资本进入汽车工业的控制开始有所松动，在2000 年修改了《三资企业法》，不再限制国产化率，同时，在“十五”规划中明确了轿车进入家庭。但是，2004 年中央政府为抑制经济局部过热的情况，国家发改委、央行、银监会以及国土资源部等部委分头实施了以控制贷款规模、暂缓土地审批为代表的宏观调控政策。2000 年的政策催生了汽车市场的“井喷式”发展，2004 年的政策则给汽车产业降了温，与此同时，因为民营汽车企业的加入推动了国内汽车价格降价，频繁且无规则，又进一步影响了消费者的购买信心。于是，我国汽车销量同比增速从2001 年的12.98%经过2002 年38.3%的高点，在3 年之后又滑落到了12.56%。第二次是2008-2011 年。为应对全球金融危机的影响，国家发改委出台汽车产业调整和振兴规划，给予减征购置税、“汽车下乡”补贴、清理取消限购、安排100 亿元作为技术进步专项资金等政策支撑，执行期是2009-2011 年。于是，我国汽车销量的同比增速在2008 年还只是6.7%，在2009 年就直接飙升到46.15%，然后到2010 年、2011 年就快速滑落到32.37%、2011年2.45%。第三次是2016 年以来的失重式跌落状态。2016 年我国汽车销量的同比增速在2014 年和2015 年的连续低潮以后上升到13.7%，但是之后2017 年、2018 年和2019 年的同比增速则快速跌到了3.04%、-2.8%和-8.2%。至今负增长的局面还尚未得到有效控制。这其中既有汽车产业本身的行业发展存在的分散、重复、基础技术支撑不足、战略规划不够等老问题，也有行业发展到了新拐点的原因。2019 年1 月底，国家发改委发布了《进一步优化供给推动消费平稳增长促进形成强大国内市场的实施方案（2019 年）》，六大类24 项政策中第一大类6项措施都意在促进汽车消费，但是，并没有收到预期的成效。

在发电设备制造业，政策的不稳定性表现的尤其典型。以火电和风电的市场为例。火电市场不能越过的是上世纪90 年代末亚洲金融危机爆发时出台的“三年不上火电”政策。在此之前，原电力部对火电机组的新装机容量要求是持续走高的，鼓励地方政府、外资企业、个人等多主体办电，平均每年的电力投资建设规模都在2000 万千瓦以上。在“三年不上火电”期间，国内电力投资建设规模先是1998 年拦腰斩半，后是1999 年和2000 年降到了不足原来年均规模的1/3，国内三大发电设备企业艰难维持生产经营。然而，从2001 年开始，一直持续到2004 年，全国性电荒再一次爆发并持续升级，不仅如此，发电企业还进一步提高了对发电机组经济性能和环保标准的要求，三大发电设备制造企业又紧急进入了新一轮高起点、批量化、国产化、大干快上的征程。我国风电市场在2000 年以来也已经经历了几次大起大落。在2003-2010 年间，中央相关部委陆续推出了特许权招标、《可再生能源法》、专项科技支撑等政策，明确规定了清洁能源发电在发电结构中的占比和电网收购办法，给企业释放了明确且稳定的市场预期，几年间，国内风电市场的年复合增速达到115%，累计装机总量从世界排名第十跃居世界第一。然后，在2011-2012 年间，前期快速发展中不被重视的弃风限电和风机产品故障问题开始凸显，国家能源局转而密集出台《风电开发建设管理暂行办法》《关于加强风电场并网运行管理的通知》 《大型风电场并网设计技术规范》 《关于加强风电并网和消纳工作有关要求的通知》系列等监管文件，紧急制动。结果是2011 年和2012 年份年新增装机容量同比增速连续下滑。在2013-2015 年，弃风率稍有改善，2014 年底国家发改委下发《关于适当调整陆上风电标杆上网电价的通知》，明确第I～III 类资源区风电标杆上网电价每千瓦时要下调2 分钱，但没有明确的执行期，直接推动了一轮企业抢装潮：2015 年新增装机达30.75GW，为历年最高值，透支了市场需求。2016 年、2017 年弃风率继续保持高位，国家能源局又出台了《关于建立监测预警机制促进风电产业持续健康发展的通知》等更为严格的管控政策应对。此外，大干快上的疯狂抢装在海上风电领域又重蹈覆辙，截至2019 年9 月，我国海上风电装机就已经超过了“十三五”规划的上限指标。

2. 市场结构：“有控制”但“部分失控”的寡头垄断

寡头垄断是一种由少数厂商主导市场的市场结构状态，同时包含了垄断因素和竞争因素。寡头垄断之所以存在，是因为寡头垄断的市场存在明显的进入障碍，比如高资金高技术的门槛等生产与技术特点，人为的行政限定和扶持政策等。我国汽车和发电设备制造两个产业的市场结构都是典型的因为生产高度集中、政府扶持而形成的寡头垄断。两个产业的寡头垄断市场结构是主要由政府通过产业政策调控而形成的，是“有控制”的市场竞争。但是，在政府之外还有多元利益相关主体，市场往往呈现出更多的复杂性和动态性，实际的产业发展会不同程度地偏离政府的指导性政策框架，文章称之为“部分失控”。“部分失控”在我国汽车与发电设备两个产业都有发生。

在汽车产业，在1997 年之前，汽车产业政策推进的思路是集中扶持少数国有汽车生产企业做大做强、限制民营企业进入。上世纪80 年代国务院明确提出了集中力量建设“三大三小两微”的汽车生产基地的寡头垄断式产业规划布局。1994 年的《汽车工业产业政策》也明确提出，国家要重点扶植两三家汽车生产企业迅速成长为具有相当实力的大型企业，六七家汽车生产企业成长为国内的骨干企业，引导大型企业与骨干企业实行“强强联合”，在2010 年以前形成三、四家具有一定国际竞争力的大型汽车企业集团。直到2009 年，国家发改委发布《汽车产业调整和振兴计划》，仍然在强调要推动兼并重组取得重大进展，使得产销规模占市场份额90%以上的汽车企业集团数量由14 家减少到10 家以内。如今，“三大”基本都是合资企业，“两微”也已破产，直到2017 年，我国汽车产业仍然有71 家汽车整车制造企业，虽然比2011 年130 多家整车制造企业的局面有所改善，但是行业散、小、乱、创新能力滞后等中央政府产业政策提到要解决的老问题仍然存在。

在发电设备制造业，我国从上世纪60 年代开始就打下了以东方电气、上海电气、哈尔滨电气三大发电设备制造企业为主、有限竞争的产业布局基底。直到今天，三大企业仍主导着煤电、水电、核电和气电几个领域的国内市场，是典型的“有控制”的寡头垄断市场结构。但是，在风电领域是明显失控的。三大发电设备制造企业都曾进入风电机组制造领域，但不再是三家企业“三分天下”的市场竞争局面。2009 年全国从事风电机组整机制造的企业达到89 家。近年来虽然在不断地整合，但到了2018 年全国仍然有22 家整机制造商。此外，在重型燃机领域，国家曾经在2014 年强力整合三大发电设备制造业的研究基础和研究力量，以推动协同攻关其中的核心关键技术，但实际运行中仍然出现了协调困难、合力不足的问题。

有控制的寡头垄断市场结构的形成是因为中央政府从一开始就定了调，要规模化发展、要集中力量扶持少数企业以实现重点突破。为了更好的扶持少数企业加快做大、做强，减少不必要的内耗和竞争，所以设置了行政性进入门槛限制其他企业进入。部分失控的原因较为复杂，主要与我国特色化的经济体制和央地关系有关。一方面，上世纪80 年代至90 年代初是我国从原来的计划经济体制向市场经济体制转轨的过渡期，中央政府赋予了地方政府更多的经济发展权和财政权，各地政府作为经济人，面对发展机会一哄而上、低水平重复建设是必然。随后，我国开始实行央地财政分权和以GDP 为中心的官员晋升考核机制，地方政府追求地方经济发展和财政收入的动机更为强烈，“散、乱、小”、“诸侯割据”的产业发展格局就成了一个经年沉疴。另一方面，经过40 多年来的改革开放，市场在资源配置中的作用逐渐被重视，十八届三中全会以来更是被推到了“起决定性作用”的高度。汽车和发电设备制造两个产业虽然都是中央政府重点支持发展的，但也都是直接面对消费端的竞争性行业，尤其是汽车产业。企业在生产经营决策中会更多的考量市场收益、风险和效率。因而，虽然中央政府希望汽车产业加速推进兼并重组、希望三大发电设备制造企业协同攻关，但都并没有完全如愿。风电市场的失控的一个重要但容易被忽视掉的因素是风电机组的技术体制与火电、核电、气电有很大差异。风电机组在产品设计和生产两个方面都更为分散，对技术积累和资本的要求相对较低。

3. 企业技术进步路径：创造式学习追赶不足

我国汽车和发电设备业的主导企业把“引进技术- 消化吸收- 本土化改造/创新”的“二次创新”作为了发挥后发优势实现跨越式发展的重要路径。福特、丰田、本田、大众、原三菱、原西屋、西门子、阿尔斯通等都曾是两个产业推进技术进步所倚赖的巨人肩膀。汽车产业主要采用了合资的形式，发电设备制造业采用了基于订单的合作生产和合作设计。不过，都没有在核心关键技术上取得突破性进展。对照外方先进同行的技术进步轨迹，发现国内企业的技术进步以“路径跟随式下的路径跳跃”为主，始终没有脱离国外先进同行的技术轨道，只是跳过了其中的若干技术节点。

在汽车制造业，“老三大”主要通过合资的形式引入外方同行成熟甚至在外方市场几近淘汰的成套制造技术，产品开发也以合资企业的成熟车型为标准，自主创新不足[15]。直到2015年，“老三大”的自主品牌占总销量的比率都没有超过20%，尤其是上汽，自有品牌的销量占有率仅有3.5%，完全沦为了外资品牌的中国生产基地和“印钞机”。不过，2013 年以来，上汽紧抓互联网汽车技术轨道和产业发展范式变迁的机会窗口，积极转型，专注于打造高效内燃机动力和新能源科技两大领域的技术品牌[15]，已经在2016 年实现了自主创新和自主品牌建设两个方面的突破，创造式追赶的势头初步显现。

在发电设备制造业，火力发电设备技术主要引进、跟随了外方的300MW、600MW 及1000MW 的机组技术，越过了200MW～300MW 及300MW～600MW 中间量级的阶段，历经30 多年，实现了与外方同行的“并跑”；风力发电技术则直接跳过了MW 级以下机组技术，直接从1.5MW 机组技术开始引进，后面2MW 及以上的机型则主要采取了合作设计或委托研发的方式在推进，用十多年的时间实现了单机容量开发形式上的“并跑”。重型燃机则直接在21 世纪初引进了外方同行的E/F 级技术，在2013 年以后又陆续引进了更高阶的技术，在十余年间实现了70%甚至更高的国产化率，但核心关键零部件技术尚未掌握，沦为了外方的组装和销售基地。

两个产业技术进步中创造式学习追赶不足是产业政策和市场结构综合作用的结果。一方面，产业政策既想要大干快上、物美价廉，又想要技术自主。相对而言，前者只需要对引进技术开展“逆向工程”实现本土化生产制造即可，后者则需要在“逆向工程”之后开展大量的“一次创新”性活动，投入大，风险高。随着市场化程度的逐年推进，企业作为逐利的经济人，及时抓住市场、赢得更多订单是首要，因而企业的技术进步以“路径跟随式下的路径跳跃”为主。另一方面，产业政策稳定性不足导致企业面对的市场波动性较大，无力开展创造式的技术创新。再有，有控制的寡头垄断市场结构意味着企业承受的市场压力也是有限的，企业无需开展创造式的技术创新也可以持续地获取订单和丰厚利润。

四、结论与思考：新时代背景下中国制造业再造优势的产业政策转型方向

再造优势是近几年的一个新提法，但并不是一个新现象。上世纪90 年代东亚技术学习与追赶学派本质上关注和探究的就是东亚新兴经济体的制造业基于技术进步再造优势的过程和路径。在新时代背景下，我国制造业再造优势就是在新的起点上进一步升级对外竞争的比较优势，提升在全球产业链上的排位，赢取更多的剩余价值和话语权。充分利用全球创新资源和技术范式变革机会窗口实现技术自主、产业发展范式创新是关键。产业政策需要调整。

文章尝试打开我国制造业再造优势中产业政策对市场结构、企业技术进步路径选择产生影响的“黑盒子”，以找到产业政策转型的方向。我国汽车和发电设备制造两个产业的技术进步经验表明，产业政策直接在顶层设计层面就先期决定了一个产业的市场结构、技术进步路径取向和推进节奏；产业政策的执行是中央政府（相关部委）、地方政府、企业三方在特定的制度环境影响中复杂博弈的过程，会发生不同程度的失控状况，这些结果又会作用于未来的产业政策制定。文章构建的“制度环境-政府产业政策-市场结构-企业技术路径选择”分析框架的解释力也相应地得到了验证，为进一步探讨新的产业政策调整方向提供了分析框架和研究方向。

改革开放40 余年来，我国制造业的技术水平取得了极大的进步，进入了与外方同行“并跑”甚至“领跑”阶段，产业政策功不可没，尤其是发挥资源集中性和政策强制性创造的一次次“市场换技术”机会，为我国企业尽快参与全球产业链、迅速提高生产制造能力提供了一次次的高起点起步机会。但是，也要看到，这些一次次高起点起步的机会是给予了少数的企业尤其是国有企业，这些企业在本土市场巨大、竞争压力有限的情况下，开展技术创新的动力是不足的。此外，我国产业政策的稳定性亟需提升。过去，因为产业政策的稳定性不够，低层次的技术引进一再发生，导致我国制造业始终未能脱离外方主导的技术范式和技术发展轨道。因为产业政策的稳定性不够，我国制造业市场波动激烈且无序低效竞争时有发生，致使企业无力创新。

产业政策的本质和主要内容是协调资源配置和给予制度政策支撑。在产业的技术学习追赶中，相关部委的初衷定然不是要以外国技术替代中国技术，但实际推进中存在四重协调部分失败的情况，外加企业经营本身的自利性，综合作用之下，政府和企业最初集成国外先进技术为我所用的开放自主型路径就一点点的发生了偏离。

第一重：产业政策与技术体制的协调部分失败。我国的汽车和发电设备两个产业都有有序组织重点企业分批分层分类承接基于项目的技术引进的政府主导性活动，也都对外资进入提出国产化率、技术水平、股权结构等要求，这些协调性活动理论上都指向保护处于发展幼稚期的本土企业和本土产业。但从技术体制看，汽车和风力发电机组制造相对火电机组、核电机组、燃机和高铁装备动车组领域资金和技术门槛较低，中央政府对市场准入的监管和限制就容易失控，进而不能在幼稚期为重点扶持企业创造垄断性市场，创新资源大幅分散。

第二重：产业政策在时空维度的协调部分失败。我国汽车和发电设备两个产业都经历了多次的“过山车式”发展。在这些时期，相关部委的产业政策都做了动态适应性调整，但更注重于扩大规模且缺乏连贯性和配套性，影响到了产业发展资源的配置，最终反映到微观层面上是企业要一次次面对市场的大起大落。这显然是偏离相关部委甚至中央决策层的初衷的。

第三重：低价优质地满足本土市场的需求与自主创新的需求协调部分失败。国家电力部等部委对重点扶持企业技术学习追赶的要求首先在低成本地保障本土市场需求，原机械部的需求是推动形成本民族强大的制造业尤其是装备制造业。巨大的本土市场容量、不断升级的市场需求和有限竞争一路牵扯着重点扶持企业的优质资源和精力而无暇且不必关注自主创新以及竞争门槛更高的国际市场，长此以来，自主创新的愿望和动力加剧丧失。

第四重：国企、地方政府考核体制与企业经营目标的部分协调失败。我国在打捆定向引进国外先进技术时选定的重点扶持企业通常是国有企业，而国有企业的考核目标主要是短期的经营业绩，企业所在的地方政府因为政绩考核需要，也对企业产值和利税有正式或非正式的要求。这种考核体制也在推动着重点扶持企业的高层首选在竞争激烈的市场中尽快占领市场获得短期绩效，要在短期内抓住一次次陡然快速扩大的本土市场，大规模技术引进、多轮技术引进、制造工艺提升优先于研发设计能力发展的价值取向也就成了理性“经济人”的必然选择。

新时代背景下我国制造业再造优势的产业政策着力方向就应该是在“新型举国体制”的大框架下、在“四重协调”上有所突破。